最近，我們對德國的安全生產管理情況進行了學習考察。通過學習考察，我們感到德國在安全生產管理體制、機制等方面，有不少值得我們學習和借鑒。
德國的安全管理體制
充分發揮同業保險公會的行業管理作用
立法、檢查和工傷保險是市場經濟國家安全生產工作的三大支柱。德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家。通過經濟杠桿的作用，使雇主加強自我約束，控制工傷事故與職業危害風險，達到保護員工安全健康的目的。德國工傷保險的首要任務是事故預防，其次是醫療康復，再次是賠償。同業公會每年從工傷保險基金中提出大約15%的資金用于事故預防工作；德國的工傷保險費率在不同行業之間相差很大，平均費率最低的是造紙與印刷業，為0.71%，平均費率最高的是建筑業、礦業，為8%。每一個同業公會都確定了各自的企業風險等級表，對同一風險等級的企業，也差別對待。企業在被確定為某一風險等級后，處在同一風險等級的企業彼此之間繳費相差幅度可達到25%，這在很大程度上促進了企業安全能動性的提高。
雖然同業公會不是聯邦政府和地方政府的組成部分，也不屬于任何政府部門，但它仍然具有公共管理部門的性質。因為它管理的工傷保險屬于公共法的調整范疇，國家法律規定了它的義務與權限職責，它可以依法強制企業繳納工傷保險和采取安全防范措施，并由政府進行監督。從工傷保險的強制實施上來看，同業公會與企業之間不是契約關系，其對企業而言是官方機構。從資金運行的自我管理上，同業公會同政府沒有任何關系，其對國家而言是自治機構。因此可稱其為半官方的自治機構。德國法律意在賦予工傷保險管理機構極大的自主權，讓其“使用所有適用手段防止事故和職業病的發生”。他們的主要職責是預防工傷事故、職業病和工作帶來的健康危害，調查事故和危害原因，采取有效的急救措施，以及減輕工傷事故和職業病所造成的不良后果。在同業公會對工傷保險進行管理的同時，德國聯邦政府勞動和社會秩序部在工傷保險的立法和監督方面負有職責。
由于堅持了預防為先、民主管理和低積累這三大原則，德國的工傷保險制度在建立之后基本沒有改變。德國的工傷死亡人數從1960年的3021人，逐年較大幅度下降，到2002年為773人，這在很大程度上得益于完善的同業工傷保險制度。
促進企業建立內部安全保證體系
德國的《勞動保護法》對雇主的安全責任進行了明確的規定，雇主有保證員工安全與健康的責任和義務。雇主在組織生產時，首先要考慮提供先進、安全可靠的技術措施來保護勞動者的安全與健康；要對各崗位的危險性進行安全評估，分析可能產生的事故隱患，并制定相應的措施加以防范。考察中我們聽到最多的是對雇主設立安全保護機構要求的介紹，機構必須設置安全工程師、企業醫生、安全員和工會人員。安全工程師和企業醫生必須取得國家認可的資格證書。如萊茵能源集團有安全管理人員11名，8名是國家注冊的安全工程師，3名是企業醫生，集團負責安全的管理人員是一位博士。由于企業內部安全管理機構的健全，大大提高了企業對安全生產的自我管理能力。
德國企業安全管理的外部動力來自兩方面：一是企業依照《勞動保護法》繳納的工傷保險。工傷保險同企業的安全管理業績進行掛鉤，管理好的企業降低費率，出事故的企業提高費率。如木業同業公會每年有近10%的企業由于工傷事故被提高了保險費率。二是重罰機制。德國的事故成本非常高，如發生一起死亡事故，經法院定為責任事故后，企業將要承擔高額的罰款。由于法律健全、監管措施到位，德國從上到下，都以法律為依據，依法維護國家、雇主和員工的合法權益。企業請咨詢公司對企業的各種“規程”、“制度”進行評估。評估結論要指出存在什么問題、會出什么事故、這些事故與公司有無關系、出了事故公司會負哪些“法律責任”等等。制度至上，已成為德國企業安全文化的基本理念。企業安全制度是企業任何人都不能違反的，是員工的行為準則。
預防為主得到充分體現
考察中我們感受最深的是：德國從政府的監察、同業公會的行業管理，到企業的自我管理，都將預防事故列為頭等大事，并采取了各種行之有效的措施。
一是注重咨詢研究。無論是政府管理機構還是同業公會，都將咨詢研究作為安全管理工作的重點。譬如聯邦勞動保護和醫學總署，50%以上的工作精力用在向各有關部門和人員進行咨詢，了解安全防護，特別是職業病防治方面的現狀、存在的問題。在此基礎上用25%的精力對咨詢的狀況進行分析研究，從技術、設備以及管理上找出解決問題的方法，不斷推動技術進步，提高安全防范能力。各個行業公會都有自己的科研人員，通過咨詢和科研，對事故的防范起到了積極的作用。
二是企業醫生對工傷事故和職業病的預防發揮了重要作用。德國法律規定，企業必須配備醫生，每個員工必須有醫生對其健康負責。企業醫生的主要工作方式是對工作現場進行評估，向員工、企業領導層進行咨詢，提出意見和建議。其主要職責是，考慮改善工作環境，提出預防性措施。主要是根據有關要求進行預防性檢查。如在噪聲工作環境下，必須每3年對員工進行一次噪音影響檢查。同時，企業醫生還要對員工進行職業病預防的培訓，提高員工的防范能力，以及培養員工養成良好的生活習慣。如萊茵能源集團的企業醫生針對德國人超重現象突出的狀況，為員工制定營養方案和鍛煉計劃。通過配備企業醫生，使隱患特別是職業病危害，得到及時有效監控，并使受害者得到及時救治，同時使企業的安全管理更具人性化，企業更具凝聚力。
三是將教育培訓作為預防事故的根本性措施。在德國，由政府出資設立職業學校，以培養技術工人和專業人員。此類學校學制三年，學生在校期間除學習理論外，有20%的時間進行實地訓練。在正常情況下，培訓結束后學生即可成為一名合格的技術工人。德國實行師傅帶徒弟的技術傳遞方式，如要成為一名木匠師傅，還必須到木業同業公會進行一定時間的全面安全技術培訓，并取得合格證書。由于國家在教育上的高投入，使德國擁有了一支高素質的產業隊伍，從根本上提高了從業人員的安全自我防護意識和防護能力，較好地解決了人的不安全因素。
借鑒價值
通過對德國的學習考察，我們深受啟發，感到我國目前的安全管理體制還有待進一步完善，企業的安全意識和從業人員的安全防范能力還有待進一步提高，而德國的許多作法值得我們借鑒。
建立適應市場經濟的安全管理體制
我國從“國家監察、行業管理、企業負責、群眾監督、勞動者遵章守紀”的安全管理體制，到現在正在努力構建的“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作格局，都界定了各方的安全責任，與德國的管理體制也有類似之處。關鍵是要根據我國市場經濟的特點，針對不斷出現的新情況、新問題，不斷完善管理體制和管理機制，建立起適應市場經濟的安全管理體制，確保各方的安全主體責任落實到位。
一是完善機構，理順關系。縱觀世界各國，都將安全生產作為政府監管重點。盡管管理體制和管理機制各不相同，但機構健全、人員和設備配備齊全，是一個共同特點，不少國家對監管人員資格都有明確規定。為此，一方面，各級政府都要成立安全生產管理機構、配備專職監管人員，明確監管范圍和監管職責，形成完善的安全監察網絡；另一方面各級行業主管部門要健全管理機構和監管人員、落實經費，充分發揮各個行業的監管職能，形成監管合力；同時對安全監管人員資格進行審核，強化教育培訓，不斷提高監管人員的業務素質和執法能力，逐步建立起一支高素質、專家型的安全監管隊伍；進一步理順各監管部門的工作關系，明確職責。如沒有明確的責任劃分，要么形成業務交叉，推諉扯皮，浪費管理資源；要么管理缺位，無人實施。通過理順關系，使政府的各管理部門充分發揮各自的監管職能，對安全生產形成監管合力。
二是培育中介組織和探討工傷保險管理機制。完善的中介組織是市場經濟發達國家的一種具體體現，通過中介組織，政府可從繁瑣的具體事務中解脫出來，集中精力辦政府應該辦的事情（制定規則和標準、執法監察）。積極培育安全咨詢、安全評估、安全檢測機構等中介組織。通過建立此類機構，對企業的安全管理和政府的安全監管提供技術支持，并承擔相應的責任。政府應制訂相應的政策，培育市場體系。同時明確其法律責任，強化監管，避免由于對此類機構的失控而造成不利局面。如認證與實際管理“兩張皮”，評估、檢測出假報告等等。
積極探討工傷保險的管理機制。據不完全統計，全世界有50多個國家實施了工傷保險制度。德國的工傷保險制度在保障安全生產中發揮了極大作用，特別是在保險費率的確定、保險的前期預防性投入等方面非常值得我們借鑒。我國目前也實行了工傷保險制度，采用的是固定費率，作用也是單純的事故賠付。在目前的體制下，應將改革工傷保險制度列為重點調研課題，放在個別行業先行試點，實行浮動費率，推行行業自保，充分發揮經濟杠桿的調控作用。
促進企業安全自保體系的建立和完善
近年來，我國對安全生產的重視程度很高，監管力度也很強，但安全生產形勢依然嚴峻。一個根本性原因就是企業安全生產自保體系不完善或運轉不靈，違章操作、違章指揮、冒險蠻干得不到及時制止。改進政府的安全監管方式，促進企業建立起完善和運轉有效的安全生產自我保障體系，應是當前安全生產管理的重中之重。
一是轉變政府安全檢查方式。從以往重點對具體隱患的檢查，轉變為對企業安全生產自保體系建立與運轉狀況的監督檢查為主，查找企業的管理薄弱環節，促進企業自保體系的完善，提高企業對安全生產的自控能力；從以往重點以告知形式的檢查，轉變為隨機抽查、暗訪及巡查為主。
二是實現管理重心的前移。國務院為強化危險性行業的管理，實行了安全生產許可制度，各級政府應以許可證管理為契機，強化企業的安全機構建設，明確安全管理人員資格，確定機構的配備標準，這也是德國安全管理取得成效的經驗之談。通過此舉，促進企業完善安全生產條件，并實行嚴格的市場準入制度，堅決淘汰不具備安全生產條件的企業，以從根本上解決政府管理人員成為企業安全員的不正常現象。同時積極倡導安全文化建設，推行人本化管理，使從業人員在潛移默化中得到教育，提高自我防范能力。通過安全文化建設，使企業將安全生產變成自覺行為，真正實現自我管理、自我提高。
三是提高違法成本。對安全責任不落實，致使隱患加重、甚至發生事故的責任單位和責任人，依法嚴肅追究責任。特別是要加大對責任人的處罰，該追究刑事責任的堅決追究刑事責任，并加大曝光和宣傳力度，真正起到處理一個，教育一大片的警示效果。
加大安全生產投入，提高安全防范能力
據統計，青島市一年各類生產事故損失約600億元，給國家和人民的生命財產安全造成了極大損失，事故的發生有多種因素，而安全投入不足，安全科技含量低、安全防范設施陳舊老化、從業人員素質低下是造成事故的重要原因。
一是大力發展安全科學技術。對安全咨詢（調查）和安全實用技術的高度重視是德國安全管理的一個重要特征，也是我們目前比較薄弱的環節。一方面，我們要下決心調整政府的工作重點。政府管理部門要從繁多的會議、文件中解脫出來，花大精力踏踏實實地做一些調查研究工作，真正弄清安全管理中存在的突出問題和根源性問題，找出解決問題的切實措施。要根據經濟和社會發展的實際需要，針對有關安全生產的關鍵性、綜合性科技問題，開展科技攻關，推廣科技成果，促進企業加大技術改造力度，淘汰落后的不能滿足安全要求的技術工藝和設備，提高安全生產的綜合防御能力。另一方面，建立激勵機制，引導企業加大安全生產科技投入。對于能夠實現產業化的安全技術裝備研發，政府給于強制推廣其產品等政策支持。同時，政府通過政策引導，鼓勵各個行業建立安全技術、安全設施的研發中心，不斷提高安全生產的科技含量，為安全生產提供技術保障。
二是建立有效的教育培訓管理體系。安全生產技術培訓是安全生產的基礎性工作，德國生產事故較低的一個重要原因就是得益于國家完善的教育培訓制度，有一支高素質的產業工人隊伍。而我國勞動力整體素質相對較低，據有關資料統計，我國高級工僅占從業人員的7%左右，經濟發達國家占到35%以上。盡管國情不同，但德國的一些做法值得我們借鑒。一方面，我們應將安全教育與職業技能培訓鑒定工作緊密結合，逐步將工人的技術等級證書作為其工作的必備條件；另一方面，要全面落實企業的安全教育制度。德國的企業對安全教育工作極為重視，工人進場的第一堂課便是安全教育課。我們監管部門在對企業進行監管時，應將企業的安全教育狀況作為重點監管內容，促進企業將其變成自我行動，以不斷提高工人的防護意識和防護能力。加強職業資格管理，對安全管理人員分層次進行培訓，提高其安全管理能力。
