一、綜合災情觀與公共安全

　　全國2003年肆虐的“非典”已經引發了人們對城市公共危機的一系列多維審視，它是對人與城市應急能力的一次嚴肅的拷問。建設綜合減災已經成為各大中小城市普遍關注的主題詞。
　　今年暑期的突降暴雨，使幾個城市的交通癱瘓，道路塌陷，用電、起重等事故多發，又給人們敲起了警鐘。2004年4月16日～20日的一周時間，全國大中城市就發生了重慶、廣東茂名市、南京市、吉林市、北京懷柔、南昌市、浙江臺州市及寧波的8起“城市炸彈”——危險化學品泄漏及爆炸事故，累計死亡30人以上，被迫撤離、疏散及干擾的人口近20萬人。從表面上講，這是城市過度發展與經濟過熱導致的城市工業化災害群發，可是從深層次入手，人們不能不問：重慶天原化工廠的氯氣泄漏決非偶然，因為重慶主城的7個區有危化品生產企業69家，它與幾百萬市民朝夕相伴，卻不能立即將危化品生產企業全部搬遷。筆者近來正負責“北京城市總體規劃”修編的防災減災規劃研究，感到無論是重慶、上海、天津、杭州、廣州還是北京都難以避免城市工業災害的襲擊，重要的是從哪些方面去制定醫治對策，確保萬無一失。從綜合減災上看，它要求人們至少有3點聯想：其一，我們該重新審視城市災情。其二，綜合災情觀特別強調在城市的承載體層面上看問題，即不能簡單地在城市災害類型上按自然與人為劃分。現代城市致災要素從致災原因來說有自然災害、人為災害、生物與病災、恐怖與戰爭等，但細分會發現，沒有哪種災害在城市的表現上更具其獨一無二的特點，從綜合減災出發，筆者也贊同在城市減災上試行按場所分類的方式。所以，就城市工業化災害的綜合減災來說，必須制訂企業與城市社區及周邊環境的綜合減災規劃、應急預案，缺一不可。其三，事實上，危險化學品生產企業的搬遷并不能搬走某些管理者對安全減災的漠視，更無法一下子搬出一個有效的管理制度。它對城市綜合減災體制管理的啟示是，面對中國城市危機管理的粗放型階段，綜合減災觀的意義更在于要進一步查清城市災害每年損失的家底，從而在新層面為城市可持續發展及其安全減災指標的控制研討新思路。
　　公共安全所及的問題包羅萬象，但公共安全所關注的視角已成為傳統安全生產未及的包括安全生活在內的新整合。自然界在任何時候都可能給城市造成危害，但預防與減輕災變是可能的，這就要求綜合考慮問題，而不能顧此失彼。在城市化進程中，為了少占耕地就要多蓋樓，而多蓋樓就要考慮防震和防災逃生。為了保護城市景觀及生態，以塑料、金屬代替木材作為建筑材料就必須考慮低毒無毒及可再生回收的產品等。從綜合減災觀出發探討的公共安全要有全新的思考，傳統意義上的公共安全，多指社會治安。今天，再這樣認知就太落后了。公共安全除包括治安因素外，還含有傳染病、食品安全、生產安全、信息安全、自然巨災、城市建筑事故、社區安全、校園安全、公共場所安全及反恐在內的與公眾利益直接相關的安全。可以看出，倡導公共安全本身就是在實踐“以人為本”的城市可持續發展觀。
　　從綜合減災管理上看，要實施有效的城市公共安全管理，就要做好以下幾件事：（1）應確立“大公共安全”的理念，打破傳統對公共安全狹隘認識的限制，從綜合減災及城市總體上擴展公共安全概念的內涵與外延；（2）公共安全作為一個公共產品，需要建立起與之相配套的公共安全社會化網絡，在政府公益安全減災的同時，加大減災社會產業化的步伐；（3）政府要進一步明確在公共安全上的定位。2003年末至2004年初，全國三起特大傷亡事故中負有領導責任的行政領導都先后引咎辭職，它說明事故與災害的“官員問責制”正在擴展，也說明行政責任追究制找到了政府公務員在公共安全管理上的特殊定位；（4）城市公共安全的態勢及其問題，要求對國家及其各城市的公共安全管理體制進行創新型改革，重在解決管理分散、各單一災種部門缺少相關溝通及協調機制的問題。

二、城市綜合減災規劃要有新理念

　　1．綜合減災規劃的基礎：需要安全的量化評估
　　安全城市是一個多功能、多層次、多目標的評價對象，影響其評價的相關因素很多，指標體系實際上是由若干個指標構成的指標庫。它能否準確、全面反映城市應對危機的內涵，指標的選擇至關重要。具體應包括以下各項：城市災害損失及發生次數，城市危機的規模與評價，城市治安事件與突發恐怖事件，城市各級管理層的應急能力及工作素質，城市安全減災的投資與安全措施，城市減災的應急監控預測與抗災水平等。
　　2．城市綜合減災規劃的基本問題
　　城市綜合防災主要有兩層意義：一是對自然災害與人為災害，原生災害和次生災害，要全面規劃，制定綜合對策；二是對災害發生后的各項救災、減災等措施要統籌安排，體現出綜合性的策略。而城市綜合減災規劃編制要體現如下要點：
　　⑴ 綜合減災規劃的內容是開展城市綜合減災危害性與城市可持續發展制約關系的分析的前提，進而確定城市各類災害分布空間，在此基礎上編制綜合災變區劃圖。進一步給出城市發展對防災有利和不利的場地，建設綠化帶、公園和避難場地的布局構想等。
　　⑵ 綜合減災旅游安全規劃。為了既能保證游客的安全，又能保護景區的安全，對景區的游人數量要予以合理的限制，如某旅游區當游人超過1萬人時亮黃牌，達到1.5萬人時亮紅牌，一旦達到紅牌標準，游客立即停止進入。從保護消費者的權益出發，游客與景區是相互影響的關系，景區容量不僅有一個消費者愉悅性問題，更有一個安全容量問題。一旦超過將對整個景區造成多方面不安全隱患。從景區安全規劃出發，不僅要研究景區游人的生命安全，還要研究景區的生態安全，綜合減災規劃對此恰好發揮作用。

三、城市綜合減災規劃的基本內容

　　城市綜合減災規劃實質上是一種城市安全的公共管理和公共政策，它具有公共物品屬性。下面給出城市綜合減災思想指導下的各單一災種減災規劃，其中也滲透了綜合減災的內容。
　　⑴ 城市消防規劃
　　城市消防站（隊）建設規劃。
　　城市基礎設施的消防建設（道路、管網、河湖、消防水池等）。
　　建筑防火性能化設計與危險性評估。
　　⑵ 城市防震減災規劃
　　城市建設（包括不同性質的工程建設）布局與避讓地震活斷層。
　　處在地震次生災害不利地段的城區、城鎮及村鎮的避讓或安全處理。
　　不同地區工程建設（包括農居）抗震設防要求的確定。
　　城區和城鎮區（人員密集地區）避險場地布局和建設規劃。
　　地震監測體系規劃系統（含前兆、測震和強震三大臺網系統）。
　　農居建設地震安全規劃。
　　地震減災技術與城市建設發展規劃。
　　地震應急救援規劃。
　　社會地震宣教網點布局及建設規劃。
　　⑶ 城市地質災害減災規劃
　　地質災害發育現狀、特征及危害性。
　　地區地質災害的易發區劃。
　　地面沉降及地裂縫分布現狀，泥石流及滑坡災害、地面塌陷危險區分布。
　　地質災害發生發展趨勢。
　　重點地區（旅游區、重點經濟區、自然保護區、地質公園等）地質災害防治建議。
　　地質災害防災減災分期規劃建設。
　　⑷ 城市水安全規劃
　　城市防洪及河湖水系規劃研究，如針對現有防洪工程、洪水來源及新的城市土地使用功能布局，提出城市防洪體系。
　　水旱災害防災減災規劃研究，如針對超標準洪水要劃定蓄滯洪淹沒區，提出受災地區公眾避險安置規劃。
　　⑸城市氣象減災規劃
　　城市面臨的氣象災害及極端天氣狀況。
　　城市化發展使氣象災害出現的新規律及新特點。
　　建立城市氣象災害監測、預警、評估及應急建設。
　　應急聯動氣象防災減災系統建設（主要指研究突發性、災變性事件與氣象的關系）。
　　城市氣象防災減災尚存的問題。
　　⑹ 城市生命線防災規劃
　　供水管線事故及次生災害。
　　城市燃氣供應的事故隱患。
　　城市供熱存在的事故隱患。
　　城市道橋及排水管網存在的事故隱患。
　　⑺ 地下空間與防空防災規劃
　　地下空間防空防災一體化體系研究。
　　地下空間與防空綜合研究。
　　地下空間自身的防災綜合研究，如地下空間與抗震結合；地下空間與防氣象災害結合；地下空間與防環境災害結合；地下空間與防止各類人為過失災害結合等。
　　⑻ 應急交通規劃
　　現狀應急交通系統的分析。
　　應急交通系統策略制訂。
　　應急交通救援、疏散研究。
　　應急交通系統規劃。
　　應急交通系統建設等。
　　⑼ 安全生產與安全生活規劃
　　從城市防災減災角度回顧安全生產中的問題。
　　從空間規劃、設施建設提出確保安全生產所需的政策和對策。
　　核心體現在對城市人為工業災害危險性的評價上。
　　研究城市自然巨災誘發人為工業災害的連鎖反應問題。
　　研究城市安全生活諸多環節如學校、社區、公共場所等缺少安全規劃的問題等。
　　⑽ 森林安全防災規劃
　　森林防火規劃：指揮系統建設、通訊網絡建設、巡護監測網絡建設、阻隔網絡建設、撲火手段專業化建設等。
　　森林生物災害預防與控制體系：包括森林有害生物監測和預警體系、林業外來有害生物預防與控制體系、森林生物災害的生態調控技術體系、森林生物災害的控災體系等。
　　⑾ 城市救災規劃
　　加強信息網絡建設管理，實現市、區、街三級聯網，實現各類災情資源共享。
　　建立災害評估制度，重點解決城市災害評估問題，提高災情核實的科學準確性。
　　與相關部門配合做好應急疏散、安置場所的規劃與設立。在制定城市總體規劃中，針對災害易發區、重點防控區（如政府所在地、大型文化設施、使館區、易造成大面積危害的企業等）和人口密集區域，劃定疏散路徑，設立固定安置場所等。
　　建立災害救助物資倉儲網絡及其物質空間。應按城市的經濟發展水平、人口密集度、可發生災害類型及應急救助條件，建立覆蓋全市的救災物資倉儲網絡及空間，并保證可靠的物資流的高運行度。
　　⑿ 城市防疫規劃
　　健康城市的土地規劃（住宅及公共休憩場所等）。
　　健康城市的交通規劃（合理的路網及安全的人行道等）。
　　健康城市的社會規劃（如城市弱勢群體居住區的公共衛生規劃等）。
　　健康城市體系的危機規劃（考慮城市傳染病失控蔓延情況的對策）。
　　⒀ 綜合減災思路下應對不同災變的避險場所的規劃要求
　　對避險范圍與時間的要求：a. 全市范圍較長期的避險：地震、人防（防空、防生化、防核輻射），應作為規劃建設的主體。b. 局部區域短期避險：火災、爆炸、有毒有害物質泄漏、洪水、泥石流，不必全面鋪開，只在風險較大的重點區域規劃建設。
　　對避險場所的共性要求：a. 較短期的避險場所要求：安全性——避開危險因素，相對堅固耐久。基本生活保障——食物供應和清潔水源，遮風、擋雨、保溫等居住條件。具備通訊聯絡與交通條件，留出通道。除戰爭、洪澇和傳播范圍廣的危險品源地外，一般避險場所不要離原住處太遠。醫療衛生條件與救治、消毒設施。b. 較長期的避險場所：如戰爭期間的大型人防設施、集中連片的防震棚和來自重災區的難民營地，還要考慮臨時性兒童教育、商業、服務業、出行條件、工作條件、辦事機構等的布局，居民組織和社會秩序控制等。
    對避險場所的特殊要求等。