法律專家指出，如果沒有法律制度的保障和行政管理體制的協(xié)調(diào)，而僅僅把眼睛盯在應(yīng)急上，就有可能形成“事故、措施、腐敗和事故再發(fā)”的惡性循環(huán)而無法自拔
告別災(zāi)難，安全生產(chǎn)不能只掛在嘴上。據(jù)新華社
１１月１３日，吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，引發(fā)松花江重大水環(huán)境污染事件，沿岸人民群眾生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響；
１１月２７日，黑龍江七臺(tái)河礦難，１７１名礦工遇難；
１２月７日，河北唐山礦難，９０名礦工遇難；
１２月１５日，吉林省遼源醫(yī)院發(fā)生火災(zāi)，３９名患者遇難。
礦難、爆炸、水污染……一次比一次重大的安全事故使２００５年的中國沉重而不安。
嚴(yán)懲黑心企業(yè)主，加大官員問責(zé)力度，強(qiáng)化安全監(jiān)管職能……從百姓到官員，從官員到學(xué)者，公共安全的問題從來沒有這么集中而不可回避地進(jìn)入人們的視野。
職能部門執(zhí)法不嚴(yán)處罰不力；個(gè)別公務(wù)員失職瀆職；官商勾結(jié)——國家安監(jiān)總局局長李毅中認(rèn)為這是礦難屢禁不絕的三條原因。
學(xué)者的思考更加冷靜而深遠(yuǎn)。在中國法學(xué)會(huì)日前舉行的“重大安全事故與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件法律問題”研討會(huì)上，清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授、我國《緊急狀態(tài)法》草案專家起草組執(zhí)筆人于安認(rèn)為，近年來重大安全事故和突發(fā)事件頻繁發(fā)生，反映我國存在的市場失靈和政府失靈。然而，目前在重大安全事故和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處理方面所采取的措施都是應(yīng)急性的，不能從根本上扭轉(zhuǎn)目前的局面。
重罰為什么不見效
重罰，一向是事故發(fā)生后懲治企業(yè)的重要手段，每當(dāng)事故發(fā)生，我們都能聽到這些熟悉的套話，“嚴(yán)厲處罰”、“狠抓落實(shí)”……然而，這些官話的“落到實(shí)處”往往是死幾個(gè)人，停幾天產(chǎn)，賠幾個(gè)錢，交幾個(gè)罰款，風(fēng)頭過去繼續(xù)違法違章作業(yè)。
以礦難為例，按照過往的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)出事企業(yè)的懲罰和對(duì)遇難的礦工賠償數(shù)額較低，礦工家里死了人塌了天的大事得到的賠償對(duì)煤老板來說只不過是九牛一毛。“罰得他們傾家蕩產(chǎn)”，只不過是百姓切齒之恨后的一種奢望。
今年９月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》規(guī)定：對(duì)無證照或者證照不全從事生產(chǎn)的，處以違法所得１倍以上５倍以下的罰款；對(duì)重大安全生產(chǎn)隱患和行為的，仍然進(jìn)行生產(chǎn)的，處５０萬元以上２００萬元以下的罰款；對(duì)煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人處３萬元以上１５萬元以下的罰款。
煤炭大省山西近日也出臺(tái)了《山西省非法違法煤礦行政處罰規(guī)定》，從１２月１日起，山西省境內(nèi)非法違法煤礦企業(yè)發(fā)生死亡事故，除按照有關(guān)規(guī)定對(duì)死亡職工給予不低于每人２０萬元的賠償外，每死亡一人由縣級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門處以１００萬元罰款。
處罰的標(biāo)準(zhǔn)提高了，賠償款也由過去的５萬元提到了２０萬元，但在這樣的重罰之下，礦難仍然有增無減。
一個(gè)非法小煤窯承包者曾向媒體透露，他礦上有１００多個(gè)工人，一天下來至少可以出３００噸好煤，而挖煤的成本很低，前期投入也就幾萬元錢，而噸煤現(xiàn)在的市場價(jià)在４００元以上，他出的煤一天總售價(jià)是１２萬多元。每天的純收入都在１０萬元左右。
一天１０萬元，一個(gè)月３００萬元，一年下來就是３６００萬元！而對(duì)于那些日出煤上千噸、上萬噸的大礦主，收入會(huì)更驚人。幾十萬元賠償金，幾百萬元罰款，能嚇得住那些黑心礦主嗎？又怎么可能讓他們傾家蕩產(chǎn)？
近兩年，山西、內(nèi)蒙的煤老板大舉進(jìn)軍北京房地產(chǎn)市場，出手闊綽令人瞠目。山西一煤礦礦主，今年以３７００萬元買下北京最貴的別墅，隨后又一次性購買２０輛豪華轎車，為本家族１５歲以上成員各配一輛……
于安教授指出，現(xiàn)在不少的煤礦主降低生產(chǎn)經(jīng)營成本獲取經(jīng)濟(jì)利益已經(jīng)達(dá)到喪失理性的瘋狂程度。為了對(duì)企業(yè)營利活動(dòng)有所節(jié)制，政府應(yīng)當(dāng)責(zé)無旁貸地履行維護(hù)勞動(dòng)者安全和其他維護(hù)公共利益的職責(zé)。比如應(yīng)該設(shè)立企業(yè)安全基金，而且這筆錢必須從企業(yè)界的利潤上切，所訂的數(shù)據(jù)一定要與企業(yè)利潤成比例。“企業(yè)瘋狂逐利的獸性必須由政府有力的制度來矯正”，于安說。
撤職為什么不靈驗(yàn)
遼寧省阜新礦難后，遼寧省副省長劉國強(qiáng)被行政記大過，阜新礦業(yè)集團(tuán)董事長、總經(jīng)理梁金發(fā)被撤職；
中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸事故后，吉林石化分公司總經(jīng)理于力被免職；
松花江重大水污染事件后，國家環(huán)保總局局長解振華辭職。
縣長、市長、省長、部長，不論是主動(dòng)請(qǐng)辭，還是被動(dòng)撤職，近年來，因牽連重大安全事故而丟了烏紗帽的官員數(shù)量越來越多，職務(wù)越來越高，但是，在這一次次給官員敲響的警鐘聲里，我們的安全生產(chǎn)形勢并沒有好轉(zhuǎn)起來。
“對(duì)官員的問責(zé)是必要的，但我們更應(yīng)該注意的是，不一樣的地方，不一樣的人，錯(cuò)誤的行政行為是怎么做出的，而且是怎么不斷做出的。”于安指出，因?qū)賳T的政治問責(zé)而忽視行政管理過程法律責(zé)任的追究，不是長效性的治本之策。
１２３名礦工遇難的廣東大興煤礦事故后，廣東省安監(jiān)局局長陳建輝在向媒體公開所作檢討時(shí)說到，為不影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，安監(jiān)局曾與省國土資源廳協(xié)商，明確地級(jí)以上國土部門出具正在辦理證明，可視為有采礦許可證。
沒有采礦許可證和營業(yè)執(zhí)照，就拿到了當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門的安全生產(chǎn)許可證。兩個(gè)月后礦難發(fā)生了。“我們至今尚未見報(bào)道對(duì)這種濫用職權(quán)發(fā)放安全生產(chǎn)許可證行政決定的違法性作出法律評(píng)價(jià)和交代，也未見報(bào)道經(jīng)過法定程序撤銷了這一許可證。”于安說。
于安認(rèn)為，針對(duì)官員職務(wù)倫理行為的個(gè)人問責(zé)，例如對(duì)受賄人員的追究，意在防止個(gè)人徇私對(duì)公共管理制度的損害，而不是公共管理運(yùn)行制度本身的完善；無論是腐敗人員或者一個(gè)清廉人員，任何公務(wù)人員的違法行為，都必定通過行政過程和在制度框架內(nèi)實(shí)施。任何行政違法行為都是行政過程制度疏漏的反映。腐敗人員的職務(wù)違法犯罪，往往都是利用了行政法制缺陷，特別是通過濫用行政自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)的。如果我們限于對(duì)官員個(gè)人責(zé)任的追究而無視彌補(bǔ)管理過程漏洞，無異于舍本求末。
安全監(jiān)督 公民應(yīng)被賦權(quán)
廣東大興煤礦沒有工商營業(yè)執(zhí)照、采礦許可證，為什么能開礦產(chǎn)煤長達(dá)六年？河北唐山劉官屯屬于基建施工礦井，一個(gè)正在基建的礦井開始采煤賣煤，為什么沒能得到及時(shí)制止？河南新安縣寺溝煤礦是一家違章開采的非法小煤窯，距鎮(zhèn)政府僅一步之遙，為什么這么長時(shí)間敢在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的眼皮子底下明目張膽違法生產(chǎn)？更有甚者，發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，１８名礦工遇難的七臺(tái)河新富煤礦的礦主竟是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長！
國家安全監(jiān)管局總局局長李毅中在接受央視采訪時(shí)曾透露，今年７月１日到８月８日，全國煤礦共發(fā)生一次死亡３人以上重特大事故４６起。其中有２７起是應(yīng)該關(guān)閉取締，或已責(zé)令停產(chǎn)整頓礦井違法生產(chǎn)造成的。
讓我們?cè)倏纯磸V東省安監(jiān)局局長陳建輝的一段檢討：７月１４日廣東興寧市福勝煤礦發(fā)生透水事故后，安監(jiān)局依法關(guān)閉興寧市包括大興煤礦在內(nèi)的６對(duì)礦井。但由于沒有及時(shí)跟進(jìn)和深入基層，致使停產(chǎn)整頓要求未得到真正落實(shí)，最終釀成８月７日特別重大事故。
下發(fā)一紙停產(chǎn)整頓通知書就算是監(jiān)管了？什么叫沒有“及時(shí)跟進(jìn)和深入基層”？已經(jīng)有１６名礦工出了事，還只是坐在辦公室里發(fā)個(gè)通知就算了事？
比這種瀆職行為更嚴(yán)重的是“官煤勾結(jié)”。湖南郴州的礦主就曾對(duì)暗訪記者聲稱“就算郴州市其他煤礦都停產(chǎn)了，我這里也不會(huì)停”。
大興煤礦工作人員透露，一般有工作組要來檢查，老板總會(huì)提前接到電話……
如此安監(jiān)，我們對(duì)那些一身是“病”的煤礦為什么“停不了，關(guān)不死”的怪現(xiàn)象就不難理解了。
“當(dāng)前，我們對(duì)于公共安全事故的治理所遵循的原則是‘政府中心主義’，如果一旦政府官員被擺平，公共安全就會(huì)處于失控狀態(tài)。”對(duì)此，于安提出，對(duì)于重大安全事故和突發(fā)事件的治理要多元化。因?yàn)椋畠?nèi)部的權(quán)責(zé)不明往往會(huì)導(dǎo)致在重大事故發(fā)生時(shí)，政府啟動(dòng)調(diào)查的行動(dòng)比較緩慢，而與此相反，公眾利益與災(zāi)難事件的息息相關(guān)又使得公眾會(huì)在第一時(shí)間進(jìn)行舉報(bào)和控告。當(dāng)這種舉報(bào)和控告由于渠道不暢而被擱淺的時(shí)候，事故就會(huì)進(jìn)入失控的狀態(tài)。因此，必須徹底改變“政府中心主義”，賦予社會(huì)組織和個(gè)人以提請(qǐng)調(diào)查的權(quán)利。
于安認(rèn)為，在所有技術(shù)事故頻繁發(fā)生的領(lǐng)域，應(yīng)實(shí)行新的監(jiān)督檢查制度。改變政府對(duì)監(jiān)督檢查的壟斷，改變一旦官員腐敗監(jiān)督癱瘓的被動(dòng)局面，引入社會(huì)多元監(jiān)督的新治理模式。賦予任何公民、法人和其他組織的社會(huì)監(jiān)督權(quán)，有證據(jù)表明企業(yè)管理或者政府管理出現(xiàn)缺陷可能導(dǎo)致事故，并且向行政機(jī)關(guān)提出檢查要求的，國家機(jī)關(guān)必須受理并啟動(dòng)檢查程序。這里的“國家機(jī)關(guān)”包括人大常委會(huì)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和受理行政訴訟案件的人民法院。
北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授提出，在這套行政監(jiān)察受理制度里行政機(jī)關(guān)“多長時(shí)間必須作出答復(fù)，什么時(shí)候作出處理”必須有明確的規(guī)定，這樣才能保證公民和舉報(bào)不會(huì)像廢紙一張被扔進(jìn)垃圾筐里。
法律應(yīng)在危機(jī)預(yù)防和處理中發(fā)揮更大作用
姜明安教授認(rèn)為，重大安全事故與突發(fā)事件涉及很多方面的問題，其中，法律方面的問題是很重要的。在這些危機(jī)事件的預(yù)防與應(yīng)對(duì)方面，法律可以而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。因此，建立和健全這方面的法律制度顯得非常重要。這些法律制度包括：控制重大安全事故的制度、重大安全事故和突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制、重大安全事故和突發(fā)事件的信息發(fā)布制度以及重大安全事故和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制等等。
中國社會(huì)科學(xué)院莫紀(jì)宏研究員提出，我國應(yīng)制定公共安全法，形成公共安全制度體系。他建議制定統(tǒng)一的《公共安全法》，建立統(tǒng)一的公共安全防范制度，將各種與公共安全防范相關(guān)的法律問題，通過設(shè)定統(tǒng)一和規(guī)范的法律原則，建立高效和統(tǒng)一的公共安全預(yù)防和管理機(jī)制，來提高公共安全制度建設(shè)的效率。擬納入公共安全法進(jìn)行統(tǒng)一管理和規(guī)范的應(yīng)當(dāng)包括反恐怖、群體性事件、礦難、環(huán)境災(zāi)害和事故、爆炸等等領(lǐng)域。
于安指出，我國目前各個(gè)行業(yè)和部門的災(zāi)難預(yù)防制度，幾十個(gè)含有應(yīng)急內(nèi)容的部門立法，只是局部的應(yīng)對(duì)制度，無法抵御市場消極作用導(dǎo)致的嚴(yán)重社會(huì)問題、行政管理體制的內(nèi)在矛盾和非法治化的行政管理傳統(tǒng)。
于安強(qiáng)調(diào)指出，法律的實(shí)施不能忽視對(duì)體制障礙的排除。國家管理體制內(nèi)的矛盾和不協(xié)調(diào)，往往使法律實(shí)施障礙重重，法律制度不能得到有效執(zhí)行。以東北松花江污染案件為例，吉林化工事故能夠最后釀成重大污染事故，重要原因是地方兩省之間、地方與中央主管部門之間以及政府與國有企業(yè)之間的管理體制矛盾。中央和地方官員的嚴(yán)重失職違法，正是利用了體制矛盾才得以實(shí)現(xiàn)。所以在進(jìn)行應(yīng)急處理、人員處理和行政程序責(zé)任以外，還必須進(jìn)一步通過對(duì)重大事故案件的處理，發(fā)現(xiàn)、調(diào)整和消除影響行政管理正常實(shí)施的體制障礙。
“如果沒有法律制度的保障和行政管理體制的協(xié)調(diào)，任何防范和應(yīng)對(duì)危機(jī)的行政措施，都有可能成為官員以權(quán)謀私的尋租工具，成為行政官員與不法企業(yè)主分享企業(yè)利潤的工具，從而形成事故、措施、腐敗和事故再發(fā)的惡性循環(huán)而無法自拔。”于安說。
