安全文化網(wǎng) www.zltai.com 　　制約安全生產(chǎn)法實(shí)施的三大瓶頸

　　法律經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者認(rèn)為，整個(gè)社會(huì)都在關(guān)注政府的舉動(dòng)，并隨時(shí)做作出自己的對策。只有當(dāng)立法達(dá)到均衡，法律才是有效的，自我實(shí)施的。從《安全生產(chǎn)法》的條文規(guī)定看，其不僅規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障責(zé)任，而且規(guī)定了勞動(dòng)者的相關(guān)權(quán)利以及政府的監(jiān)管職責(zé)，其內(nèi)容不可謂不全面。然而，現(xiàn)實(shí)中一組組觸目驚心的數(shù)字不斷地提醒我們：法律的實(shí)施效果與立法初衷仍有很大一段距離。正如李鐵映副委員長所指出的，安全生產(chǎn)法當(dāng)前的主要問題是貫徹實(shí)施不到位。
　　之所以形成目前不容樂觀的安全生產(chǎn)局面，原因是多方面的。勞動(dòng)者缺乏自我保護(hù)的能力和意識(shí)是一個(gè)方面；行業(yè)管理弱化，安全監(jiān)管體制不順又是一方面原因；而最深層的原因在于經(jīng)營者缺乏守法動(dòng)力。以上三方面構(gòu)成了制約安全生產(chǎn)法實(shí)施的三大瓶頸。
　　
　　瓶頸一：面對貧困的壓力，勞動(dòng)者沒有行使權(quán)利的資本

　　《安全生產(chǎn)法》第三章規(guī)定了從業(yè)人員的權(quán)利與義務(wù)，其中規(guī)定了勞動(dòng)者自我保護(hù)的諸多途徑，如對生產(chǎn)中存在的安全問題提出批評、檢舉、控告的權(quán)利以及拒絕違章指揮和強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)的權(quán)利。然而現(xiàn)實(shí)是：迫于生存和生活的壓力，勞動(dòng)者沒有行使權(quán)利的資本。經(jīng)營者與勞動(dòng)者周瑜打黃蓋式的劇幕仍在各地上演。勞動(dòng)者需要面對的不僅僅是危險(xiǎn)，更多的是就業(yè)和貧困的壓力。曾有記者問一名普通的礦工：“貧困和危險(xiǎn)到底哪個(gè)讓你更害怕？”得到的答案是“貧困更可怕。”只要有足夠的補(bǔ)償，人們就愿意承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，這是理性的選擇。這樣的邏輯在處于弱勢的勞動(dòng)者身上得到了極端的彰顯。法律所賦予的權(quán)利成了勞動(dòng)者的奢侈品，成了倡導(dǎo)法治的社會(huì)里一個(gè)光鮮的擺設(shè)。
　　
　　瓶頸二：利益沖突，監(jiān)督者喪失了監(jiān)督的動(dòng)力

　　地方政府與國家之間的利益碰撞最終造成了各方行動(dòng)目標(biāo)不一致。單就近年來廣受關(guān)注的煤礦安全生產(chǎn)來看，國家三令五申要求關(guān)閉小煤礦，但現(xiàn)實(shí)中小煤礦仍然“抽刀斷水水更流”，屢禁不止。在一次次重大事故背后“官煤勾結(jié)”是永恒的話題，“紅頂煤礦”也成了見怪不怪的現(xiàn)象。基層政府大量的權(quán)力尋租，一定程度上轉(zhuǎn)嫁了本應(yīng)用于加強(qiáng)安全生產(chǎn)的成本，本應(yīng)屬于國家的稅源也被基層政府不合理收費(fèi)取代。而地方利益集團(tuán)則在財(cái)富的急劇積累下不斷壯大，無形中促成了官商勾結(jié)、官媒勾結(jié)的出現(xiàn)。

　　雖然《安全生產(chǎn)法》中對政府的監(jiān)督職能作了諸多規(guī)定，然而當(dāng)貓被老鼠“捕獲”時(shí)，主人所賦予貓的再多的武器也只是擺設(shè)了。
　　
　　瓶頸三：經(jīng)營者沒有守法動(dòng)力才是深層次原因

　　如果說前述勞動(dòng)者缺乏自我保護(hù)能力以及政府執(zhí)法力度不夠只是《安全生產(chǎn)法》實(shí)施效果不如人意的外部原因，那么經(jīng)營者沒有守法動(dòng)力則是深層次的原因。

　　從《安全生產(chǎn)法》自身規(guī)定來看，該法在第二章規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)有一定的資金投入、人員投入和技術(shù)投入。然而實(shí)踐中安全投入不足卻是我們不得不面對的現(xiàn)實(shí)。全國人大常委會(huì)副委員長李鐵映所作的全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《安全生產(chǎn)法》實(shí)施情況的報(bào)告也指出，安全基礎(chǔ)薄弱是生產(chǎn)中的突出問題之一。

　　那么，安全投入不足的原因何在？經(jīng)營者追逐利益的本性固然是其中原因之一，但根本的原因還在于經(jīng)營者缺乏對合法利益的合理的大致預(yù)期。還拿礦業(yè)生產(chǎn)為例，采礦權(quán)人即使通過承包等途徑取得了礦業(yè)權(quán)，也始終不能排除對礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的憂慮。因?yàn)楸划?dāng)作公權(quán)力產(chǎn)物的采礦權(quán)，其變動(dòng)與消滅都要取決于行政長官的意志，而長官意志具有極大任意性。這也就意味著，相對人的礦業(yè)權(quán)始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。既然沒有“恒產(chǎn)”，自然也就不可能有“恒心”。再加上廣泛存在的礦山承包，那種在最短的時(shí)間內(nèi)盡快收回成本并盡可能多地獲取利潤的必然選擇，最終導(dǎo)致了礦業(yè)開發(fā)管理的亂像叢生。
　　
　　關(guān)鍵在于建立利益引導(dǎo)的激勵(lì)性管理體制

　　加大對違法行為的查處力度，實(shí)施關(guān)停并轉(zhuǎn)和行政處罰只是治標(biāo)，理順中央、地方、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，保障經(jīng)營者的合法權(quán)利，建立利益引導(dǎo)的激勵(lì)性管理體制才是治本。

　　只有在法律上充分保障經(jīng)營者的權(quán)利，才能有效抵御公權(quán)力的不當(dāng)入侵，使之處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。如此，經(jīng)營者即無須依附權(quán)勢，“官煤勾結(jié)”、“官商勾結(jié)”攻守同盟也隨之被打破。而顯而易見，經(jīng)營者也只有取得了對合法利益的合理的大致預(yù)期，才不至于做出忽視生產(chǎn)安全的短視行為。

　　在朝著憲政國家的方向邁進(jìn)的過程中，就《安全生產(chǎn)法》而言，自然應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行法律的切入點(diǎn)，以保障經(jīng)營者的權(quán)利為重心，建立利益引導(dǎo)的激勵(lì)性管理體制，而不再單純依賴外部的行政管制。盡管經(jīng)營者權(quán)利保障問題的解決并不能改變經(jīng)營者的逐利本性，但是它卻是保證安全整頓有效率的前提。而在此基礎(chǔ)上，再完善安全生產(chǎn)法的配套法律法規(guī)，加強(qiáng)安全監(jiān)管力度，并加大對違法行為的懲罰力度，輔以提升勞動(dòng)者運(yùn)用法律自我保護(hù)的法律意識(shí)等其他措施，才能使生產(chǎn)安全的局面真正有所改善。
　　(第一作者為中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心主任，法學(xué)博士；第二作者為中國政法大學(xué)民商法經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生) 安全文化網(wǎng) www.zltai.com