通過大力推行規(guī)范化管理和經(jīng)常性的空管安全檢查、調(diào)研，全國空管部門的安全管理整體水平有了較大提高。但是從空管部門總體水平上看，還沒有使我國的空管安全管理操作水平得到徹底地改變，更沒有使空管安全管理完全適應(yīng)現(xiàn)代飛行安全和管制技術(shù)迅猛發(fā)展的要求。
如何切實(shí)提高空管安全管理水平，是擺在我們面前必須認(rèn)真解決的重要問題。為了正確地解決這個(gè)問題，我們認(rèn)為，需要探討適應(yīng)空管安全和空管技術(shù)發(fā)展要求的安全管理理論模式，從總體上來說明空管安全管理前進(jìn)的方向。
所謂理論模式，是某一客觀系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律的理論概括，它以客觀系統(tǒng)的目標(biāo)、功能、結(jié)構(gòu)和機(jī)制來說明系統(tǒng)的運(yùn)行本質(zhì)和發(fā)展方向。我們所講的適應(yīng)空管安全和空管技術(shù)發(fā)展要求的空管安全管理理論模式，就是指具備這種特征的模式。
為什么研究空管安全管理必須要首先要探討安全管理理論模式呢？這主要是因?yàn)楸M管空中交通管制員有保證好飛行安全的良好愿望，但由于空管原因造成的工作差錯(cuò)、飛行事故征候仍時(shí)有發(fā)生。總結(jié)近年空管差錯(cuò)、事故征候的特點(diǎn)，再次證明了一個(gè)共性的問題——空管安全管理的失誤。
保證航空安全是空管工作的頭等大事，這已是人們不爭的共識，“有了安全不等于有了一切，喪失安全將會(huì)喪失一切”的觀念已深入人心，但對于什么是空管安全管理工作，如何做好空管安全管理工作，尚有不少同志持有不同的見解，因此，在空管安全管理中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)步調(diào)不一致，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的安全管理制度。由于管理者無法有效地組織協(xié)調(diào)安全管理機(jī)制，以至不能準(zhǔn)確規(guī)范管制員的安全行為，人為造成安全管理工作被動(dòng)。因此，我們必須探討建立空管安全管理理論模式的必要性，才能更好地把握安全管理的本質(zhì)及其運(yùn)行規(guī)律，更好地從總體上明確安全管理發(fā)展的方向。
空管安全管理的歷史證明，它必須適應(yīng)人（管制員、飛行員）、機(jī)、（航空器、空管設(shè)備系統(tǒng)）、環(huán)（天氣、工作環(huán)境等因素）系統(tǒng)中的狀況和要求，它必須符合各國家（地區(qū)）的具體情況和要求。因此，每個(gè)時(shí)期的安全管理，各個(gè)國家（地區(qū)）的安全管理，都會(huì)有它的特色，都會(huì)形成各自的模式。但是，在大家對這種客觀需要和存在的安全管理模式還沒有取得深刻的、系統(tǒng)的認(rèn)識時(shí)，空管各級領(lǐng)導(dǎo)只能根據(jù)對安全管理的局部認(rèn)識和積累的一些感性經(jīng)驗(yàn)，來進(jìn)行空管安全管理，而要想使安全管理完全符合它的發(fā)展規(guī)律和外部環(huán)境是不可能的。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為：錯(cuò)誤只存在于事故發(fā)生之時(shí)、存在于事故的責(zé)任人（管制員）身上。我們必須研究建立一個(gè)全新的觀念：管制員生存于、工作于錯(cuò)誤或缺陷之中，但錯(cuò)誤和缺陷本身并不一定會(huì)導(dǎo)致事故，關(guān)鍵的因素是必須探討建立空管安全管理理論模式，對錯(cuò)誤、對風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的管理。
我國的空管安全管理是沿襲原蘇聯(lián)模式，80年代后參照美、歐等發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn)，在空管技術(shù)上正逐步向具有國際權(quán)威的ICAO和FAA技術(shù)模式靠攏（如高度層、過渡高度層改革、電報(bào)格式變換、實(shí)施雷達(dá)管制等），但空管安全管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化工作受各種因素的限制，尚未達(dá)到國際通行的規(guī)范，也未形成自己完整的體系，我們實(shí)際面對的是一個(gè)新舊交替、參差不齊和安全風(fēng)險(xiǎn)高的管理局面。另一方面，我們雖然積累了許多空管安全管理的經(jīng)驗(yàn)，也從理論上對空管安全管理進(jìn)行了許多研究，但是，由于我們沒有把空管安全管理模式作為一個(gè)總課題來進(jìn)行深入研究。沒有從建立空管安全管理模式的高度來系統(tǒng)地總結(jié)我國空管安全管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，致使我們至今對空管安全管理的本質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律還停留在較為初級階段，還沒有完全弄清我們應(yīng)采取具有什么特點(diǎn)的安全管理模式來管理空管安全。總之，隨著我國民航經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，對空管系統(tǒng)和空管安全管理的要求發(fā)生了質(zhì)的變化。如何實(shí)現(xiàn)中國空中交通管理工作現(xiàn)代化，怎樣的空管安全管理系統(tǒng)才能滿足民航快速發(fā)展的需要，這是空管部門亟待需解決的重要課題。我們非常需要探討適應(yīng)這種新條件下的空管安全管理模式，以便用現(xiàn)代的空管安全管理模式來代替不規(guī)范的傳統(tǒng)的安全管理模式。我們認(rèn)為，探討建立空管安全管理模式的目的是為了從總體上明確空管安全管理前進(jìn)的方向。因此，在探討這種空管安全管理模式時(shí)，有必要對以下幾方面的因素和要求認(rèn)真考慮。
一、提高空管安全管理水平的目的性
空中交通管制的目的是防止航空器與航空器的相撞、航空器與障礙物的相撞，以及加速飛行流量，保證有序的飛行和安全。其核心內(nèi)容是“安全”。承認(rèn)安全的重要性和必要性，并不等于真正理解空管安全管理的涵義。
什么是空管安全管理？首先讓我們了解管理的概念：管理是社會(huì)組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)。在民航空管系統(tǒng)中，當(dāng)管制員以保證安全的形式從事管制操作，為完成安全目標(biāo)而從事的對管制員與空管物質(zhì)設(shè)備資源的協(xié)調(diào)活動(dòng)時(shí)，也就產(chǎn)生了空管安全管理。安全管理的直接作用，是根據(jù)安全生產(chǎn)目的和與其相適應(yīng)的安全生產(chǎn)過程的要求，把相關(guān)的各種安全要素密切地結(jié)合起來，并使其按照科學(xué)合理的步驟進(jìn)行，完成全部安全生產(chǎn)過程。但是，安全管理始終僅僅是一種手段，它的目的是使整個(gè)部門具有較高的安全效能，取得更多更好的安全成果。因此，當(dāng)我們考慮提高空管安全管理水平時(shí)，應(yīng)從它所應(yīng)達(dá)到的目的出發(fā)，應(yīng)著眼于提高安全保障部門的效能，不能僅就安全管理本身來考慮。我國空管應(yīng)以安全質(zhì)量這一核心為主線，使保證飛行安全與運(yùn)行工作質(zhì)量融合為統(tǒng)一和諧體。安全管理要通過質(zhì)量保證這一具體措施滲透到空管運(yùn)作中。空管安全質(zhì)量保證在該系統(tǒng)中是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。通常應(yīng)從運(yùn)作錯(cuò)誤、差錯(cuò)預(yù)防、團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神的建立及合作技能、信息溝通、客戶服務(wù)等方面有效開展工作，從而實(shí)現(xiàn)“防為主，救次之，戒為下”的安全管理理念。比如，不能僅僅規(guī)定這項(xiàng)安全制度如何改進(jìn)，那項(xiàng)安全制度如何提高等等。也就是說，根據(jù)空管系統(tǒng)自身特點(diǎn)和空管安全歷史上血的教訓(xùn)，應(yīng)先考慮如何按照取得更好更多安全成果的要求來完善和加強(qiáng)安全保障部門的效能，然后再考慮如何完善和改革安全管理來保證安全保障部門具有更高的效能。這里所說的安全保障部門的效能，不是指局部效能，而是整體效能；不是各種局部效能簡單的相加，而是各種局部效能有機(jī)結(jié)合而成的整體效能。
二、提高空管安全管理水平的科學(xué)性
空管安全管理水平的科學(xué)性實(shí)質(zhì)上是指空管系統(tǒng)在抓安全工作上必須依靠科學(xué)管理。“科學(xué)管理”一詞在西方原本指二十世紀(jì)初美國的弗雷德里克?泰羅（FredrickTaylor）等人提出的通過科學(xué)的操作方法，明確分工，制定工作標(biāo)準(zhǔn)，謀求最高工作效率的一種管理理論和方法。在我國通常把一切合理的、有效的管理方法統(tǒng)稱為科學(xué)管理。隨著中國民用航空事業(yè)的發(fā)展，空中交通管制事業(yè)也迅猛發(fā)展，特別是近幾年來，航空需求更為廣泛，新機(jī)型的不斷引進(jìn)，促使了空中交通管制的現(xiàn)代化，特別需要加強(qiáng)對空管系統(tǒng)的系統(tǒng)化、科學(xué)化管理。因此“科學(xué)管理”在空管系統(tǒng)通常意味著基于空管現(xiàn)代化系統(tǒng)理論采用系統(tǒng)方法的現(xiàn)代管理。
目前航空器的飛行速度平均處在數(shù)百公里/小時(shí)，管制的安全間隔在數(shù)十公里量級，要求空管工作有極高的準(zhǔn)確性，稍有疏忽，安危則往往系于幾秒鐘之內(nèi)。如空管安全管理跟不上這一節(jié)奏，則必將導(dǎo)致現(xiàn)場安全管理失敗，因此，現(xiàn)場安全管理水平的優(yōu)劣取決于空管安全管理水平是否科學(xué)。不言而喻，像空管這樣一個(gè)技術(shù)要求嚴(yán)格、設(shè)備復(fù)雜、管制環(huán)境多變，且要進(jìn)行高速、精密運(yùn)轉(zhuǎn)的大系統(tǒng)，要保持其高效、安全，必須依靠嚴(yán)密的組織、科學(xué)的管理。
管理出安全、管理出效益，這已成為空管界的共識。應(yīng)當(dāng)說，管理本身就是一門科學(xué)，是一門藝術(shù)。而要做到科學(xué)管理，首先要有科學(xué)的理論來指導(dǎo)實(shí)踐，其次，要能夠正確地認(rèn)識客觀事物、正確地揭示和反映客觀事物的規(guī)律性，并能夠結(jié)合實(shí)際、解決實(shí)際問題，做到有章有法、有板有眼，還能夠創(chuàng)造條件、因勢利導(dǎo)，使之行得通、行之有效。建國初期至1985年我國的航空運(yùn)輸發(fā)展緩慢，空管系統(tǒng)的基礎(chǔ)也很薄弱，黨的十一屆三中全會(huì)后，中國實(shí)行了改革開放政策，民航遇到了極好的歷史機(jī)遇，正處在持續(xù)高速發(fā)展過程中，因此，空管系統(tǒng)規(guī)模擴(kuò)大的速度也非常迅猛。這種空前的急劇發(fā)展，使得原本基礎(chǔ)落后的現(xiàn)象更為緊迫，資金不足，管制人員奇缺，制度不完善，思想跟不上等等矛盾都極度尖銳起來，而且民航發(fā)展的大局又不允許我們暫緩發(fā)展，空管系統(tǒng)面對這種任務(wù)緊迫，千頭萬緒，矛盾交織，百業(yè)待興的局面，要保證安全，更得依靠科學(xué)管理。只有科學(xué)管理才能理順關(guān)系，抓住主要矛盾。因此，科學(xué)管理是解決空管安全問題的治本之道。
三、提高空管安全管理水平的系統(tǒng)性
系統(tǒng)，是指由若干相互聯(lián)系、相互作用的部分組成，在一定環(huán)境中具有特定功能的有機(jī)整體。就其本質(zhì)來說，系統(tǒng)是“過程的復(fù)合體”。任何管理都是對系統(tǒng)的管理，沒有系統(tǒng)，也就沒有管理。空管系統(tǒng)和空管安全管理，都是隨著航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展而不斷發(fā)展。時(shí)至今日，空管系統(tǒng)本身已發(fā)展成為一個(gè)非常復(fù)雜的大系統(tǒng)：不但空管技術(shù)的子系統(tǒng)眾多，軟硬件先進(jìn)，信息量巨大；而且空管通訊子系統(tǒng)、導(dǎo)航子系統(tǒng)、雷達(dá)子系統(tǒng)、航行情報(bào)子系統(tǒng)、氣象服務(wù)子系統(tǒng)也都是復(fù)雜的高科技系統(tǒng)，種類繁多、分布面廣。因此它是由許多要素構(gòu)成的，它含有許多縱橫交錯(cuò)、聯(lián)系緊密的子系統(tǒng)，它還與空管外部有著千絲萬縷的聯(lián)系，它要按照航空運(yùn)輸?shù)男枰吞峁┑臈l件，進(jìn)行一系列相互密切配合的、性質(zhì)不同的活動(dòng)。正因?yàn)槿绱耍展芟到y(tǒng)內(nèi)外部的許多因素都會(huì)對安全的整體效能產(chǎn)生影響。因此，空管系統(tǒng)的安全管理，如果不把它作為一個(gè)完整的系統(tǒng)來管理，是不可能使它具有高的整體效能，更難滿足空管安全的實(shí)際需要。空管安全管理發(fā)展到今天，已經(jīng)不再是管制員執(zhí)行幾個(gè)簡單的陸空對話術(shù)語、空管部門落實(shí)或改進(jìn)幾項(xiàng)措施的問題上了。空管部門的安全管理，需要有嚴(yán)密的管理組織體系，行之有效的安全措施，緊密配合的成套管理機(jī)制，協(xié)調(diào)銜接的管理活動(dòng)。因此，提高空管安全管理水平，不能只提高其局部的水平，而應(yīng)提高其整體水平，要成系統(tǒng)的提高。
所謂成系統(tǒng)的提高，應(yīng)當(dāng)是一種有質(zhì)的轉(zhuǎn)變的飛躍性的提高。從空管體制改革的實(shí)際情況看，最關(guān)鍵的是空管部門逐步建立現(xiàn)代科學(xué)管理制度。這種轉(zhuǎn)變是質(zhì)的轉(zhuǎn)變，是飛躍性的發(fā)展。所以，應(yīng)當(dāng)把這種思路作為探討空管安全管理理論模式的一種基本思路。
四、提高空管安全管理水平的戰(zhàn)略性
戰(zhàn)略性也就是全局性和長遠(yuǎn)性。我們所研究的是民航空管系統(tǒng)在“十五”期間如何提高安全管理水平。這個(gè)問題既是一個(gè)全局性的問題，也是一個(gè)長遠(yuǎn)性的問題。說它是一個(gè)全局性的問題，是因?yàn)槲覀兯芯康牟皇莻�(gè)別空管部門如何提高安全管理水平，而是我國所有空管部門如何提高安全管理水平。并且，增強(qiáng)空管系統(tǒng)活力是我國民航經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)，空管安全管理水平的高低關(guān)系著我國空管系統(tǒng)體制改革和整個(gè)民航的改革，影響著我國航空運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展。說它是一個(gè)長遠(yuǎn)性的問題，是因?yàn)槲覀兯鉀Q的不是空管安全管理的短期行為問題，而是“十五”期間空管安全管理應(yīng)怎樣前進(jìn)的問題，而且它還涉及在這五至十年內(nèi)又將為二十一世紀(jì)上半葉打下怎樣的基礎(chǔ)，創(chuàng)造什么樣的條件。我們認(rèn)為，按照它的戰(zhàn)略性來考慮，至少應(yīng)考慮以下情況：
（一）要充分考慮我國空管系統(tǒng)的實(shí)際情況和現(xiàn)有基礎(chǔ)。例如，要繼續(xù)深入調(diào)查各地區(qū)的安全狀況和空管綜合保證能力，做到與時(shí)俱進(jìn)。
（二）空管技術(shù)還在迅速發(fā)展，空管系統(tǒng)隨著空管技術(shù)的進(jìn)步
而處在不斷的更新與變革之中。要考慮在“十五”期間，空管系統(tǒng)在宏觀上將進(jìn)行什么樣的改革，發(fā)生什么樣的變化，其中包括空管技術(shù)、空管設(shè)備、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等等方面的改革和變化。還要銜接國際環(huán)境的變化。并應(yīng)分析和確定上述變化又將會(huì)對空管系統(tǒng)和空管安全管理提供什么條件和提出什么要求。
五、提高空管安全管理水平的適應(yīng)性
我們認(rèn)為，探討空管安全管理理論模式，除了應(yīng)考慮提高空管安全管理的目的性、科學(xué)性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性外，還應(yīng)考慮提高空管安全管理水平的適應(yīng)性。這主要是指我國的空管安全管理理論模式，除了要適應(yīng)我國民航經(jīng)濟(jì)體制改革的要求和空管體制改革的具體國情外，還應(yīng)適應(yīng)各管制地區(qū)的狀況和要求。如上所述，民航空管系統(tǒng)管制室數(shù)量眾多，千差萬別。它們的地位、性質(zhì)、規(guī)模不同，它們的技術(shù)水平、管理水平、設(shè)備情況不同。這就給問題的研究帶來了很大困難。因此，必須采取抽象的方法，從共性的本質(zhì)問題出發(fā)，通過定期召開空管安全管理研討會(huì)和空管安全技術(shù)研討會(huì)的形式，研究提高空管安全管理水平的方向，揭示并把握其規(guī)律性。只有這樣做，才能適應(yīng)我國民航各空管部門的實(shí)際情況。我們之所以采取空管安全管理模式的形式來說明提高空管安全管理方向，就是為了適應(yīng)這種情況。
當(dāng)然，方向不是具體規(guī)劃，各地區(qū)空管部門還需根據(jù)方向和本單位的實(shí)際情況來規(guī)劃如何提高安全管理水平。而作為國家空管系統(tǒng)的主管部門，一方面，亟須建立全國統(tǒng)一、定期更新、成體系的安全管理理論指導(dǎo)材料或權(quán)威性的安全管理手冊；另一方面，為解決安全管理體系優(yōu)化和整體運(yùn)作協(xié)調(diào)問題，尚須建立空管安全管理體系、空管組織指揮保障體系、空管技術(shù)管理體系、通導(dǎo)設(shè)備保障體系和情報(bào)、氣象服務(wù)管理體系等空管內(nèi)部管理子體系。以上子體系構(gòu)成空管運(yùn)行管理體系，各子體系既相對獨(dú)立又密切協(xié)調(diào)。通過由總局空管局及地區(qū)空管局、空管中心（站）和機(jī)場空管部門組成的空管安全管理四級網(wǎng)絡(luò)，積極發(fā)揮管理、監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)作用。以便適應(yīng)空管體制改革過渡時(shí)期的狀況和要求。
以上五方面，是我們探討“十五”期間空管安全管理理論模式的基本思路。我們認(rèn)為提高空管安全管理水平的方向應(yīng)當(dāng)是：以提高空管安全管理的整體效能為目的，努力強(qiáng)化空管系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)的功能，充分發(fā)揮科學(xué)管理的作用。我們相信，按照這一方向來正確分析空管安全形勢，堅(jiān)持科學(xué)管理，加大執(zhí)法力度，實(shí)行標(biāo)本兼治，空管安全運(yùn)行工作才能步入良性循環(huán)。
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