美國是自然災害比較多的國家之一，美國有關機構在處理一系列危機事件的過程中，積累了較多的經驗，逐步健全了危機應對機制和危機管理機制，形成了較為科學的災害事故應急救援指揮體系。本文通過分析美國FEMA的指揮體系和模式，積極探討新形勢下我國的災害應急救援指揮體系建設。

　　一、災害應急救援指揮體系概述

　　災害應急救援指揮體系是針對自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發公共事件的搶險救援活動實施組織領導的一個科學、有效、運轉良好的組織系統。指揮體系通常包括組織體制、運行機制、法制基礎、保障系統等四個方面。它們是衡量指揮體系整體功能的重要指標，直接影響著系統的正常運行，具有不可替代的作用。

　　二、美國FEMA指揮體系基本要素分析

　　美國FEMA機構成立較早，隨著社會的變遷，也經歷了一個不斷發展的過程，最終形成較為完善的危機應對國家反應機制。

　　（一）FEMA指揮體系的組織機構建制化、救援隊伍專業化。美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）成立于1979年，下設署長辦公室、總顧問辦公室、國家緊急準備辦公室、國家安全協調辦公室、公民使團辦公室、平等權利辦公室和監察長辦公室。署長辦公室又下設七個機構。FEMA總部設在首都華盛頓特區，在全國分設10個地方事務機構，在馬里蘭州設有一個緊急援助中心和一個培訓訓練中心。它過去一直是個獨立的聯邦機構，自2003年3月起，成為新成立的國土安全部的四個下屬部門之一。

　　應急指揮層次分明、程序嚴格。在美國,當發生災害后,首先由所在州進行自我救援。聯邦政府只是“當災難的后果超出州和地方的處理能力之外時,提供補充性的幫助”。當州提出援助請求后,FEMA 在當地的事務局會評估當地損失,向總統提出建議報告,總統據此決定是否發出救援命令。命令一旦發出,政府機制將會通過FEMA進入緊急狀態,一系列應急機制將會運轉起來。

　　救援隊伍分工明確，專業性較強。FEMA機構現有全職工作人員2600名，這些人員分布華盛頓的總部以及區域和地方的分部、山地氣候應急中心和馬里蘭的FEMA培訓中心。另外，FEMA還有4000名左右災害援助后備人員，他們在災害發生之后可以隨時提供援助。

　　（二）FEMA指揮體系運行機制科學化、處置過程程序化。機構制訂了覆蓋面廣、內容詳細的應急計劃，明確了27個不同聯邦部門和機構在各種不同災難情況下所承擔的責任，為實行統一指揮打下了良好的基礎。在應對突發事件和災難的過程中，它基本能按照屬地為主、分級響應的原則，有條不紊地進行處置和增援，災難事故處置升級程序科學合理、及時有效，避免了臨時動議、隨機指揮、越級指揮的現象。在應急恢復階段，能充分借助政府和各個層面的力量。發生災害事故后，聯邦應急管理局能根據災情的變化，及時調用一些地方志愿者和有關機構，大大降低了災難的破壞程度。在處置2001年“9•11”恐怖襲擊事件和2005年9月新奧爾良的“卡特里娜”颶風災難過程中，從正反兩個方面反映了美國應急救援指揮的運行機制。

　　（三）FEMA指揮體系的法制基礎規范化，救援行動法制化。隨著危機呈多元化發展趨勢和對危機的認識不斷加深， 1976年，美國制定了《緊急狀態法》，規定全國緊急狀態的宣布程序、緊急狀態的時間限制、緊急狀態下總統的權力、政府財政支出等問題，隨后及時進行了修訂。美國還根據《緊急狀態法》制定出聯邦緊急事務管理局針對不同行業、不同領域應對緊急狀態的實施細則，保證在發生突發事件時，政府可以根據法律規定的管理基本制度和一般原則來迅速應對，從戰略的角度提高政府的危機管理能力和應對危機的反應能力。9•11事件后，美國就緊急狀態應對預案和法規作了更加周密細致、嚴謹可行的修訂，從而基本完成了整體性的危機管理法律框架。這樣，既為各部門和機構參與處置災害事故應急救援提供了法制依據，又避免了各部門職責不清、隨意作為的現象。

　　（四）FEMA指揮體系保障系統科技化，救急資源多樣化。在指揮體系的硬件設施建設方面，美國依靠成熟的計算機網絡，建立了一套反應及時、運轉高效、統一調度的指揮體系，能在較短時間內針對災害事故采取有效措施。同時，還建立了一套迅速增援、有效補給的人員和裝備制度。各職能部門在平時已根據應急計劃進行了針對性訓練，對有關機構的職責、計劃和工作流程非常熟悉，還充分掌握了可利用的各種資源。這樣，能積極配合，盡快實施救援，提高了工作效率。

　　在應急財務經費處理方面，歷屆美國政府都非常重視FEMA的工作，能依據經濟發展和社會狀況，不斷加大FEMA的預算經費，以更有效地防災減災。聯邦應急事務管理局還根據工作計劃，即對各種可能發生的危機在監測、預防、管理等方面的孰輕孰重，提出優先財政預算，把各種分散的管理，通過預算控制，納入統一的計劃中。通過制定預算賦予計劃的設計者、協調者的權力，有效地進行工作協調，從而也避免由于爭奪部門利益而引起的財政浪費。

　　三、美國FEMA給我國災害應急救援指揮體系建設的啟示

　　近年來，我國各類災害事故和危害公共安全事件，如地震、冰災、洪災、交通、衛生、火災等事故時有發生，還有恐怖事件隨時都可能發生，特別是今年年初的南方冰雪災害，“5.12”四川汶川大地震，給我們造成了嚴重損失，也促使我們進一步探討災害應急救援指揮體系建設。美國FEMA在災害應急救援管理與指揮方面進行了大量實踐，積累了一些經驗，盡管中美兩國國情有所不同，但我們可以借鑒其好的經驗，吸取教訓，積極準備，盡快形成指揮統一、組織嚴密、反應迅速、處置高效的指揮體系，從而更好地處置各類突發性災害事故或惡性事件。美國FEMA對我國災害應急救援指揮體系建設的啟示主要有以下方面：

　　（一）整合各類救援機構，形成統一高效的指揮組織體制。2005年3月，我國成立了國家突發公共事件應急委員會，各縣級以上人民政府相應成立了此類機構。該委員會相當于聯絡協調的辦公室。一般情況下，由有關職能部門全權負責處理某種類型的災難事故，只有在遭遇重特大災害事故時，才立即啟動，通常發揮指揮協調的作用。這看似節約了大量人力、物力資源，實際上容易造成各自為政，沒有有效整合資源，為難以按責實施救援留下了隱患。一旦需要處置大型災難性應急事故，容易出現指揮層次不清、難以統一的局面，直接影響事故的救援。為避免這種現象，應該在國家突發公共事件應急委員會下再設置分支機構，并將國家相關部門的一些機構吸收為常設單位，定期組織召開聯席會議，明確各自的職責，分析當前可能遇到的災難險情，隨時修訂完善各類應急計劃，使之更加切合實際、更能發揮每個部門的作用。我國正在完善政府的社會管理和公共服務職能，特建議組建國家、省、市、縣四級應急委員會，將其作為各級政府的一個綜合職能部門，協調政府有關部門、相關社會力量，開展應急工作，把“應急”納入政府和社會的正常工作，統管應急指揮和緊急救治業務運行。一些執行監測和應急的部門可以劃歸應急委員會領導。應急委員會主任應由同級政府主要領導擔任，便于全權指揮、協調，真正把社會公共突發事件的監測和應急處置納入工作軌道。應急委員會平時抓公共突發事件監測、應急預案制訂、應急演練、應急教育、防范減災；突發事件發生時，動員各方力量，組織應急反應，進行應急指揮。

　　在應急指揮方面，大多數情況下，我國能迅速成立災害現場處置總指揮部，對所有參戰的單位進行有效調度，能圍繞搶險抗災救人的目標實施救援。而在參與處置突發性的大型災難時，參戰救援隊伍的隸屬、組成、救援人員的綜合素質各不相同，加之，平時很少進行針對性訓練。在實際救援過程中，有一個相互熟悉、逐漸適應的過程，對處置災難性事故的進程有直接而重要的影響。為此，我們要在統一指揮機構的領導下，有計劃、分專業、分批次地進行訓練，并定期進行合成訓練或者模擬演練，以提高救援隊伍的綜合素質和整體作戰能力。

　　（二）擴充搶險救援人員編制，加大對專業人員培訓力度。從形勢發展來看，各類災害事故發生的數量和頻率都在增加，而人員編制卻沒有得到相應的增加，難以及時應付一些大型的突發事故。盡管在四川汶川地震發生后，國家編制機構對消防等部門的編制有所增加，但仍難以適應新形勢和新任務的需要，需要結合各地實際情況，進行一定的擴充。在專業人員的培訓方面，我國的一些職能部門和機構加大了對專業人員的培訓力度，但國家沒有建立一個綜合性的培訓機構，且按計劃、分層次進行綜合培訓的內容較少，導致各職能部門之間對彼此的職責、應承擔的救援任務、各自所擁有的裝備資源等不太清楚，相互協作救援的程序和內容不太了解，影響了應急指揮的響應程度和實際處置能力。在訓練方面，要通盤考慮，穩步推進。可以考慮由當地黨委政府牽頭，按照當地的應急計劃，規定培訓內容，統一培訓教材，經常性組織有關部門的領導和救援力量進行合成訓練，提高其綜合素質，建立良好的協作關系。

　　（三）健全各類運行機制，實行精確化、一體化指揮救援。在長期的實踐中，我國有關職能部門積累了一些經驗，基本上能處置本系統內發生的災難性事故。因部門之間交流合作的機會少，又很難遇見綜合性強、涉及面廣的突發性災難事故，導致在重特大災害事故的應急指揮體系中，容易出現工作被動、人員忙亂、定位欠準確，職責不明晰等現象。避免這種現象，要嚴格貫徹“統一指揮、分級響應、屬地為主、公眾動員”的原則，積極建立預警防范機制、快速反應機制、評估補償機制、信息通報機制，認真制訂好綜合性的應急計劃，將各部門的應急計劃涵概其中，盡量避免應急計劃的項目欠缺、效能較弱、內容空泛等情況，制訂具體的、操作性的工作細則，從而讓各部門明確自己的指揮權限和工作任務，自覺服從總指揮部的領導、指揮和協調，而不是在現場隨意指揮和越權指揮。另外，還要在運行機制中明確各類災害救援的主體，賦予其一定的權力。在這方面，要注意各職能部門應急計劃之間災害等級的相互協調一致，而不是各自制訂一套標準，互不兼容，難以實施一體化調度和指揮。

　　（四）建立健全各類法規，夯實災害事故應急指揮法律基礎。我國的災害管理還缺乏完整的法律體系，缺乏統一的國家防災減災基本法保障。盡管我國出臺了不少相關法律，如防震減災法、防洪法、消防法、安全生產法、傳染病防治法等，但都是單災種防災法，若從建立防災減災法律體系上看，即使所有部門單災種防災法全部完成，也不能替代國家防災減災基本法的作用。諸如美國、俄羅斯等一些西方國家已將綜合減災法作為第一層面的大法，它不僅僅規范社會各階層的防災行為，更從一定意義上明確了這些國家可能的災害性質及頻發狀態，對喚醒公眾十分有利。因此，要結合我國國情，出臺一部《國家緊急狀態法》，或者在憲法中明確寫上公共突發事件監測和應急處置內容，制定緊急狀態法和一系列主要公共突發事件監測和應急處置的法律法規、實施細則等。

　　（五）整合信息通訊指揮系統，加強應急指揮信息網絡建設。隨著科學技術的廣泛應用，我國各職能部門加快了信息網絡建設，配置了大量現代通信設備，在一定范圍內實現了應急指揮自動化，并逐步加強了部門間的協作，如119、110、120指揮中心已進行資源整合，大部分地區實現了“三臺合一”，取得了一定效果。但從整體上講，綜合性強、數據容量大、反應靈敏的指揮系統還沒有真正建立，無法充分利用各類信息資源，保障應急管理體系的高效運轉。各部門的指揮系統還沒有做到相互兼容、有機統一，特別是在實際應急指揮過程中，不同處置任務的分指揮員之間無法及時有效進行數據交換、信息交流，難以準確快速傳遞信息。當前，全國科技強警和金盾工程正在迅猛推進，要抓住這一機遇，及時進行資源整合，完成信息網絡的升級改造。同時，需要一個具有足夠指導性和強制性的法規，來解決應急管理所需要的信息資源建設、利用和維護問題。無論是專門針對應急管理領域，還是借助應急管理體系的信息化建設，訂立一個電子政務方面的法律（類似美國的ITMRA法案）顯得尤為重要。

　　（六）建立應急經費保障體系，提高防災減災的保障能力。要結合當地經濟發展狀況，建立與經濟增長和社會需要相一致的應急經費保障機制，以法律的形式明確每年政府的財政預算支出比例，設立專門基金，用于進行災害預防、處置、受災補償、設施恢復等項目。除此之外，還要動員社會各機構、各階層的力量，諸如民政部門、保險公司、慈善機構等組織，定期進行資金募捐，以平時備急需，形成全方位、多渠道的抗災賑災救援體系，為政府承擔一定的經費開支。同時，要建立科學規范、切實有效的評估機制，對災難事故造成的損失，進行準確評估，能為政府進行補償提供必要的依據，使有限的資金用到刀刃上，防止專項經費被侵占挪用。另外，要根據不同地區的安全要求，有重點、有計劃地購置各類救援器材裝備，儲存糧食、藥品等必要的物資，積極做好應對各類災害事故的準備。當前，承擔大量滅火救援任務的消防部隊正積極嘗試成立戰勤保障大隊，他們在平時的滅火救援和這次四川汶川地震災害救援過程發揮了重要作用。因此，要根據形勢發展需要，進一步推廣和完善這種戰勤保障模式，既可以充分利用有限資源，又可以提高整體保障水平，更好地服務應急災害救援和滅火需要。

　　我國的災害應急救援指揮體系建設面臨著一系列的機遇與挑戰，只有充分考慮國情，善于借鑒其他國家一些好的經驗，才能建成有法可依、機制完善、運行高效、保障有力的現代應急指揮系統。