編者按 進入新世紀以來，突發事件層出不窮。從印度洋大海嘯席卷南亞和東南亞到奧爾良颶風毀滅城市，從禽流感肆虐全球到恐怖襲擊，各種危害把人類推到了面對危險的最前沿。如何處理突發事件，將風險降小到最低，已成為各國迫切需要解決的問題。在這方面，一些發達國家已建立了比較成熟的搜救管理機制。他山之石，可以攻玉。了解國外的經驗，對我們來說具有一定的借鑒意義。我們將陸續介紹一些國家和地區的搜救組織及運行機制。
國際搜救咨詢小組（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG）成立于1991年，是由聯合國及許多參與國際搜救的國家共同努力組建的一個組織，任務是發展高效的國際協作關系，并在自然災害及人為災難發生時進行及時救援并給予人道主義的救助。國際搜救咨詢小組的活動，包括改進應急響應措施、交換提升國際間應急救援隊伍的協調作業程序與訓練等信息。
國際搜救咨詢小組
聯合國人道主義事務辦公室
國際搜救咨詢小組是聯合國人道主義事務辦公室下屬的組織，聯合國人道主義事務辦公室通過設在日內瓦的災難響應分處建立了一套應急響應系統，以協調國際組織面對自然災害緊急事故發生時的應急救援行動。當災難來臨時，聯合國人道主義事務辦公室可以促進國際間正在進行搜救救援隊伍之間的信息交流。通過人道主義事務辦公室，國際搜救咨詢小組與搜救隊保持密切的聯系，并掌握符合國際應急運作標準的搜救隊名冊。
如果需要，人道主義事務辦公室將指派一支聯合國災難評估協調團隊，在災難發生的初期去協助緊急狀況評估與災區現場的協調，這支隊伍包含具有專業資格受過特殊訓練的國際應急響應專家與人道主義事務辦公室人員。
國際搜救咨詢小組組織框架
國際搜救咨詢小組包含執行小組、區域小組及工作小組，由指揮官監督（如圖1所示）。
圖1 國際搜救咨詢小組（INSARAG）組織框架
執行小組主要包括主席、秘書、區域小組主席、區域小組副主席、工作小組主席、國際紅十字會代表、參與國際救援響應行動的搜救隊長。三個區域小組包括非洲與歐洲、美洲（北、中、南美）、亞太地區。工作小組可為區域性或國際性，且為常設或臨時組成，并由執行委員會指派任務。
國際搜救咨詢小組決策程序
國際搜救咨詢小組提供了國際搜救咨詢小組響應體系，并對響應體系進行不斷的改革，改革的建議主要來自災難響應經驗、個別搜救隊、區域委員會及工作小組。應急響應系統改革的建議主要內容包括：協調當地災變管理單位、當地運作協調中心、搜救隊資源的改進方法；改善教育訓練的發展和派遣機制；信息管理在準備及響應階段期間改善等。
圖2 國際搜救咨詢小組決策程序
響應體系改革的建議可來自不同的方面，并且從任何階段都可以切入程序中，以下的步驟將定義如何表明決策過程：（如圖2所示）。
·有些建議是從工作小組或搜救隊通過區域小組轉到國際搜救咨詢執行小組。
·有些建議是從當地運作協調中心/聯合國災難評估整合小組或任何非官方組織直接傳達到國際搜救援咨詢執行小組。
·國際搜救咨詢執行小組將評估所提出的建議，并且決定其有效性及后續的必須行動。
·根據行動方案指派適當的工作小組。
·工作小組將會設法完成指派的工作。
·所提出的改變/建議將上報區域小組接受審查及評論，如果需要的話，區域小組可將各建議再行發還給工作小組作進行更進一步的研討。
·當建議被接受后，區域小組的審查/評論結果將提交國際搜救援咨詢執行委員會做最后的確認。
·一旦確認后，國際搜救咨詢執行小組將所得修正案上報給人道主義事務辦公室，作為組織分配與執行。
國際搜救咨詢小組修正方案程序
維持國際搜救咨詢小組響應體系處在最高的效率及備災狀態，是相當重要的，同時必須針對訓練和演習情境、災害響應啟動后的總結及特殊事件發生的結果予以系統的說明。計劃中涉及所有層級內的每一個人，應有相同路徑提供計劃的輸入程序。
修正方案程序過程。
1）問題/議題確認（從預備階段評估、訓練、演習、任務運作等方面，于行動后報告）。
2）確定議題分析概要（最基本的信息、組成標準化的組織、提供有效的改進建議到修正方案程序）。
3）議題的陳述（簡短、簡潔、清晰的議題/問題確認）。
4）背景數據（可提供充分數據足以明確了解到此議題的所有信息）。
5）建議行動方案（確認完整、正確、詳細的行動，以提供解決問題所需的步驟）。
6）權責單位（確認組織團體解決問題的主要職責）。
修正方案程序步驟。（如圖3所示）
圖3 修正方案程序步驟
議題方案追蹤。在區域審查小組階段，應留意是否所有委員的建議均納入行動追蹤計劃中。在該計劃中，為了內容的完整性，必須仔細審核所有項目。
文件管理系統
國際搜救咨詢小組響應體系的發展需要制定大量文件，定義同一的文件標準，是絕對必要的，在此過程中，維持文件流通性與精確性是同等重要的。
發展國際搜救咨詢小組作業準則的目的是：
1）訓練、編組、部署能力最強的搜救隊以應對災難發生；
2）納入搜救隊日常發展、訓練、練習及任務運作時所得到的教訓與經驗；
3）建立一套適合搜救隊的管理系統；
4）建立一套具功能性的搜救隊結構，以確保安全、有效運作的響應機制；
響應需求
國際搜救咨詢小組作業準則是建立在許多假設與必要的條件上，并涵蓋受災國、援助國及聯合國的職責。手冊中的作業原則是建立在以下方面：
受災國家的責任。1）提供國內的運輸（人員/裝備）：確認當地的運輸狀況；2）提供有效需求的支持設備：救災行動基地；3）提供防護：個人、裝備及設備；4）確定適當法律解除責任：緊急醫療救護行為、管制藥品；5）犬只檢疫的要求、護照/簽證、專業的通訊裝備器材；6）提供外國搜救隊所需的翻譯人員；7）其它支持：高壓瓦斯、燃料、二十四小時的聯系單位。
援助國家的責任。1）提供支持行動的經費。2）編組完成立即出動：十個小時內完成空中交通、八個小時內完成地面交通；3）自給自足項目：七個工作日、食物、水、醫療支持、住宿處、自我重新補給的能力、優先自我照護；4）事故管制架構：命令與控制；5）響應所需資源應對受災國所造成的負擔減低至最低：例外：高壓瓦斯、燃料、國內的交通工具；6）對內/對外的通訊設備；7）具有結構坍塌救援功能；8）如有需求時，為當地作業協調中心提供人員及后勤支持，例如管理方面人員、有資格執行多重任務的人員、可工作二十四小時人員；9）部署時間至少達十天以上；10）到達受災國前，救難人員必須完成疫苗接種/具有免疫力；11）必須是在本國經常被指派執行救援行動的搜救隊；12）成員必須有記錄良好的旅行護照；13）成員必須有文化認知的訓練；14）信守國際搜救咨詢小組行動綱要；15）執行整體協調方面：設立當地作業協調中心并妥善安排人力以支持搜救隊需求；在搜救隊到達前，報到（接待）中心已完成運作。
聯合國的責任。1）掌握一份最新的國際搜救隊名冊；2）派遣顧問、通知、警戒、活動狀況、形勢報告及要求/呼吁援助；3）協調快速趕來的搜救隊；4）派遣一支聯合國災難評估與協調小組；5）設置一個當地作業協調中心的報到（接待）中心；6）建立一個當地作業協調中心；7）追蹤受災國家所負的權責。
國際搜救咨詢小組能力評估標準
搜救隊的主要任務是搜救位于都市的危難，同樣搜救隊也能快速整編，并處理洪水、雪崩及其它類型的災難事件。這支隊伍的功能結構是允許改變他的行動任務，并依然保持應有的支持及處理能力。
當被派遣至災區時，搜救隊有能力從事以下的行動：
救援行動。1）進行搜索及救援行動，為救災人員及災民提供緊急醫療救護；2）執行偵察任務，包括需求的評估及為當地災害主管機關官員及/或當地作業協調中心提供信息；3）控制受災區的公共物資；4）執行受災區的危險物品調查及評估；5）執行建筑物結構及危害度的評估；6）協助穩固已毀損的建筑物，包括結構支柱支撐。
民眾的互助/擴大參與。1）對民眾直接有效的服務，如醫藥、食物、水及避難處所；2）發放防水布、被單、毛巾給倒塌房屋的居民；3）協助當地居民以確保其財產生命的安全，使其免受惡劣天氣的威脅。
提供協助給當地緊急處理人員。1）協助整合當地救災響應團體；2）協助建立緊急通訊網絡；3）清除街道、公路、機場、政府支持設施旁傾倒的樹木、碎片；4）街道、建筑物均作記號，并確認以基本搜救運作模式管理訓練、指導當地義工及第一線搜救者；5）提供當地醫師有關重傷處理的專業醫療常識，如因壓擠重傷所引起并發癥的處理方法。
應急體系框架
圖4 搜救隊組織運作圖
管理階層成員具有確保搜救隊安全及防護的監督職責，當面對媒體及公眾輿論要求時，管理階層成員也可代表搜救隊提供許多任務計劃，并聯系參與任務的不同單位，同時可將搜尋、救援及醫療的功能均歸入其運作體系中。
當地作業協調中心。當地作業協調中心的任務是幫助受災國的災害主管機關進行災害管理響應，并提供抵達災區的國際救援隊與其它救援資源的整合協調。
當地作業協調中心扮演的角色也隨著災難種類的不同而改變。當地作業協調中心會幫助當地災害主管機關評估國際救援隊的需求，溝通、了解對于當地災害主管機關運作能力程度及為陸續進駐的隊伍提供后勤支持。后勤主要職責在于收容中心（通常設在當地機場）的建立與管理，來整合陸續到達的救援響應團隊。當地作業協調中心會根據各隊專長進行任務分配，在所有災變中，無論搜救隊何時整編或者無論國際隊伍編組的可能性有多大，當地作業協調中心應該主動進行與部署。
當地作業協調中心有主要三項功能：
（1）管理：提供作業準則；與當地政府機構確認和約定；政策執行；設立優先級；策略發展；當地政府活動的整合；援助國家救援隊伍與國際組織的整合；私人義工組織與非政府組織行動的整合；確保設施環境的安全。
（2）運作規劃：與運作單位的確認與約定；需求的分析與宣傳；信息的評估；狀況追蹤與物資供應；與機場/收容中心聯系；事件行動計劃的發展與實行；簡報；公共聯系；媒體溝通焦點。
（3）后勤支援：當地作業協調中心隊伍支持的供應功能；收容中心、避難所、食物、水、衛生設備等；運輸計劃及通訊的使用。
當地作業協調中心人員可能比國際搜救隊提早到達受災國家，這些運作業準則將記錄成書面數據，并提供各隊伍完成分配所需的指導與支持。在一些國家，當地災害主管機關官員會為陸續進駐的隊伍提供此類的援助，而當地作業協調中心的真正功能會在規模上有所降低或是不設立。在其它情況下，國際搜救隊會比當地作業協調中心提早到達，在那種情況下，個別隊伍必須確認救援行動已由當地作業協調中心接手。一般預料抵達的隊伍會先指派一位人員，開始運作當地作業協調中心的功能。當地作業協調中心會提供全面的策略規劃與整合，配合國際救援響應團體運作。
在響應的早期階段當地作業協調中心應制訂出一份文件記錄，將陸續抵達的國際救援隊伍應該有的確切任務目標逐一列舉出來。這份文件應經由當地災害主管機關官員與當地作業協調中心同意與簽署。這份文件有助于界定國際救援響應任務職責劃分，對于聯合國致力于協助遠離災難所做的努力，也是很有幫助的。
當地災害主管機關。救援資源（搜救隊與當地作業協調中心）災區指揮架構中不可或缺的一部分。當地作業協調中心與搜救隊隊長應該隨時準備好采取事件響應管理的各項措施。當地災害主管機關的成員應清楚搜救隊是一種可用的救援資源，并且透過當地作業協調中心的運作下來進行。
當地作業協調中心應該遵照當地的作業準則來說明隊伍救援狀況。對誰報告、報告何種信息、何時該報告等問題必須先確認。因此，當地作業協調中心應和當地災害主管機關聯絡人先行溝通，并決定以何種方式來完成這些工作。
搜救隊隊長必須與當地作業協調中心確認當地對搜救隊的支持。當地作業協調中心和當地災害主管機關官員將會整合隊伍所需的資源，包括燃料的補給、壓縮瓦斯、重型機械裝備、或救援人力。所有搜救隊所需的消耗性補給品應運送至當地作業協調中心進行處置。當地作業協調中心會從當地或由再補給的方法取得所需的資源。
訓練/演習
國際搜救咨詢小組已開發出聯合國國際搜救咨詢小組/軍民防衛用資產訓練系統，包括學習、應用及幕僚層級的課程。除了參與這些國際性的課程外，希望國際搜救咨詢小組的會員國針對都市搜索及救援執行與國際搜尋與救援作業準則進行一致的訓練。這項訓練將與各分區的國際搜尋與救援區域小組協調整合，并由國際搜尋與救援工作小組來監督訓練。
在聯合國國際搜救組織及其運作機制的基礎上，聯合國制定了城市搜救隊能力評估程序。各個國家或地區都建立了具有適應于本國災害特點的搜救組織及機制，如美國的都市搜救應變機制與系統、日本的搜救組織及作業準則、新加坡的搜救組織及作業準則以及臺灣地區的搜救組織和機制等。這些內容將在以后進一步介紹。
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