2004年7月10日，一場(chǎng)暴雨襲擊北京，造成城區(qū)內(nèi)大部分道路積水，部分路面塌陷，交通幾乎陷入全面癱瘓；行人、汽車長(zhǎng)時(shí)間被泡在水中，平房居民家進(jìn)水，樓房停電、地下室被淹……市民的生命財(cái)產(chǎn)受到損失。事后，根據(jù)北京市政府的要求，北京市的各個(gè)部門都制定了針對(duì)暴雨災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，如市交通委，召集地鐵、公交等相關(guān)單位，修改完善交通行業(yè)一系列防汛抗旱交通應(yīng)急體系，并備好100多輛各類防汛、搶險(xiǎn)車輛，以備汛情來臨之時(shí)用。市國(guó)土資源局緊急制定了一套危舊房應(yīng)急方案，當(dāng)遇到大雨，平房倒塌、建筑物地下積水嚴(yán)重時(shí)，該局的各搶險(xiǎn)、救援隊(duì)必須在20分鐘之內(nèi)達(dá)到現(xiàn)場(chǎng)。
　　在發(fā)生了一個(gè)緊急事件后，出臺(tái)一個(gè)措施，成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，但緊急事件有那么多種，我們哪里有那么多的精力、物力和人力，針對(duì)每一個(gè)事件成立一個(gè)處理機(jī)構(gòu)呢？緊急事件所造成的災(zāi)害一般都是綜合性的，難道我們就沒有一個(gè)綜合性的機(jī)構(gòu)，來迅速、統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理不同的緊急事件嗎？
　　這使我想到了2001年我在美國(guó)波士頓市參觀過的一個(gè)緊急事件處理中心，我們可以從一個(gè)城市緊急事件處理中心的運(yùn)作來了解美國(guó)城市政府是怎樣處理緊急突發(fā)事件的。
　　美國(guó)于1979年就成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，并逐漸形成了一套完整的緊急事件管理體系。這套體系通過法制化的手段，將完備的緊急事件應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)納入其中，城市的緊急事件處理中心就是這套體系中的一部分。
　　波士頓緊急事件處理中心是波士頓市處理緊急事件的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，主管災(zāi)害救援與應(yīng)急響應(yīng)。這里只有10名公務(wù)員，包括7個(gè)全職人員、3個(gè)外聯(lián)人員，但可以調(diào)動(dòng)1600名消防員，發(fā)生緊急事件，還可以組織2.2萬(wàn)人來參加解決緊急事件，其中很多是義務(wù)工。
　　該中心平時(shí)24小時(shí)辦公，主要工作是信息計(jì)劃、培訓(xùn)和救援——

　　完善的控制系統(tǒng)確保信息暢通
　　該中心每天都在搜集不同部門的資料，資料包括應(yīng)急服務(wù)人員名冊(cè)、器材用品清單、就找名冊(cè)（發(fā)生緊急事件后應(yīng)采取的措施等應(yīng)對(duì)手冊(cè)）、不同部門（警察局、消防隊(duì)、醫(yī)藥中心、公共健康中心等）的管理控制方式，因?yàn)榫o急事件的處理是整個(gè)社會(huì)的事，絕不是一個(gè)專業(yè)部門的事，需要全社會(huì)協(xié)調(diào)，而且，各個(gè)部門對(duì)付緊急事件的管理控制方式還有一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題；不斷改進(jìn)對(duì)緊急事件的處理方法，處理事件的程序每天都在改進(jìn)，因?yàn)檫@種緊急處理方案的建設(shè)是一件長(zhǎng)期的事情，決不是一蹴而就的，需要在實(shí)踐中不斷更新和完善。
　　該中心對(duì)緊急事件作出了詳細(xì)的分類，并對(duì)預(yù)備方案也進(jìn)行了分類，以防萬(wàn)一。例如該中心把緊急事件分為危險(xiǎn)物（污染體、化學(xué)品、放射性物質(zhì)的處理）、自然災(zāi)害（地震、雪災(zāi)等）、人為事件（空難、人們的反抗活動(dòng)、恐怖分子活動(dòng)、下水道清理、油輪漏油等）、重要活動(dòng)（集會(huì)、訪問等）和潛在危險(xiǎn)（如波士頓目前的潛在危險(xiǎn)包括古老的地下鐵系統(tǒng)、飛機(jī)場(chǎng)在市區(qū)、波士頓海港有大油輪經(jīng)過，波士頓兩頭是交通中心等）。針對(duì)每一類緊急事件，該中心做好了處理事件的預(yù)備方案，包括上面提到的資料和處理程序等，還用色彩醒目的包裝袋裝好，放在儲(chǔ)藏柜中，方便在緊急事件發(fā)生時(shí)快速、準(zhǔn)確地找到預(yù)備方案。
　　該中心采用多元化的控制系統(tǒng)，鼓勵(lì)不同的部門做不同的訓(xùn)練，定期組織不同部門的人進(jìn)行培訓(xùn)，也定期把不同部門集中起來訓(xùn)練，使人們?cè)诎l(fā)生緊急事件時(shí)能夠從容正確地采取相應(yīng)措施，并在培訓(xùn)中發(fā)現(xiàn)問題和找到最好的緊急事件處理方法。該中心認(rèn)為，緊急事件事故是無法預(yù)料的，也沒有人可以預(yù)見緊急事件何時(shí)發(fā)生，但有一件事是可以做的，那就是時(shí)刻做好應(yīng)對(duì)這些事故的準(zhǔn)備，確保所有的設(shè)備在任何時(shí)候都是可以使用的，所有的緊急事故處理人員都會(huì)在事發(fā)第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，并把每一件事情都處理得井井有條。

　　緊急救援系統(tǒng)：時(shí)刻準(zhǔn)備著
　　該中心隸屬于市警察局，發(fā)生緊急事件，直接與市長(zhǎng)、州政府、聯(lián)邦政府聯(lián)系，在最快的時(shí)間里通知市長(zhǎng)，與相關(guān)市政委員取得聯(lián)系，向有關(guān)部門（警察局、消防局、交通部門、衛(wèi)生服務(wù)部門等）報(bào)告情況，迅速動(dòng)員組織力量進(jìn)行有效處置，召集有關(guān)部門集中辦公，在統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，采取全面的、不同內(nèi)容的應(yīng)急措施。同時(shí)該中心搜集災(zāi)害統(tǒng)計(jì)資料，調(diào)查災(zāi)害情況和救災(zāi)需求，為本地、州和聯(lián)邦政府提供反饋。這種高效的指揮體系保障了應(yīng)急救援行動(dòng)有序、高效地展開，這樣的辦事效率與美國(guó)的救災(zāi)體制和平時(shí)對(duì)一些緊急事件有所計(jì)劃和準(zhǔn)備是分不開的。
　　該中心采取的救援活動(dòng)有三項(xiàng)原則，一是減小對(duì)生命財(cái)產(chǎn)的損失。如與當(dāng)?shù)氐南�防�?duì)和警察部隊(duì)一起在危險(xiǎn)和受損的建筑物中開展搜索與救援的行動(dòng)；為受害者、救援人員等提供應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)等。二是作出反應(yīng)。處理緊急事件有反應(yīng)計(jì)劃，發(fā)生緊急事件后，該中心負(fù)責(zé)訓(xùn)練民眾安全，緊急疏散，疏散后的居住安排，污染品的處理，估計(jì)事件損失等。三是進(jìn)行復(fù)原活動(dòng)。例如，城市突然發(fā)生停電，將影響地鐵、電梯以及機(jī)場(chǎng)的正常運(yùn)營(yíng)，成千上萬(wàn)的市民受停電影響，涌上街頭，街道上將到處是擁擠的人群，這時(shí)該中心更關(guān)心和所做的是如何使路燈亮起來，疏散人群，使城市恢復(fù)正常秩序，而不是停電事故的原因。
　　當(dāng)發(fā)生緊急事件，嚴(yán)重性超出城市政府處理能力，城市政府會(huì)依據(jù)該中心的緊急事件損失報(bào)告請(qǐng)求聯(lián)邦政府幫助，經(jīng)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局評(píng)估鑒定后，由總統(tǒng)宣布為國(guó)家級(jí)災(zāi)害，啟動(dòng)聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局就災(zāi)情狀況做出決策，編組聯(lián)邦救援隊(duì)伍，協(xié)調(diào)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和組織，提供救災(zāi)資源。
　　麻薩諸塞州有351個(gè)市鎮(zhèn)，每個(gè)市鎮(zhèn)都有自己的緊急事件處理中心。全州有4個(gè)州中心，通過州中心協(xié)調(diào)市鎮(zhèn)與聯(lián)邦的關(guān)系。市鎮(zhèn)中心的經(jīng)費(fèi)來源多半來自地方，州中心也給一些經(jīng)費(fèi)，但數(shù)目不大，并提供訓(xùn)練、演習(xí)的機(jī)會(huì)，提供器械方面的援助，在集中各市鎮(zhèn)訓(xùn)練時(shí)給地方一定的財(cái)政援助。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局在各地發(fā)生緊急事件后也會(huì)給一定的財(cái)政援助，平時(shí)還組織更大范圍的演習(xí)，如1998年曾組織美國(guó)9個(gè)州和加拿大的幾個(gè)州進(jìn)行聯(lián)合演習(xí)。這樣，美國(guó)從聯(lián)邦到州、市鎮(zhèn)各級(jí)政府都有緊急事件應(yīng)對(duì)機(jī)制，一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，就根據(jù)事態(tài)發(fā)展程度啟動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，及時(shí)采取必要措施，將損失減低到最低點(diǎn)。
　　據(jù)悉，目前北京、上海等大城市正在考慮建設(shè)綜合減災(zāi)應(yīng)急指揮管理體系，希望美國(guó)城市政府緊急事件處理中心的做法能給我們某些啟示。
　　（作者單位：中國(guó)小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）