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　小煤礦的含義在不同的場合下，有不同的理解。根據不同的含義，小煤礦的數量及其產量將是一個不可調和的數據，有的甚至相互矛盾。為了研究的方便，我們把小煤礦看作廣義的概念。從生產能力方面來件，小煤礦的生產能力是有限的，一般不超過30萬t/a.從所有制的角度來講，小煤礦是以鄉鎮煤礦為主，同時包括部分國有煤礦小井和私營煤礦。從企業經營角度來講，小煤礦一般只擁有1至2個礦井，年銷售額度低于3000萬元的煤礦。

　小煤礦的發展，是因為"六五"初期，我國煤炭供不應求，成為制約國民經濟發展的瓶頸。為此，國家放寬了辦礦政策，大力發展鄉鎮煤礦，為滿足國家對煤炭的需求起到了一定的作用。但由于監管不力、管理失控，到1998年，僅鄉鎮煤礦最多曾達到8萬多個，產量占全國總產量的43％還多，出現了小煤礦亂采濫挖、破壞資源和生態環境、人員傷亡等嚴重問題，擾亂了正常的煤礦生產和經營秩序，對國有大礦造成了嚴重沖擊，大有泛濫成災之勢�！�

      為此，國務院決定從1998年11月開始對小煤礦實施關井壓產。據初步統計，到2002年底尚有小煤礦2.5萬多個，產量占近30％，數量上占全國煤礦總數的90％。

　　從表1數據我們可以看出小煤礦近年來的發展態勢及其地位：
從表1數據我們可以看出小煤礦近年來的發展態勢及其地位：

 　　就鄉鎮煤礦而言，自90年代以來，每年年產量均遠超過國有地方煤礦的產量而和國有煤礦的產量相差不大。但是小煤礦惡性發展確實帶來許多不能忽視的問題，這些問題如果不能被很好的解決，將會直接威脅到我國能源發展戰略的實現，對國民經濟和社會可持續發展產生強烈的影響。下文講針對小煤礦問題加以詳細探討。

　　我國小煤礦生產存在的主要問題

　　首先，我國小煤礦在生產經營過程中所出現的主要問題是安全生產問題。近年來各地煤礦所爆發的安全事故不斷出現，死傷人數逐漸上升，而這些事故主要集中在以鄉鎮煤礦為主的小煤礦身上。（參看表2）

資料來源：中國煤炭工業年鑒（1997～2002）。

　　從上表數據可以看出，以鄉鎮煤礦的小煤礦每年的死亡人數均超過3500人，如果再加上國有礦辦小井的話，其總人數將超過4000人，其死亡人數與總死亡人數的比例將達到70％以上，且呈上升趨勢。從2003年開始，全國各類事故起數和死亡人數持續上升的勢頭有所控制。

　　但是，全國安全生產形勢依然十分嚴峻。

　　其次，小煤礦在生產過程中，資源浪費現象也十分嚴重。資源浪費現象主要原因在：我國煤炭產業集中度低，資源配置不合理及資源采出率低。從煤炭資源利用情況來看，我國已經利用煤炭資源3469億t ，大型礦井占680億t ，中型礦井占300多億t ，小型礦井利用資源達2500多億t ，其中鄉鎮小煤礦占2200多億t.目前，我國國有重點煤礦的采出率一般在50％左右，國有地方煤礦的采出率在30％左右，而鄉鎮煤礦的采出率則在10－15％之間，有的小煤礦采出率甚至在10％之下。這意味著小煤礦每采出一噸煤就要浪費八九噸資源，丟棄的資源無法復采。據保守推算，我國每年平均損耗煤炭資源50億噸。開采過程中產生了大量的煤伴共生品，但利用率非常低，形成了另一種資源浪費。從這個意義上講，我國煤炭產量的增長是用資源浪費來換取的。

　　如此嚴重的浪費，對于煤炭這樣的非可再生能源來說，我們所付出的代價是巨大的，跟我們國家所提出的"可持續發展"原則是相悖的。解決小煤礦資源浪費問題，維護"可持續發展"戰略，是重中之重。

　　再次，與小煤礦資源浪費問題相伴隨的是小煤礦對環境的破壞和污染問題。這些問題主要包括第一，煤炭開采對土地資源的破壞和占用；第二，煤炭開采對水資源的破壞和污染。

　　煤炭礦區的廢污水主要包括礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等；第三，煤炭開采對大氣環境的污染。在煤炭開采過程中形成的大氣污染主要是來源于礦井瓦斯和矸石自燃釋放的氣體。

　　小煤礦在生產經營過程中，除了以上三大問題之外，還有一系列其它問題。如數量過多、產業集中度低、產品結構單一、深加工和就地轉化率低等結構性問題，以及部分小煤礦非法開采，擾亂市場秩序。從小煤礦的生產經營動機和存在的問題看，小煤礦的存在不僅危害礦工的生命安全，也給國家的資源和環境帶來壓力。為解決相應的問題，中央和地方政府部門必須采取相應的措施。

　　近年來我國處理小煤礦問題的政策措施及績效評估

　　目前，我國小煤礦從事探礦、采礦工作主要依托的基本法律包括：《礦產資源法》、《煤炭法》、《安全生產法》、《環境法》、《能源節約法》等所有從事煤炭開采工作的煤礦都應遵循的法律和專門針對小煤礦的相關政策和條例。綜合起來，小煤礦所必須遵循的主要法律政策，如表3所示。
　　注：所引法律政策來源于中國煤炭工業網和中國煤炭資源網；不包括已經失效的法律政策。

　　上個世紀80年代，我國曾經鼓勵小煤礦發展，小煤礦煤炭的數量和產量的比重在90年代中期達到高峰，小煤礦數量最多時達到7.5萬處，年產量最高達到6.15億噸，占全國煤炭生產總量的44%以上，2004年生產7.42億噸，占38%，（見表1）其產量舉足輕重，但安全問題嚴重，資源浪費現象嚴重。面對此形勢，國務院、全國人大常委會、煤炭工業部及國家安全監察局等部門對以鄉鎮煤礦為主的小煤礦采取一系列政策措施（見上表）。

　　這些措施主要集中在安全生產方面，其思路可以總結為：堅持"預防為主、安全第一"的方針，扶持、改造、整頓、聯合、提高小煤礦的安全生產條件和生產效率，對不符合安全規定、達不到安全生產條件和不合法的小煤礦堅決予以關閉取締和打擊；合法的小煤礦進行整頓驗收合格后允許生產；鼓勵大型煤炭企業收購兼并小煤礦，對其進行現代化改造。

　　在一系列的政策措施實施之后，小煤礦的數量明顯下降（目前我國小煤礦數量大約在2.3萬處左右），小煤礦亂開采的現象得到一定的遏制。通過一些試點工作，改造提升小煤礦的工作也具有很好的效果，地方政府或大型煤炭企業，對試點小煤礦單獨或聯合實行改造。包括產權制度的改造，小煤礦讓大型煤炭企業通過投資而被兼并；生產技術的改造，根據資源狀況，投資改造小型礦井，提高單井設計生產能力，達到與資源相匹配的產能；安全技術改造，使原小煤礦的安全生產技術條件，達到技術標準要求；銷售市場整合，與參與改造的大型煤炭企業相成共同的營銷網絡和模式。實施改造后的原小煤礦，生產技術提高，生產安全與職業健康具有了相對可靠的保障，環境保護有所加強，有效抑制了當地小煤礦惡性競爭狀態。

　　但是，小煤礦政策在執行的過程中，也會出現一定的問題。首先，直接關閉小煤礦會帶來很高的債務負擔。許多小煤礦為了整改達標需要投入大規模的資金，他們籌集資金的渠道主要包括向當地信用社借貸、向親朋好友舉債或者用房屋抵押借貸。有的借貸額高達上百萬元，如果他們整改不能達標，則同樣面臨被關閉的命運，那么他們所欠的債務是普通人和政府都難以接受的。

　　其次，改造小煤礦有時給投資改造的出資方帶來一定的投資風險，尤其是在資源制約下，無法改造使其成為大中型煤礦的那些小煤礦。對于小煤礦所在地，煤礦改造一般需要借助外部的力量，改造者的企業經營計劃與當地的地方經濟發展安排存在差別需要解決。欲提高經營效益的投資企業與原小煤礦的職工安排形成一定的矛盾。由于我國大型煤炭企業也存在管理水平相對不高，經營普遍存在困難的實際情況，加上一定程度的地方保護主義，改造工作進展并不是很快。

　　再次，小煤礦政策并沒有完全得到落實，小煤礦的數目仍然居高不下，煤礦安全事故頻頻爆發，"以停代關、以封代關"的假關閉現象層出不窮，已關閉或停頓的、非法的小煤礦死灰復燃現象屢見不鮮。就其原因，可以從主客觀情況兩個方面來加以透析。

　　主觀情況包括礦工、礦主、和當地政府部門三個方面。

　　第一，礦工的文化素質較低，安全生產意識不足，在發生緊急情況時難以自救。當然也有可能是因為礦工本身無法選擇一個煤礦的安全生產條件，因為他們必須依靠煤礦工資來維持整個家庭的生活，如果他們不從事采礦工作，可能沒有較好的可替代工作。生活逼迫他們不得不在安全生產條件惡劣的情況下工作。

　　第二，高額利潤驅使礦主不愿改善安全生產條件。與國有大礦相比，小煤礦的原煤成本是不完全成本，本該納入成本的，如資源稅、環境稅，安全維簡費用，職工醫療保險、工傷保險、養老保險等，大多沒有納入。小煤礦每噸煤的成本一般在200元以下，有的甚至只有100元不到，而按目前市場售價380元計算，每噸可以平均賺取200元，那么一個年產3萬噸的小煤礦年利潤將達到600萬元。如此，小礦主豈能不鋌而走險，以身試法，以礦工的生命作代價。

　　第三，財政收入的主要來源是地方政府的"合理"借口，腐敗則使地方政府為小煤礦撐腰。在以煤炭工業為主的某些省份，地方政府財政收入的20%~80%的依靠煤炭開采，如果直接關閉小煤礦，基層干部將面臨財政減收，甚至入不敷出。因此在整頓小煤礦問題時，一些縣鄉領導干部，不能正確處理脫貧致富和安全生產的關系，對關停整頓小煤礦不積極，致工作不到位，措施不落實。致使地方保護主義大行其道，國家政令被當作耳旁風。另外，一些地方領導干部直接參股小煤礦，甚至收受賄賂，為非法小煤礦提供保護。而有些小煤礦也將金錢作為"敲門磚"去打通"關節".客觀情況主要包括我國煤炭需求及政策本身因素兩個方面。

　　第一，我國煤炭消費需求是小煤礦超能力生產的巨大動力。1996年我國煤炭消費量達到14.47億噸，創歷史最高記錄，1997年后，受亞洲金融危機以及國內經濟結構調整的影響，煤炭消費量從1997年的13.92億噸，下降到2000年的12.45億噸。2000年以來隨著國內外經濟的恢復，煤炭需求量迅速回升，2004年達到了18.9億噸。從圖1可以看出，我國煤炭資源消費呈上升趨勢。煤炭需求讓小煤礦有了良好的市場前景和不可替代性。

　　圖11995-2004年我國煤炭消費量曲線

　　數據來源：中國煤炭工業協會

　　第二，政策不穩定，以及企業的合法利益和政府制定的關閉政策導致小煤礦政策難以完全得以執行。前幾年國家鼓勵個人投資煤礦，現在說關就關、說停就停，那些已經投資建起來的私營小煤礦礦主自然不愿意，執行起來難度當然大。企業的合法權益體現在有些企業都是"四證"（采礦許可證、生產許可證、礦長資格證和營業執照）齊全的小煤礦。小礦主們強調自身是經過登記注冊的合法企業，沒有出過安全事故，其生存權益應該收到法律的保護，政府不能說關就關。另外，在最近的兩項政策文件（《緊急通知》、《特別規定》）中，只強調了對那些整頓不達標的煤礦一律關閉，并沒有補充說明對關閉的煤礦如何補償？（如果要補償的話，那么補償資金從何而來、補償金額如何確定？）"強行關閉"的政策沒有得到完全執行。換句話說，這些政策執行的民意基礎尚不具備。也就是說，這些政策可能與煤礦礦工、礦主甚至當地政府的一些利益有沖突。而且，在一定程度上，他們的利益是合法的，至少是合理的。這些政策的不穩定性和不透明性必然會導致小礦主們抵制政府政策的實施。

　　綜合說來，對小煤礦采取強制關閉的政策不是最終的解決辦法，市場經濟體制下單靠行政手段固然可以起到短期效應，但卻不是長久之計，一味"硬關"只能帶來更多的矛盾沖突和政府權威性的喪失。對于小煤礦，我們應該采取更加務實的態度，研究更加切實可行的具體措施。我國地域廣闊，各地情況千差萬別，南方北方煤炭地質條件大大相異，要根據各地情況制定有針對性的措施，更好地對癥下藥因地制宜，尋找更加符合實際的具體措施。

　　我國小煤礦需要長期存在

　　小煤礦的問題是否與它作為市場經濟體制下非公有制經濟主體之一的特殊身份有著必然的關聯？縱使所有的小煤礦全部都關閉，類似小煤礦的問題是不是不在國有大中型煤礦甚至其它行業出現？從前述各項數據可以看出，事實并非如此。小煤礦的問題，不是"小"的問題，而是整個"煤礦"的問題，只是小煤礦的問題程度更加嚴重、更加突出罷了。小煤礦因為嚴重的問題而遭受到政策的歧視和公有制經濟的排斥，這是不公平的。當我們政府在制定決策時，必須全面看待小煤礦的問題和貢獻，必須反思"小煤礦到底怎么了？中國到底需不需要小煤礦存在？"我國小煤礦的存在是必然的、合理的、有巨大貢獻的。

　　首先，我國煤炭資源先賦條件決定我國相當多的煤炭資源只能由小煤礦井工開采。潘偉爾（中國能源，2003）從我國煤炭資源的煤層深度、煤層厚度及穩定性、煤田構造復雜程度、煤炭儲量和國際經驗等幾個方面論證了小煤礦井工開采是最適合我國煤炭資源開采的主要方式。另外，我國對煤炭的消費需求及小煤礦的煤炭產量決定小煤礦的地位是不可取代的。目前我國的一次能源構成中，煤炭將占70％以上，根據專家最新預測，由于新能源技術成本高，價格昂貴，在本世紀前30年內，煤炭在我國一次能源構成中仍將占主體地位。到2010年我國一次能源構成將仍占70％左右，到了2050年，這個比例會下降到50％左右。在結合小煤礦的年產量比例（1/3強），可見我國小煤礦的存在地位是不容忽視的，片面強調小煤礦問題、關閉小煤礦將有可能導致"煤荒"和市場價格的混亂。

　　其次，小煤礦作為一種非公有制經濟成分存在是合理的。我國煤炭行業是競爭性行業而非壟斷性行業，在競爭性行業中，多種經濟主體（不同規模、不同所有制）存在才是合理的，只有一種經濟主體的競爭性行業是壟斷經濟的變體。在市場經濟競爭原則的前提下，企業無論其規模大小如何、經營方式如何、只要合法經營，都應該受到法律的保護。前述有些專門針對小煤礦、保護國有煤礦的政策傾向是錯誤的。

　　最后，小煤礦為當地社會發展和穩定做出了巨大的貢獻。小煤礦的稅收是地方財政收入的主要來源之一，對當地的社會經濟發展的作用無可替代。另外，在鄉鎮小煤礦從事采煤工作的工人，大部分都是本地剩余的輕壯勞動力，不解決他們的就業問題，就會給當地社會帶來不安定因素。相反，解決了這些剩余勞動力的就業問題，就能夠使他們穩定的從事某一種工作，并且能夠使許多貧困農村的老百姓脫貧致富�？傊�，小煤礦的安定意味著地方社會的安定。

　　綜上所述，我國需要小煤礦存在，而且是長期存在�？陀^對待小煤礦的作用與問題，才能制定出更好的煤礦政策。

　　強制關閉小煤礦必然會帶來許多經濟問題和社會問題，其帶來的社會后果也有可能是當前社會所無法承受的。這主要表現在以下幾個方面：第一，地方財政失去保障、礦工收入面臨危機。在沒有其它產業做支撐的情況下，一些以產煤為主的地方政府把小煤礦當作自己財政收入的主要來源。如果不能尋新的發展思路，在小煤礦被關閉之后，其財政來源將被割斷，直接面臨財政減收，在相當長的時間內可能無法應對社會發展問題。在礦工被遣散之后，其收入來源也會被割斷，相對來說，礦工更難以找到收入的可替代性來源，因為主要產煤地的農民可耕地面積少，而且受環境污染和土地破壞影響，生產恢復能力差，各項資源條件決定了當地不適宜從事大規模農業生產。

　　第二，大規模礦工失業、社會穩定承受考驗。在《緊急通知》和《特別規定》中都強調要堅決關閉經過整頓仍達不到安全生產條件的煤礦和非法煤礦，遣散其從業人員，沒有說明對被遣散的人員如何安置？無論他們以何種方式被遣散（有無補償），他們還是要面對重新尋找工作的問題，短期內不能尋找新的工作的礦工們將會回到原來的地方，就地停留、等待新的消息，或者集合起來形成一股不安定勢力、直接威脅社會穩定。具有相同背景和共同遭遇的人更容易集合起來，而且通常帶有反社會情緒，如果對他們管理不好，極易引起社會事端，后果不堪設想。礦工背后是他們的家庭，一個礦工的問題實際上是一個家庭的問題。一群礦工的問題，是小則牽涉到局部社會穩定、大則牽涉到整個社會穩定的問題。

　　第三，潛在浪費不容忽視、技術改造沒有可能。所謂潛在浪費是指小煤礦被關閉，卻有少量資源沒有開采，而這些資源在以后不可能被開采。假設一個被年產3萬噸的小煤礦（這樣的小煤礦數量很多）被關閉，而其未開采的資源經探明為15萬噸，可供其開采4～5年。

　　如果這樣的煤礦被關閉之后，其所未開采的十五萬噸煤炭將會被永久地封存在地下，以后也不可能再投人力、物力來開采。綜合起來，這些潛在資源也會造成相當的浪費。同理，如果對他們進行技術改造也沒有多大的可能性，因為投入與產出的反差太大，小礦主們不愿意去做。像這種小煤礦比較適合個體開采，我們應當實事求是，具體問題具體分析，在保障安全的基礎上允許他們采完為止，當然應該促使其走聯合之路。

　　煤礦安全生產條件惡劣、小煤礦關閉后無從就業，在小煤礦工作的礦工面臨做與不做的抉擇時向人們發出警示：他們是弱勢群體，他們的生命財產安全正在受到嚴重的威脅，他們需要安全，他們也需要小煤礦。礦工需要小煤礦生存，國家也需要小煤礦生存；但是，這并不是說小煤礦可以無限制的生存，不是放任自流，小煤礦的生存和生產需要加強監督和管理，把好進門關、安全關。

　　解決我國小煤礦發展問題的對策建議

　　我國煤炭產量是世界上最大的，但是其帶來的安全事故、資源浪費和環境污染也是世界罕見的，小煤礦發展問題尤其突出。這些年我國社會經濟發展速度加快，對煤炭的需求居高不下，這更加刺激了我國小煤礦問題始終不能緩解，政府還沒有找到處理小煤礦問題的正確思路。長期以來，中央及地方政府一直采用"堵"的思維方式，盡管出臺不少政策，但是處理小煤礦問題見效甚微，政府處境十分尷尬。

　　在我國目前社會發展的大好形勢下，迫切要求解決小煤礦問題是合理的，但是解決我國小煤礦問題是不可能一蹴而就的，通過行政手段強行關閉是行不通的，小煤礦問題的性質決定其解決是一個漸進的過程。因此，各級政府要做好長期處理的思想準備，結合本國實際，認真分析小煤礦問題的根本原因，借鑒國外處理相應問題的經驗，尋找我國小煤礦的出路。

　　首先，處理小煤礦問題要有長遠目標和當前計劃。國家對小煤礦問題的解決思路要由過去的"堵"向"疏堵結合"轉變，即對于那些不合法的、存在重大安全隱患且不正該的小煤礦應當堅決予以關閉（但應處理好相應的補償措施和下崗人員就業安排），對合法小煤礦應當予以支持提高，促進其向規模以上企業和現代化企業轉型。在這個基礎上，制定我國小煤礦發展的長期目標，即努力提高小煤礦的生產效率（機械化和自動化程度），提高小煤礦生產集中度和資源回采率，減少資源浪費和安全事故發生率，保護環境，使其適應現代化可持續發展的煤炭工業戰略。面對目前我國小煤礦問題的嚴峻形勢，為了更好地促進長期目標的實現，當前我們最需要做的是嚴格控制新的小煤礦出現，通過各種手段逐步改造和提升落后的已有小煤礦，在治理小煤礦問題的同時不能導致煤炭供求發生重大變化，不能激化社會矛盾，要維護礦工的基本利益和社會穩定。這是我國當前漸進式推進小煤礦改造的最穩妥的辦法。

　　其次，借鑒國外經驗，完善立法體系，加大監察力度。美國煤炭工業的發達，得益于其先天較好的開采條件，更得益于其完善的法律體系。同我國一樣，美國煤炭行業也經歷過安全事故頻發、死亡人數眾多，資源浪費及環境破壞嚴重的階段，但自20世紀五六十年代以來，美國圍繞煤炭問題曾制定了各項針對法案，有些法案還經過多次修訂，目前美國煤炭行業已成為世界上最安全的行業之一。我國也需要在煤炭資源有償使用、環境保護和安全保健方面加強立法，并通過立法提高煤炭行業的"準入門檻"，讓不合格的煤礦企業逐步自然淘汰。

　　加大監察力度，堅決打擊"官商勾結、管煤勾結"等腐敗現象。

　　再次，普及安全知識宣傳，強調安全培訓。借鑒美國的做法，可開展礦區教育服務，充分利用培訓資源，通過多種渠道普及小煤礦的安全知識宣傳和培訓。加強對煤礦安全監察人員、礦工及礦主的安全培訓，建立完整的安全培訓程序化體系。完整的程序化體系包括：安全培訓的組織方式、培訓時間的確定、資格證書的發放和培訓檔案的管理等。

　　最后，重視礦工的基本利益，保護礦工的生命財產安全。各級政府在制定決策的時候要充分考慮到礦工的基本利益，"以人為本"、"以礦工為本"，努力提高礦工的工作條件，完善礦工的社會保障體系。

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