安全文化網 www.zltai.com 　　《安全生產法》自2002年11月1日起實施已經4年了，一部法律通過4年的實施，能夠驗證其科學性和有效性。在該法實施4周年之際，本文略談幾點感受。
　　
　　《安全生產法》的定位

　　職業安全與衛生法制已經成為各國法律制度之必備內容，因涉及廣大勞工生命與健康，屬于勞工法范疇，相當多的法學教材將職業安全與衛生法律制度作為其中一章進行編著。客觀上講，職業安全衛生法因其專業性強，許多法律規范包含眾多的自然科學領域的技術規范，作為社會科學之一的法學界不可能有深入的闡述或出彩的表現。《安全生產法》究竟屬于一部什么樣的法律，鮮有理論探討。

　　應當說，職業安全衛生法制建設在國際社會中已有相當積累，相應的法律規范亦相當完備。在我國安全生產行政管理體制改革之前，前勞動部主管該領域行政工作時，職業安全衛生領域出臺的法律、法規和部頒規章以及國家標準在所有勞動法律制度中可謂最多、最為復雜。1994年7月，《勞動法》頒布后，相關機構曾著手起草《安全生產法》草案，但因種種原因沒有進入審議程序。職業安全衛生方面的法律規范，調整的是用人單位與勞動者之間因勞動條件和工作環境而產生的社會關系。應當說，既然為“職業”安全衛生法律制度，作為“職業”之主體承擔者——勞動者，其權益維護的本位比較突出；而《安全生產法》從法律名稱上難以體現對勞動者權益的維護。該法第三章“從業人員的權利義務”之“從業人員”既包括經營者，也包括勞動者，范圍非常寬泛，其中法律關系主體可能包括從業人員——經營管理人員、勞動者，以及生產單位。因而，該本位轉移至“生產是否安全”為本位，當然，生產如果安全，自然能夠保障勞動者的生命與健康；但是，勞動者生命與健康之“職業”安全與衛生的考量顯然重于生產安全本身。如此，《安全生產法》有可能將脫離勞動法律制度，形成一部獨立的行政管理性法律。現實確實如此，近年來的勞動法著述中很少談及《安全生產法》。
　　
　　《安全生產法》的“法律”含量

　　客觀地講，《安全生產法》的實施僅僅停留在行政執法的層面上，更多地依賴于行政處罰這一行政性治理手段，以期保障安全生產；而廣大勞動者之獲得安全與衛生條件的權利并沒有突出表現。換言之，不論勞動者是以個體權利救濟，還是依靠勞動者集體維權都難以獲得職業上之安全保障。《安全生產法》在完全與司法脫節的情形下，既沒有私人訴訟，也沒有有力公訴，單純依賴行政治理手段實施法律的結果是：《安全生產法》是否為真正的法律，它的法律屬性在哪里？這些問題顯然已經成為考驗《安全生產法》法律屬性的試金石！

　　更何況，因安全生產管理體制變革，《勞動法》之專章“勞動安全與衛生”如何與《安全生產法》連接已經被深深打上了問號！《安全生產法》與《礦山安全法》是什么樣的關系？前者是一般法？后者是特別法？這些問題都將困擾著《安全生產法》，客觀上消解著《安全生產法》的科學含量。不屑說與該領域相對較遠之法學領域，即便是行政法學、勞動法學、刑法學等學科與該法的理論化亦漸行漸遠。從另一個側面講，該法不僅遠離訴訟，而且遠離了法學理論，這一點，與國外關于職業安全衛生領域法學研究相比，形成了巨大落差。筆者認為，法學理論并非一定與法律制度形成一一對應關系，但是，與法學理論完全割裂的法律制度必然存在著或多或少的營養不良現象。
　　
　　《安全生產法》所立制度的完善路徑

　　筆者認為，《安全生產法》客觀上應回歸職業安全的本位，即職業勞動的安全才是“安全”的本位，如不涉及勞動者生命安全與身體健康的問題，即使事故發生，同樣不屬于類似法律的調整范圍。如高壓電網短路、水庫決壩、農民擺渡沉船等“生產不安全”而導致的事故不屬于職業傷害事故的范圍。目前，幾乎所有領域發生的事故都屬于安全生產監督管理部門的監管范圍，顯然，這一范圍已經超越了“職業勞動”的范圍，其理性的塑造將十分困難！如此，將混淆其他部門對于事故監管的職責范圍，如消防、道路交通、水上交通、民航等行業安全監管已經成型，由安全生產監督管理部門將上述領域的事故與職業安全領域事故的監管，以及職業病防治“統一”監管，形式上安全監督與管理實現了統一，但是，法律實施過程中，對受害人的權利救濟永遠不可能統一。比如，屬于職業傷害范疇，勞動者按照工傷保險待遇的規定予以補償；而不屬于職業傷害范疇，則不能享受工傷保險待遇。

　　目前存在“安全”與“衛生”法制脫節現象，應當說“vocationalsafetyandhealth”是一通識性語匯，漢語翻譯為“職業安全與衛生”，國外該領域的法律制度打造與理論研究已經成型。“安全”與“衛生”不能脫節，即“職業安全”考量的是勞動者的生命安全與健康，“職業衛生”同樣如此。兩者之間有著不可分割的連接點，不能形成重“安全”而輕“衛生”的局面。因此，將來法律整理必須考慮該問題。

　　法律主體名詞使用的科學化問題，在“從業人員的權利義務”一章中大部分情況下，“從業人員”指的是《勞動法》上之“勞動者”，因為涉及到“勞動合同”、“工傷保險”等相關制度；但是，以這樣的法律主體替代《勞動法》上之“勞動者”，或另有其他含義，均有置疑之處。“用人單位”被替代為“生產經營單位”顯然是將安全義務主體擴大之考量，但是，“從業人員”與“生產經營單位”等這樣另類的法律主體名詞之使用，除《安全生產法》之執法部門外，有幾人能了解其內涵？因此，法律主體名詞使用需要與其他法律制度相協調。
　　
　　法律與行政管理體制之間的關系

　　眾所周知，行政之所以為行政，乃“政”之“行”者也，即施政為政府本來之屬性。各國都堅守政府施政本職，盡管或多或少存在行政權擴張現象，但從來沒有發生行政超越法律制度確定之權限。我國職業安全衛生建國以來一直由勞動行政部門負責施政，并且與國際勞工組織在該領域的合作已成慣例。1998年，政府行政機構改革時，在統合安全生產監督管理的旗幟下，竟將安全生產監督管理職責委權于國家經濟貿易委員會，及至目前，安全生產監督管理形式上實現了統一，但事實上部門分割、管理不順的行政體制仍制約著各類事故預防與處理。盡管《安全生產法》明確了安全生產監督管理部門的相關職責和執法權限，但是，職業安全衛生領域，《勞動法》規定的勞動行政部門的行政執法權限及職責從法理角度并未消失，《勞動法》與《安全生產法》之間的關系，不能按照一般新法優于舊法的原則去理解，這一原則是在不同法律之間就某一法律條款存在解釋不一致的情形，適用法律的一種原則。新法優于舊法，并非是新法在舊法未經修訂的前提下的另立爐灶，新法與舊法的基本精神是一致的。再者，我國安全生產監督管理體制于上世紀90年代末已形成，行政體制改革是在《勞動法》關于“職業安全衛生”所確立的行政管理體制未經修法的情況下的實踐操作，顯然，行政體制實際上改造了法律，《安全生產法》只不過是“先斬后奏”形成的一種結果，而非原因。因此，關注《安全生產法》的同時，不能忘卻《勞動法》，中國職業安全衛生法律建設，尤其是法治之形成仍將任重而道遠。

(作者為中國政法大學教授，法學博士) 安全文化網 www.zltai.com