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　　評價當(dāng)前安全生產(chǎn)，工作要求不可謂不嚴(yán)，措施不可謂不多，工作的力度前所未有。但毋庸諱言，現(xiàn)在抓安全，很大程度上還未擺脫頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，靠運動式、突擊式和政府管理來推動，眾多安全生產(chǎn)深層次問題還未有效解決，沒有真正掌握安全生產(chǎn)工作的主動權(quán)。

　　現(xiàn)階段安全生產(chǎn)深層次問題何在？安全生產(chǎn)長治久安出路何在？結(jié)合黨的十六屆五中全會精神和幾年來重慶安全生產(chǎn)實踐，提出以下商榷觀點。

　　一、安全生產(chǎn)深層次問題的主要表現(xiàn)

　　當(dāng)前，安全生產(chǎn)深層次問題不僅表現(xiàn)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的內(nèi)部因素方面，更主要表現(xiàn)在對安全生產(chǎn)影響重大的事故直接誘因的根源、外部的客觀環(huán)境、歷史沉淀的痼疾和發(fā)展中的變化因素。

　　（一）非正常利益驅(qū)動——事故直接誘因的根源

　　在人均GDP1000—3000美元這個由溫飽向小康過渡的階段，追求物質(zhì)財富成為全社會的一個顯著特征。片面追求經(jīng)濟利益，不僅影響了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，而且已十分直接和嚴(yán)重地影響到安全生產(chǎn)。

　　表現(xiàn)之一，老板壓縮安全成本追逐最大利潤。在我國工業(yè)化的進程中，相當(dāng)一部分企業(yè)還未完成資本原始積累，導(dǎo)致片面追求利潤最大化，最大限度地壓縮成本，節(jié)省安全技術(shù)培訓(xùn)、安全設(shè)施、勞動防護用品的開支，造成事故易發(fā)和職業(yè)危害高發(fā)。我國加入世貿(mào)組織以來，有一半的貿(mào)易糾紛來自勞動保護條件達不到世貿(mào)標(biāo)準(zhǔn)。

　　表現(xiàn)之二，老百姓為改善生活條件冒險謀生。目前，相當(dāng)數(shù)量的煤礦和一些作坊式小企業(yè)的安全條件十分惡劣，這是眾所皆知的。但由于受家庭困難和謀生技能單一所困，務(wù)工人員還是被迫接受明顯威脅生命安全的危險條件，在高度危險的場所勞作。特別是農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移，形成了一個龐大的體力勞動群體，大批農(nóng)民成為“工業(yè)敢死隊”，使不具備基本安全生產(chǎn)條件的企業(yè)擁有豐富的廉價勞力。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，這些企業(yè)不會因缺乏勞力而影響生存。據(jù)近期公布的情況表明，全國現(xiàn)有80%的中小型非公有制企業(yè)未簽訂勞動合同，有的卻簽訂了“發(fā)生事故企業(yè)不負任何責(zé)任”的“生死合同”。一些企業(yè)由于私招亂雇，人員管理混亂，發(fā)生事故后連人數(shù)都搞不清。

　　（二）全民安全意識差——當(dāng)前安全生產(chǎn)的普遍問題

　　國家安監(jiān)總局李毅中局長提出的安全生產(chǎn)“五要素”，把安全文化，即安全意識擺在首位，寓意深刻，切中要害。

　　表現(xiàn)之一，安全意識貧乏導(dǎo)致事故高發(fā)。長期以來，由于經(jīng)濟不發(fā)達，社會文明程度不高，全民文化素質(zhì)低，加上安全宣傳教育的普遍性、有效性差，導(dǎo)致全民安全意識低下和從業(yè)人員個體素質(zhì)差。一些從業(yè)人員既是安全生產(chǎn)的違法者，又是安全事故的受害者。安全意識差已成為事故高發(fā)的一個主要原因。2004年重慶石柱縣“9.25”翻車死亡50人事故（其中學(xué)生33人），遇難者有學(xué)生、農(nóng)民、電信職工、工商所副所長、小學(xué)教導(dǎo)主任等社會各階層人員，在車輛嚴(yán)重超載和經(jīng)過的漫水橋洪水陡漲的情況下，竟無人堅決阻止冒險行駛。

　　表現(xiàn)之二，缺乏相應(yīng)的教育培訓(xùn)機制。目前，我國城鎮(zhèn)化率已達40%，已有1億3千萬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，還有1億農(nóng)民等待轉(zhuǎn)移，這是社會進步的表現(xiàn)。這些農(nóng)民工多數(shù)干的是苦、臟、累、險的礦山、建筑等勞動密集型高危行業(yè)，但企業(yè)和政府有關(guān)部門應(yīng)組織的安全技術(shù)培訓(xùn)沒跟上，一些企業(yè)甚至沒進行任何培訓(xùn)。

　　（三）經(jīng)濟快速發(fā)展和增長方式落后——安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻的外部壓力

　　表現(xiàn)之一，經(jīng)濟快速增長而安全保障能力滯后。改革開放以來，我國經(jīng)濟增長速度一直位居世界前列，經(jīng)濟社會發(fā)展成就舉世矚目。與此同時，經(jīng)濟社會快速發(fā)展對資源和基礎(chǔ)設(shè)施的剛性需求形成安全生產(chǎn)的巨大壓力。一是煤礦方面。由于電煤需求大，推動企業(yè)超能力生產(chǎn)，也常常使政府對違規(guī)企業(yè)停產(chǎn)整頓等處罰措施的落實打折扣。二是交通方面。公路建設(shè)發(fā)展迅速，私家車等機動車輛增長迅猛，很大比重的農(nóng)村公路達不到通行車輛的標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)村居民出行和農(nóng)副產(chǎn)品交易必須依靠道路運輸，摩托車等非法運營查處難度大。

　　表現(xiàn)之二，落后的增長方式加劇了安全問題。經(jīng)濟快速發(fā)展，企業(yè)數(shù)量增加，經(jīng)濟總量擴張，但落后的增長方式?jīng)]有根本改變，還是靠拼設(shè)備、增加勞動強度、粗放經(jīng)營支撐增長，缺乏科技進步和提高勞動者素質(zhì)的提升能力。甚至有些地方和企業(yè)是靠犧牲人民生命財產(chǎn)安全來換取局部的經(jīng)濟利益。據(jù)統(tǒng)計，我國用了全世界31%的煤炭、29%的鋼材、8%的石油、45%的水泥，創(chuàng)造了全世界4%的GDP。

　　（四）安全生產(chǎn)基礎(chǔ)脆弱——重特大事故頻發(fā)的客觀因素

　　表現(xiàn)之一，脆弱的安全基礎(chǔ)承擔(dān)著經(jīng)濟高速發(fā)展的巨大壓力。經(jīng)濟高速發(fā)展，但安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)未相應(yīng)加強。一些重化工基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和道路交通現(xiàn)有的安全基礎(chǔ)條件已不能支撐。一是煤礦方面。據(jù)調(diào)查，我國煤炭產(chǎn)量中有三分之一是在沒有安全保障能力的情況下生產(chǎn)出來的。全國國有煤礦安全欠賬500多億，有三分之一的設(shè)備要淘汰。重慶南桐、天府等國有重點煤礦，至今還在使用50年代前蘇聯(lián)生產(chǎn)的風(fēng)機和絞車等關(guān)鍵裝備。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全條件和生產(chǎn)工藝可以用“原始”來概括。二是化工方面。一些幾十年前建廠時在郊區(qū)的化工企業(yè)，隨著城市的擴張，很多已處于人口稠密的城中。加上這些國有企業(yè)歷史包袱重，生存難以為繼，安全投入和安全設(shè)施捉襟見肘。重慶天原化工總廠2004年“4.16”氯氣泄漏爆炸事故，迫使疏散了15萬人，影響嚴(yán)重。三是道路交通方面。道路交通特大事故高發(fā)的一個重要原因，就是危險路段沒安裝防撞護欄等安全設(shè)施，不具備基本的客運安全保障能力，車輛一旦翻入懸崖，必然車毀人亡。2004年重慶發(fā)生的4起特大交通事故，有3起發(fā)生在沒有防護欄等安全設(shè)施的縣鄉(xiāng)道上。

　　表現(xiàn)之二，缺乏突發(fā)事故災(zāi)難應(yīng)對能力。近幾年發(fā)生的重大事故災(zāi)難，暴露出全社會嚴(yán)重缺乏應(yīng)急救援的應(yīng)對措施。2003年位于重慶開縣的中石油川東鉆探公司發(fā)生“12.23”井噴事故，由于沒有任何應(yīng)急救援措施，致使附近243名農(nóng)村居民死亡。2005年中石化吉化公司雙苯廠發(fā)生“11.13”爆炸事故，應(yīng)急響應(yīng)遲鈍，造成了嚴(yán)重的生態(tài)污染。重慶前幾年發(fā)生的多次特別重大沉船事故，一個重要原因，就是群眾嚴(yán)重缺乏自救知識和能力，船上的救生衣無一人穿戴，形同擺設(shè)，“救生衣不救生”，沒起任何作用。

　　表現(xiàn)之三，缺乏改善安全條件的社會輿論支撐。在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，安全基礎(chǔ)條件的改善跟不上經(jīng)濟發(fā)展步伐。煤礦安全問題之所以突出，其根源在于長期受計劃經(jīng)濟體制的影響，煤炭的生產(chǎn)、銷售、價格都實行國家“統(tǒng)配”，煤礦主要體現(xiàn)社會效益，沒有經(jīng)濟效益，長期承擔(dān)著應(yīng)由全社會共同支出的能源開采成本，在市場競爭中處于絕對劣勢。其表現(xiàn)在行業(yè)對比的各個方面，僅職工的收入就見一斑。如，2002年重慶國有重點煤礦職工與火電廠職工的年收入之比是8000元比8萬元。而近幾年重慶國有重點煤礦井下一線礦工的收入，受電煤價格的限制和安全補欠投入的影響，幾乎沒有增加，月收入只有1500元左右。礦工這一高風(fēng)險職業(yè)不僅沒有高回報，而且低于市場平均水平。而國外勞動力市場，是高危險高薪水，因為勞動報酬中含有冒險價值。近兩年，市場經(jīng)濟的規(guī)律開始“賜福”煤礦，煤炭價格與價值嚴(yán)重相背的歷史癥結(jié)開始“解套”，煤炭價格按應(yīng)有價值上漲，給改善煤礦安全基礎(chǔ)條件帶來一線希望。但社會輿論卻利用少數(shù)個體煤礦老板的過度消費現(xiàn)象，對長期處于弱勢的煤礦冠以“暴利”加以譴責(zé)。目前，煤礦的所謂“暴利”實際是“假暴利”，它是建立在礦工低收入、安全投入不足、違法違規(guī)生產(chǎn)“帶血煤炭”的基礎(chǔ)上的一個短暫現(xiàn)象。如果煤礦的生產(chǎn)成本和安全成本達到現(xiàn)行市場可比標(biāo)準(zhǔn)和國家煤礦安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有的成本支出，煤礦將處于虧損或微利狀態(tài)。煤礦的危險和礦工及家屬的血淚非常需要全社會的同情和支持，否則只能燒“帶血煤炭”。

　　（五）技術(shù)支撐不力——“科技興安”還停在口號上

　　小平同志精辟論述了科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，非常明確的提出“改革，現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，加上我們講政治，威力就大多了”。目前，科技在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的貢獻率遠遠低于其他行業(yè)和領(lǐng)域。

　　表現(xiàn)之一，安全科技人員嚴(yán)重不足。安全工程還未正式成為國家一級學(xué)科，目前僅有幾十所大學(xué)開設(shè)安全工程專業(yè)，現(xiàn)有安全管理人員大多是半路出家。在煤礦這一安全問題十分突出的行業(yè)，由于煤炭行業(yè)長期不景氣，煤炭院校紛紛轉(zhuǎn)向，本來不多的畢業(yè)生也不愿去煤礦，原有技術(shù)人員也大量流失。重慶南桐礦務(wù)局這樣一個國有重點煤礦因地質(zhì)技術(shù)人員流失，連煤炭儲量報表都不能按期完成。而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，幾乎沒有真正意義的安全技術(shù)人才，靠一些未經(jīng)專門訓(xùn)練的“掌窯師”指揮生產(chǎn)。2003年重慶沙坪壩燕灣煤礦“8.7”特大透水事故，就是“掌窯師”憑經(jīng)驗指揮，挖穿積水老窯所致。

　　表現(xiàn)之二，安全生產(chǎn)技術(shù)支撐體系沒有實質(zhì)進展。科技支撐是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)和保障，必須有所超前。發(fā)達國家都建立了成熟的安全生產(chǎn)技術(shù)支撐體系，美國政府2002年拔給國家職業(yè)安全健康研究院、事故傷害預(yù)防與控制中心兩家機構(gòu)的經(jīng)費就達4.1億美元。英國有40多家從事安全生產(chǎn)科研的科研院所和大專院校。我國安全生產(chǎn)技術(shù)支撐體系建設(shè)起步晚，安全生產(chǎn)評價、檢測檢驗、咨詢、培訓(xùn)、認(rèn)證等中介組織不健全，安全生產(chǎn)理論研究滯后實踐、科技整體水平不高且力量分散、科技投入不足等問題嚴(yán)重和普遍的存在，特別是省級以下的安全生產(chǎn)技術(shù)支撐乏力，在有的地區(qū)、有的方面幾乎處于空白。

　　（六）市場經(jīng)營秩序混亂——直接危害安全生產(chǎn)

　　表現(xiàn)之一，現(xiàn)行客運市場體制和機制存在嚴(yán)重弊端。其安全方面的主要不良后果：一是市場競爭方面。部分地區(qū)客運經(jīng)營是一盤散沙，市場競爭主體多，造成經(jīng)營業(yè)主壓價誘客搶客源，致使實際票價只有核定票價的一半左右，經(jīng)營業(yè)主只有靠超載、超速的“多拉快跑”方式來維持營運和盈利。二是運力調(diào)度方面。客運市場放開后，個體客車通過掛靠運輸公司進入客運市場，導(dǎo)致運力普遍大于運量。由于運力分散在固定的各條線路上，加上各自為陣的個體營運方式，難以調(diào)度運力，無法解決學(xué)生放假、農(nóng)民趕集和節(jié)假日期間集中乘坐車船的市場需求，造成過剩的絕對運力難以滿足相對過剩的運量，以致群眾集中乘坐車船期間，出現(xiàn)運力與運量之間短暫的、不斷循環(huán)的、難以避免的矛盾。據(jù)重慶部分區(qū)縣調(diào)查表明，農(nóng)村客運市場運力與運量之間矛盾突出，平時運量只有運力的三分之一，農(nóng)民趕集、學(xué)生放假時，運量是運力的2.3倍。2004年重慶石柱縣“9.25”翻車事故，就是因為學(xué)生放假，導(dǎo)致出事的9座客車裝了53人。

　　表現(xiàn)之二，假冒偽劣產(chǎn)品危害安全與健康。安全裝備質(zhì)量差已直接危害人的生命安全。黑龍江七臺河“11.27”煤塵爆炸事故發(fā)生后，據(jù)生還人員介紹，井下的自救器打不開、不供氧。目前，全國有50多萬個廠礦存在職業(yè)危害，接觸毒物、粉塵和噪聲等職業(yè)病危害的人員高達2500萬人以上，塵肺病累計死亡14萬人，現(xiàn)有塵肺病患者44萬人。由于全國各地均沒有專營勞保市場，勞保產(chǎn)品經(jīng)營分散，不利企業(yè)采購，也給假冒偽劣產(chǎn)品以可乘之機。由于職業(yè)危害是隱性、漸進的“軟殺手”，沒有傷亡事故明顯、直接，因此不為大家重視。

　　（七）政令不暢——政策法令“空轉(zhuǎn)”

　　表現(xiàn)之一，上級措施停留在口頭上。“嚴(yán)格不起來，落實不下去”是對當(dāng)前安全生產(chǎn)問題現(xiàn)象的高度概括。眾多重特大事故的發(fā)生，不斷證明了一些地方和企業(yè)，使政策法令“空轉(zhuǎn)”，責(zé)任制得不到認(rèn)真貫徹落實，對黨和國家安全生產(chǎn)政策法令置若罔聞。正如溫家寶總理所指出的“主要是我們已經(jīng)制定的各項安全生產(chǎn)措施沒有真正落實，很多還停留在逐級傳達和口頭上，潛在的安全隱患很多”，真是一針見血。黑龍江七臺河發(fā)生“11.27”煤塵爆炸事故，該礦礦長和總工程師竟然不知道國務(wù)院《特別規(guī)定》和國辦《緊急通知》當(dāng)前兩個煤礦安全的重要文件。

　　表現(xiàn)之二，腐敗的“保護傘”在作怪。近幾年，由于國家各項政策法令得不到認(rèn)真貫徹，政令不暢，眾多非法開采礦山和不具備基本安全條件企業(yè)頻頻發(fā)生重特大事故，這里面固然有相關(guān)地區(qū)和部門不作為問題，更有腐敗的“保護傘”在作怪。如官員入股煤礦、入股運輸車輛和建設(shè)領(lǐng)域收受賄賂等等。

　　（八）法制保障不完善——“依法治安”困難

　　目前，《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等構(gòu)成了一套比較完整的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。但在具體實踐中，法制保障還存在很多需要完善的方面。

　　表現(xiàn)之一，一些安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善。一些安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重慶天原化工總廠“4.16”氯氣泄漏爆炸事故，一個重要的技術(shù)原因就是工藝落后，容易導(dǎo)致氯氣泄漏后與冷卻系統(tǒng)鹽水的銨混合，生成極不穩(wěn)定并極易爆炸的三氯化氮，而相應(yīng)的安全規(guī)程沒有明確的禁止規(guī)定。再如，2005年重慶黔江“4.19”橋梁翻車事故，反映出相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的橋梁路緣石高度不夠（規(guī)定為25厘米，重慶現(xiàn)按35厘米進行改造），不具有效的防護功能，易造成車輛出道后翻入橋下。

　　表現(xiàn)之二，市場準(zhǔn)入的安全門檻相關(guān)規(guī)定不具體。過去，不重視安全準(zhǔn)入條件，現(xiàn)在采用《安全生產(chǎn)許可證條例》進行補救，但也存在不完善的地方，市場準(zhǔn)入的安全門檻不全面、要求不高。例如，一些小煤礦由于受規(guī)模限制，無能力按法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)達到基本安全條件，但國家缺乏明確的生產(chǎn)規(guī)模準(zhǔn)入規(guī)定。

　　表現(xiàn)之三，一些實踐證明行之有效的措施未及時上升為法規(guī)規(guī)定。例如，一些地方采取了對發(fā)生重特大事故煤礦收回采礦權(quán)的安全淘汰機制、對非法和違法生產(chǎn)煤礦死亡1人罰款100萬元等加大企業(yè)業(yè)主安全意識的舉措；對高危行業(yè)強制推行責(zé)任保險，以化解事故風(fēng)險，加大保險業(yè)防損防災(zāi)投入，實現(xiàn)安全生產(chǎn)與保險業(yè)良性互動的舉措；對道路危險路段安裝防撞護欄的“生命工程”和開設(shè)學(xué)生專車等道路安全舉措；加強建設(shè)項目安全“三同時”審查，嚴(yán)格安全源頭管理的舉措；參照環(huán)評作法，拓展安全評價范圍，提高安全風(fēng)險識別、風(fēng)險管理的科技含量的舉措；對危險化學(xué)品行業(yè)推行HAN阻隔防爆和BF系列無火花快速堵漏等先進實用技術(shù)，提高危化企業(yè)本質(zhì)安全水平的舉措等等。

　　（九）監(jiān)管體制機制不順——安全監(jiān)管乏力的根本問題

　　表現(xiàn)之一，行業(yè)管理弱化。在我國目前工業(yè)化初期的一個較長階段，政府不直管企業(yè)，但不能不管行業(yè)。由于政府職能調(diào)整，在安全生產(chǎn)方面，普遍存在行業(yè)管理弱化，大量的企業(yè)已沒有明確對口的主管部門，使安全監(jiān)管責(zé)任難以落到實處，存在很多薄弱環(huán)節(jié)。一些地方煤炭行業(yè)主管部門的安全管理大不如前，好的安全管理傳統(tǒng)在丟失。

　　表現(xiàn)之二，基層監(jiān)管薄弱。據(jù)重慶的相關(guān)統(tǒng)計，70%以上的事故發(fā)生在縣鄉(xiāng)這一層面，80%以上的煤礦事故發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)小礦。一些地方縣鄉(xiāng)安監(jiān)機構(gòu)不健全，監(jiān)管力量普遍不足，致使安全監(jiān)管失控。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級沒有執(zhí)法權(quán)，但又承擔(dān)安全監(jiān)管責(zé)任，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，一線監(jiān)管難以到位和保證有效的監(jiān)管。

　　表現(xiàn)之三，多頭管理協(xié)調(diào)難。安全生產(chǎn)和管理涉及的部門眾多，條塊機構(gòu)重疊，職能交叉。煤礦安全監(jiān)察由國家垂直管理，安全監(jiān)管又由地方政府分級負責(zé)，涉及安監(jiān)、煤監(jiān)、煤管等職能部門。目前，職責(zé)不明、多頭管理、政出多門、力量分散的現(xiàn)狀，只有靠聯(lián)合執(zhí)法來統(tǒng)籌。

　　表現(xiàn)之四，缺乏科學(xué)的評價考核機制。由于安監(jiān)部門是一個新的政府行政體系，安全生產(chǎn)目標(biāo)控制和考核體系無經(jīng)驗可循。在全國層面上，行業(yè)和地域差異大，也沒有一個科學(xué)的安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系和考核體系，缺乏獎懲激勵機制。

　　二、探索長治久安的長效機制

　　針對上述問題，結(jié)合重慶近兩年已實施的一些作法，提出以下對策思路。

　　（一）把保證安全作為獲利前提

　　其一，建立約束機制。采用法律、經(jīng)濟手段，建立安全是生產(chǎn)的基本前提約束機制。運用國際貿(mào)易對不具備勞動保護條件下生產(chǎn)出的產(chǎn)品，加收懲罰性關(guān)稅的作法，制定相應(yīng)處罰規(guī)則，使違規(guī)企業(yè)付出更高的代價，強制引導(dǎo)企業(yè)業(yè)主在保證安全的前提下獲利。

　　其二，強制用工登記。按《勞動法》規(guī)定，全國統(tǒng)一行動，由勞動社保部門對煤礦及其他高危小企業(yè)強制實行用工登記，簽訂合法的勞動用工合同，禁止私招亂雇，防止人員無序流動。同時，在用工中嚴(yán)把特種行業(yè)人員素質(zhì)審查關(guān)，在勞動合同中明確雙方安全權(quán)利及義務(wù)。

　　（二）營造濃厚安全文化氛圍

　　其一，強化宣傳教育。建立安監(jiān)部門、行業(yè)部門、新聞媒體、文化單位安全宣傳教育體系，扶持、引導(dǎo)和發(fā)展安全文化產(chǎn)業(yè)，鼓勵和支持編制出版安全科普讀物和音像制品，把普及安全知識教育納入大、中、小學(xué)校教育大綱，開設(shè)安全課程。面向全社會開展多層次、形式多樣的宣傳教育活動，促進安全宣傳進企業(yè)、進機關(guān)、進學(xué)校、進社區(qū)、進農(nóng)戶。

　　其二，強化農(nóng)民工培訓(xùn)。農(nóng)民工已成為我國經(jīng)濟建設(shè)的主力軍，隊伍將日益龐大。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國安全生產(chǎn)將面臨農(nóng)民安全技術(shù)差的突出問題。國家應(yīng)進行專項研究，制定中長期規(guī)劃，完善農(nóng)民工安全技術(shù)培訓(xùn)機制，建立強制培訓(xùn)制度。

　　（三）實施科學(xué)的安全發(fā)展

　　其一，堅持安全發(fā)展指導(dǎo)原則。把安全生產(chǎn)擺在更加突出的位置，牢固樹立安全發(fā)展的觀念，一切服從和服務(wù)于安全，經(jīng)濟發(fā)展要在安全的前提下，能快則快，盡量快。

　　其二，做好安全發(fā)展規(guī)劃。按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》要求，做好各級的安全發(fā)展規(guī)劃，制定安全發(fā)展的政策措施及重大保障工程項目。

　　（四）夯實安全保障硬件基礎(chǔ)

　　其一，制定提升安全保障能力政策措施。從法律和政策層面上，制定提升高危行業(yè)安全保障能力強制措施和扶持政策，扶持重點煤礦治理重大事故隱患，幫助城區(qū)化工企業(yè)“關(guān)停、治理、搬遷、轉(zhuǎn)產(chǎn)、限產(chǎn)”等措施的落實，支持縣鄉(xiāng)重點道路危險路段的整治，切實提高防范重特大事故的抗災(zāi)能力。

　　其二，切實加大安全生產(chǎn)投入。提升安全保障能力，核心是投入問題。國家應(yīng)制定財政、金融、稅收等有利于安全生產(chǎn)的經(jīng)濟政策，完善安全生產(chǎn)投入機制，拓寬投入渠道，形成以企業(yè)投入為主、政府投入引導(dǎo)、金融和保險參與的多元化投融資體系，引導(dǎo)社會資金投入安全生產(chǎn)。各級政府應(yīng)對安全生產(chǎn)實行“兩張票”，一張安全事故否決票，一張安全投入優(yōu)先票。對安全生產(chǎn)投入實行優(yōu)先傾斜政策，每年從財政預(yù)算中安排一定資金，加上保險防損防災(zāi)投入，建立各級政府安全生產(chǎn)基金。同時，盡快完善企業(yè)安全費用提取制度。目前，重慶等省市開展的安全生產(chǎn)與保險業(yè)良性互動試點，在實施工傷保險的同時，大力推進責(zé)任保險，不僅能更有效化解事故風(fēng)險，而且可加大安全生產(chǎn)投入。國外保險業(yè)防損防災(zāi)投入占保費收入15%左右。2005年，我國商業(yè)保險保費近5000億元，工傷社會保險保費近2500億元，合計7500億元，若提5—10%防損防災(zāi)費用投入安全生產(chǎn)，每年有375億元—750億元。

　　其三，加強事故災(zāi)難應(yīng)對能力。爭取國家政策扶持和資金投入，盡快建立國家、區(qū)域、省、市、縣等安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心，逐步形成覆蓋全國、組織有序、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系。同時加快有關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域應(yīng)急救援體系建設(shè)，整合現(xiàn)有資源，提升專業(yè)救援隊伍應(yīng)急救援能力。

　　其四，大張旗鼓營造輿論支持氛圍。依靠社會輿論推動安全基礎(chǔ)硬件設(shè)施的改善。在煤礦方面，要從我國能源安全嚴(yán)峻形勢的高度，宣傳保證煤礦健康發(fā)展的重要性。能源危機已成為世界難題，美國圍繞石油，不惜用戰(zhàn)爭推行其保能源的中東政策。中國能源安全已提到戰(zhàn)略高度。煤礦和礦工為支撐共和國的經(jīng)濟發(fā)展已貢獻幾十年，現(xiàn)已不堪負重。保煤炭供應(yīng)、保能源安全，必先保煤礦生存和礦工生命。

　　（五）依靠科技進步

　　其一，加強安全科技研究和應(yīng)用。將礦山、化工、重大危險源、重大事故調(diào)查分析等重大安全科技研究納入國家科技規(guī)劃內(nèi)容，盡快取得突破性進展。制定政策措施，完善投入機制，開展科技示范，及時推廣成熟、先進、適用的安全技術(shù)。

　　其二，建立強有力的技術(shù)支撐體系。出臺相關(guān)政策措施，在“十一五”期間，應(yīng)基本完成國家和省級層面及有條件市縣的安全生產(chǎn)技術(shù)支撐體系建設(shè)。支撐體系要突出重點，分輕重緩急。盡快完善各級安全培訓(xùn)基地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。各省級安監(jiān)部門要加快培育安全文化建設(shè)的中堅力量，爭取政府支持，采用聯(lián)合其他科研、教學(xué)機構(gòu)方式，組建安全工程學(xué)院，立足工程技術(shù)，突出安全工程，集學(xué)歷教育、短期培訓(xùn)、科研開發(fā)和中介服務(wù)為一體，加大安全生產(chǎn)高層次專業(yè)人才培養(yǎng)和儲備。省級安監(jiān)部門應(yīng)依托和聯(lián)合現(xiàn)有檢測檢驗資源，組建綜合的安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)。

　　（六）完善市場安全運作體制機制

　　其一，完善客運市場體制機制。推行“經(jīng)營公司化，調(diào)度科學(xué)化”，參照國外通行作法，逐步取締客車單車掛靠經(jīng)營，組建區(qū)域性客運大型企業(yè)。加大農(nóng)村客運市場整治力度，優(yōu)化運力結(jié)構(gòu)，確保運力有效調(diào)配，采取開設(shè)趕集班車、學(xué)生專車和學(xué)校錯時放假等具體而有效的措施，妥善解決農(nóng)村客運高峰和學(xué)校放假期間運力和運量的矛盾。

　　其二，建立安全標(biāo)志產(chǎn)品和勞保用品專營市場。按照“政府部門引導(dǎo)，市場規(guī)則運作；大型企業(yè)牽頭，產(chǎn)銷單位參與；保證產(chǎn)品質(zhì)量，打擊假冒偽劣；提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，集中監(jiān)督管理；維護行業(yè)利益，促進健康發(fā)展”的思路，每個省市應(yīng)探索建立安全標(biāo)志產(chǎn)品和勞動保護用品專營市場，從規(guī)范市場角度入手，確保安全裝備質(zhì)量。同時，探索建立不合格安全產(chǎn)品強制召回制度。

　　（七）嚴(yán)格政令執(zhí)行紀(jì)律

　　其一，嚴(yán)厲追究不作為行為。建立“誰主管誰負責(zé)”、“分級負責(zé)，屬地管理”和“一崗雙責(zé)”的安全生產(chǎn)責(zé)任制和政府部門行政首長問責(zé)制，加大事故處罰力度，嚴(yán)厲追究安全生產(chǎn)不作為行為。

　　其二，打擊腐敗行為。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗行為無疑是“謀財害命”，腐敗不除，各項安全生產(chǎn)的政策法令將大打折扣。國家應(yīng)建立嚴(yán)格的懲戒機制，形成制度化、常態(tài)化。

　　（八）提升法制保障能力

　　其一，完善安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。及時修訂不能有效保證安全的相關(guān)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范和提高市場準(zhǔn)入安全門檻，制定高危行業(yè)和高風(fēng)險領(lǐng)域企業(yè)規(guī)模的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵通過股份制方式進行聯(lián)合、兼并，組大做強高危企業(yè)，增強抗風(fēng)險能力。

　　其二，完善安全生產(chǎn)法律體系。將企業(yè)資質(zhì)安全淘汰機制、加大事故處罰力度、安全生產(chǎn)與保險業(yè)良性互動、道路“生命工程”和學(xué)生專車、建設(shè)項目安全“三同時”審查、拓展安全評價范圍、實施HAN阻隔防爆等先進實用技術(shù)，以及加大企業(yè)和政府安全投入的具體規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)、加大企業(yè)主體責(zé)任的具體規(guī)定等，及時上升為規(guī)章、法規(guī)甚至法律的規(guī)定。針對一些企業(yè)老板為了自身私利，強制職工在十分危險場所冒險作業(yè)導(dǎo)致事故的行為，參照國外的相關(guān)法律規(guī)定，探索嚴(yán)厲懲罰導(dǎo)致事故的故意行為的刑事處罰規(guī)定，按故意殺人定罪，打擊“草菅人命”，以震懾極端惡劣的安全生產(chǎn)違法行為。

　　（九）強化監(jiān)管能力

　　其一，強化行業(yè)安全管理責(zé)任。按照十六屆五中全會提出“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針和“誰主管誰負責(zé)”原則，進一步強化公安、交通、煤炭、建設(shè)、質(zhì)監(jiān)、旅游、國土、水利、農(nóng)機、林業(yè)、電力、軍工、國資、經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)、教育等負有專項安全生產(chǎn)管理職責(zé)部門的安全管理責(zé)任，構(gòu)建綜合治理的齊抓共管格局。

　　其二，加強基層安全監(jiān)管。抓基層、打基礎(chǔ)、強監(jiān)管已成為當(dāng)務(wù)之急，“基礎(chǔ)不牢地動山搖”。完善縣鄉(xiāng)安全監(jiān)管體系，組建省、市、縣級安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)執(zhí)法權(quán)，加強一線安全監(jiān)管執(zhí)法力度。推行基層社區(qū)、村社安全生產(chǎn)工作劃片包干的“網(wǎng)絡(luò)化”管理，構(gòu)建橫向到邊，縱向到底的安全監(jiān)管體系。同時，完善企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制，落實企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全生產(chǎn)許可證制度、安全投入及安全費用提取制度、安全“三同時”制度、安全管理人員和特種作業(yè)人員持證上崗制度、安全生產(chǎn)臺賬及生產(chǎn)環(huán)節(jié)、各崗位安全質(zhì)量制度、職業(yè)安全健康管理體系及勞動防護用品使用制度、風(fēng)險識別及安全評價評估制度、風(fēng)險保證金及工傷社會保險、責(zé)任保險制度和從業(yè)資質(zhì)安全淘汰機制等保障措施。

　　其三，理順安全監(jiān)管體制。在明確各級安監(jiān)部門履行綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、依法查處職責(zé)的前提下，確立安監(jiān)部門在安全生產(chǎn)領(lǐng)域總指揮、總牽頭、總協(xié)調(diào)、總裁判地位。深入探索現(xiàn)行煤礦安全管理體制的利弊，理順和統(tǒng)一煤礦安全監(jiān)管體制。根據(jù)部分省市安監(jiān)與煤監(jiān)合署辦公的運行經(jīng)驗，以及國家安監(jiān)總局管理國家煤監(jiān)局的科學(xué)體制，建議省級煤監(jiān)機構(gòu)由省級安監(jiān)部門管理，現(xiàn)有的煤監(jiān)分局改組為區(qū)域安全生產(chǎn)執(zhí)法機構(gòu)，仍以煤礦安全監(jiān)察為主，同時對所轄區(qū)域其他安全生產(chǎn)實施國家安全監(jiān)察。同時，賦予市、縣級安監(jiān)部門煤礦安全監(jiān)管職責(zé)。煤炭行業(yè)管理部門仍然履行煤礦安全管理職責(zé)。這樣，不僅能徹底理順煤礦安全監(jiān)管體制，也強化了各級安監(jiān)部門綜合安全監(jiān)管能力。

　　其四，建立科學(xué)的考評體系。安全生產(chǎn)工作不僅要加大責(zé)任，而且要建立量化、嚴(yán)格的科學(xué)考評體系，以充分調(diào)動各級的積極性，促進各項工作落到實處。國家應(yīng)組織相應(yīng)課題研究，盡快制定安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系及考核制度。

　　三、安全生產(chǎn)發(fā)展趨勢展望

　　安全生產(chǎn)作為保護和發(fā)展生產(chǎn)力、促進社會和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基本前提，是社會文明與進步的重要標(biāo)志。黨和政府歷來高度重視安全生產(chǎn)事業(yè)，確立了“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”方針。《安全生產(chǎn)法》的頒布實施，使安全生產(chǎn)工作步入了法制軌道。黨的十六屆五中全會明確提出了“安全發(fā)展”指導(dǎo)原則，安全生產(chǎn)已成為以人為本、構(gòu)建和諧社會和科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，安全生產(chǎn)的全局性、社會性、長期性、規(guī)律性和科學(xué)性進一步彰顯，為進一步加強安全生產(chǎn)工作提供了堅實的思想基礎(chǔ)和強大精神動力。

　　目前，黨中央、國務(wù)院和各級地方黨委、政府把安全生產(chǎn)工作擺在了更加重要的位置，老百姓強烈企盼安居樂業(yè)的環(huán)境，嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢已成為社會關(guān)注的焦點，快速增長的經(jīng)濟態(tài)勢對安全生產(chǎn)提出了更高的要求，嚴(yán)厲的安全責(zé)任追究對各級責(zé)任人員帶來了壓力和動力。這些因素都將促使安全生產(chǎn)形勢向好的方向發(fā)展，這一趨勢順應(yīng)了時代潮流，具有明顯的不可逆轉(zhuǎn)性。

　　但是，我國目前處于經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型期和安全事故的易發(fā)期，生產(chǎn)力水平低下，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，安全生產(chǎn)支撐與保障體系尚未形成，一系列安全生產(chǎn)深層次問題需要較長時間消化，安全生產(chǎn)工作面臨的挑戰(zhàn)是嚴(yán)峻的，任務(wù)非常艱巨。

　　西方國家在工業(yè)化初期普遍經(jīng)歷了安全事故易發(fā)期，而我國的基本政治制度和經(jīng)濟制度與其有著根本不同。通過發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性和執(zhí)政黨的作用，運用法律、經(jīng)濟、行政和思想教育手段，加上現(xiàn)代高科技和我們多年來積累的豐富經(jīng)驗及積蓄的強勁動力，只要認(rèn)識明確，思路對頭，措施有力，真抓實干，就一定能夠在經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的同時，遏制事故多發(fā)勢頭，為構(gòu)建社會主義和諧社會營造安全穩(wěn)定的良好環(huán)境。

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