“十一五”期間，中國作為一個發(fā)展中國家，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、改善民生的同時，著力控制污染、減少溫室氣體排放，節(jié)能減排的力度世界少有。這五年，中國第一次全面完成了五年規(guī)劃確定的環(huán)保目標(biāo)。
如今，“十二五”的大幕已經(jīng)開啟。我們面臨著怎樣的環(huán)境形勢？中國如何走出一條獨(dú)具特色的環(huán)保之路？如何進(jìn)一步減少環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)由粗放型發(fā)展向綠色發(fā)展的“轉(zhuǎn)身”？
<b>回眸“十一五”，環(huán)保亮點(diǎn)有哪些</b>
五年規(guī)劃（計劃）確定的環(huán)保目標(biāo)第一次全面完成，扭轉(zhuǎn)了“十五”后期單位GDP能耗和部分污染物排放大幅上升的趨勢
黃塵漫天，空氣惡劣。2006年4月17日，第六次全國環(huán)保大會在北京召開。
開幕式上，溫家寶總理的開場白振聾發(fā)聵：“同志們，我們不能閉門開會。會場外，北京正出現(xiàn)嚴(yán)重的降塵天氣。北京揚(yáng)塵天氣已經(jīng)持續(xù)10多天了，這雖然有氣候的因素，但也反映出環(huán)境問題的嚴(yán)重性。”
“十一五”開局，中國面臨的環(huán)境形勢確實(shí)非常嚴(yán)峻。
在“十五”后期，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，中國出現(xiàn)了單位GDP能耗和污染物排放大幅上升的趨勢。“十五”后三年，全國單位GDP能耗上升了9.8%，二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量分別上升了32.3%和3.5%。
“十五”期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項指標(biāo)大多超額完成，但環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)沒有完成。與2000年相比，2005年全國二氧化硫排放量增加了27%，化學(xué)需氧量僅減少了2%，均未完成削減10%的控制目標(biāo)。
實(shí)際上，從“六五”到“十五”的25年間，每個五年計劃的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都能順利完成，惟獨(dú)環(huán)保指標(biāo)大打折扣，從未全面完成過。中國經(jīng)濟(jì)在一路高歌猛進(jìn)的同時，付出了相當(dāng)大的資源和環(huán)境代價。
為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、破解資源環(huán)境困局，“十一五”規(guī)劃綱要把單位GDP能耗降低20%、二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量分別減少10%，確定為重要的約束性目標(biāo)，是“不可逾越的紅線”。
在確定“十一五”環(huán)保目標(biāo)時，中央曾經(jīng)廣泛征求地方意見。時任江蘇省環(huán)保廳廳長的史振華建議留一些余地，把主要污染物削減目標(biāo)定為5%左右。這位有20多年環(huán)保工作經(jīng)歷的“老環(huán)保”說，中央最后把目標(biāo)定為10%，顯示了著眼大局、著力突破環(huán)境資源瓶頸的堅定決心。
五年來，在不留余地的減排目標(biāo)“倒逼”之下，各地紛紛采取上大壓小、減量置換、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企業(yè)退出市場。電廠脫硫、城鎮(zhèn)污水處理等重點(diǎn)工程建設(shè)取得突破性進(jìn)展，對完成減排任務(wù)發(fā)揮了極為重要的作用。有關(guān)部門頒布實(shí)施了火電脫硫優(yōu)惠電價、節(jié)能發(fā)電調(diào)度、污水管網(wǎng)建設(shè)以獎代補(bǔ)、政府綠色采購、排污權(quán)交易試點(diǎn)等一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，有效推進(jìn)了節(jié)能減排進(jìn)程。
據(jù)環(huán)保部部長周生賢介紹，“十一五”前四年，全國二氧化硫、化學(xué)需氧量排放量分別下降了13.1%和9.7%。2010年前三季度，兩項污染物排放量繼續(xù)下降，預(yù)計“十一五”全國二氧化硫減排14%、化學(xué)需氧量減排12%以上，減排10%的目標(biāo)可以超額實(shí)現(xiàn)。
這意味著，“十一五”這五年，中國第一次全面完成了五年規(guī)劃（計劃）確定的環(huán)保目標(biāo)。
難能可貴的是，這一減排成果，是在新增污染物排放量高于預(yù)期的情況下取得的。“十一五”期間，全國GDP年均增速超過10%，新增煤炭消費(fèi)量超過10億噸，粗鋼、水泥、有色產(chǎn)品產(chǎn)量均翻了一番。
隨著污染物排放減少，一些地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善。根據(jù)環(huán)保重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量監(jiān)測，2009年好于二級標(biāo)準(zhǔn)292天以上的城市比例，由2005年的69.49%上升到95.69%；地表水國控斷面劣五類水質(zhì)比例由2005年的26.1%下降到20.6%；七大水系國控斷面好于三類比例由2005年的41%上升到57.1%。
回首“十一五”，溫家寶總理在第六次全國環(huán)保大會上強(qiáng)調(diào)的環(huán)境保護(hù)“歷史性轉(zhuǎn)變”——從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重，從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，現(xiàn)在這一轉(zhuǎn)變正在不斷提速。
<b>“十二五”拉開序幕，環(huán)境形勢怎樣</b>
要想環(huán)境更好，必須擴(kuò)展減排指標(biāo)。繼續(xù)通過污染物總量減排的倒逼傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整
雖然近幾年來我國部分主要污染物排放量下降，局部地區(qū)環(huán)境有所改善，但二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮等污染物排放總量仍然很大，氮氧化物排放量持續(xù)快速增長，機(jī)動車和農(nóng)業(yè)源污染日益突出。全國有30%以上的城市人口生活在空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，二氧化硫濃度依然維持在較高水平，北京到上海之間工業(yè)密集區(qū)成為全球?qū)α鲗佣趸廴咀顬閲?yán)重的地區(qū)之一，灰霾和光化學(xué)煙霧污染呈加劇趨勢。
專家普遍認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家工業(yè)化200多年遇到的環(huán)境問題是逐步出現(xiàn)、分階段解決的，這些國家長時期遭遇的問題在中國30多年的快速發(fā)展中集中出現(xiàn)。因此，中國的資源、環(huán)境問題呈現(xiàn)復(fù)合性、綜合性、壓縮性的特點(diǎn)。中國依然處在庫茲涅茨環(huán)境曲線的上升階段。
倒U型庫茲涅茨環(huán)境曲線是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中的著名理論，其核心是經(jīng)濟(jì)增長的不同階段會出現(xiàn)對應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量狀況：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，環(huán)境質(zhì)量可能隨著經(jīng)濟(jì)增長而不斷惡化，代表污染狀況的環(huán)境曲線上升；但到達(dá)一定的拐點(diǎn)時，環(huán)境質(zhì)量有可能隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步改善，環(huán)境曲線逐漸下降。
發(fā)達(dá)國家普遍在人均GDP約6000到10000美元時出現(xiàn)了環(huán)境拐點(diǎn)。目前，中國人均GDP已超過4000美元，在有些比較發(fā)達(dá)的東部沿海城市出現(xiàn)了可喜的拐點(diǎn)。但中國的地區(qū)差異非常大，總體上還沒有到達(dá)環(huán)境曲線的拐點(diǎn)，仍然處在艱難的“上坡”階段。
“十二五”時期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是我國由中等收入國家向中等發(fā)達(dá)國家邁進(jìn)的重要階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程將進(jìn)一步加快，對重化工產(chǎn)業(yè)有著剛性需求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整不可能一蹴而就，污染減排注定將是一項長期而艱巨的任務(wù)。
周生賢說，“十二五”時期，二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮等污染物的新增排放量將持續(xù)增加。隨著污染物不斷積累，我國的環(huán)境問題將變得更為復(fù)雜，污染物介質(zhì)將從以大氣和水為主繼續(xù)向大氣、水和土壤三種污染介質(zhì)共存轉(zhuǎn)變，污染物來源由以工業(yè)和生活污染為主繼續(xù)向工業(yè)和農(nóng)村、生活、面源污染并存轉(zhuǎn)變，污染物類型將從常規(guī)污染物為主繼續(xù)向常規(guī)污染物和新型污染物的復(fù)合型轉(zhuǎn)變。
前不久，歷時三年的《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》圓滿完成，這項由中國工程院和環(huán)保部共同組織的重大研究，用四句話概括了當(dāng)前的環(huán)境形勢：局部有所好轉(zhuǎn)，總體尚未遏制，形勢依然嚴(yán)峻，壓力繼續(xù)增大。
這是眾多專家經(jīng)過深入調(diào)查研究、反復(fù)討論之后得出的結(jié)論。課題組預(yù)計，我國城市化和工業(yè)化到2030年可以基本完成，在工業(yè)化和城市化發(fā)展階段，面臨的環(huán)境壓力是非常大的，城市化和工業(yè)化完成后，環(huán)境的壓力才會逐步減輕。他們認(rèn)為，我國環(huán)境形勢面臨的壓力比世界上任何國家都大，環(huán)境資源問題比任何國家都突出，解決起來比任何國家都困難。這一觀點(diǎn)得到環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域許多人認(rèn)同。
<b>資源環(huán)境約束強(qiáng)化，減排如何體現(xiàn)倒逼作用</b>
全國有30%以上的城市人口生活在空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域，資源環(huán)境問題呈現(xiàn)復(fù)合性、綜合性、壓縮性的特點(diǎn)，環(huán)境質(zhì)量改善的“拐點(diǎn)”遠(yuǎn)未到來
2010年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，明確了2011年經(jīng)濟(jì)工作的總體要求，強(qiáng)調(diào)“切實(shí)抓好節(jié)能減排”，會議還要求各地區(qū)在“十二五”開局之年“切不可盲目追求高速度”。
在各地公布的“十二五”規(guī)劃目標(biāo)中，多個省份的GDP年增長目標(biāo)都超過10%，增長沖動依舊難掩，這讓本已十分緊張的資源環(huán)境約束將更加強(qiáng)化。如何以減排的約束性目標(biāo)，來緩解日顯強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，讓百姓在安全健康的環(huán)境中生活，是未來五年必須面對的難題。
必須通過減排的倒逼傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
要實(shí)現(xiàn)倒逼，首先就要擴(kuò)展污染排放的約束性指標(biāo)。最急迫需要控制的，是氮氧化物和氨氮。
據(jù)專家介紹，大量氮氧化物排放導(dǎo)致主要城市近地面氮氧化物濃度上升，成為我國大氣污染的主要來源之一。氮氧化物的持續(xù)增加，還會加速臭氧和二次氣溶膠的形成，成為光化學(xué)污染和灰霾天氣的誘發(fā)因素。在水污染防控方面，氨氮已超過化學(xué)需氧量成為影響地表水水環(huán)境質(zhì)量的首要指標(biāo)。與化學(xué)需氧量一樣，氨氮也會使水體發(fā)黑發(fā)臭，還可增加水體富營養(yǎng)化發(fā)生的幾率。據(jù)初步測算，2007年氨氮排放總量約相當(dāng)于環(huán)境容量的4倍左右。
回顧“十一五”，兩項主要污染物減排達(dá)標(biāo)都來之不易，未來五年，主要污染物控制指標(biāo)要增加到4項，做好這4項主要污染物的總量減排，完成約束性目標(biāo)，考驗(yàn)我們的智慧。
首先是減排指標(biāo)的分配。“十一五”減排指標(biāo)布局時，全國污染源普查工作還沒有開始，在“家底”不清的情況下分配的總量指標(biāo)，對于某些地方的確有失公允，也出現(xiàn)了一些“鞭打快牛”的情況。“十二五”總量指標(biāo)的分配，雖然底數(shù)基本摸清，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但要使指標(biāo)分配科學(xué)合理到位，絕不是件容易的事。分配指標(biāo)時，將統(tǒng)一測算方法，較多考慮分區(qū)域、分行業(yè)、分類型的減排潛力。國家發(fā)展和改革委員會副主任解振華透露，為了體現(xiàn)公平，“十二五”節(jié)能減排的指標(biāo)將以2005年而不是2010年的數(shù)據(jù)為基數(shù)。
減排手段也是難題之一。在二氧化硫、化學(xué)需氧量的控制方面，雖然工程減排這樣的手段還在起作用，但減排還需從結(jié)構(gòu)、管理挖潛。如何確保減排設(shè)施的運(yùn)行將成為關(guān)鍵一環(huán)。必須從關(guān)注新建減排工程，轉(zhuǎn)向關(guān)注減排工程質(zhì)量和運(yùn)行實(shí)際效果，通過監(jiān)督管理促進(jìn)治污設(shè)施持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。
對兩項新增加的污染物減排指標(biāo)來說，改造傳統(tǒng)污水處理廠、上脫硝設(shè)備、加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)管似乎并不難，但因?yàn)槭切略鲰棧瑴p排過程肯定會遇到許多沒有預(yù)期到的困難。
目標(biāo)責(zé)任考核制作為節(jié)能減排工作的撒手锏，曾經(jīng)被認(rèn)為是最有力的手段。然而，在2010年節(jié)能沖刺階段，各地出現(xiàn)的拉閘限電現(xiàn)象卻讓人們看到了目標(biāo)責(zé)任考核的軟肋。個別地方為了干部考核達(dá)標(biāo)，不惜將壓力轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)甚至普通百姓身上，教訓(xùn)沉重，影響很壞。今后幾年，必須將目標(biāo)責(zé)任落實(shí)到年度，板子也一定要打在臨時抱佛腳的干部身上。畢竟，節(jié)能減排的目的絕不只是為了數(shù)字的減少。
發(fā)揮污染減排的倒逼作用，還有不少路子可以探索。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤認(rèn)為，應(yīng)該在源頭上減少污染物排放，而不僅僅是側(cè)重于末端治理。比如，就單位產(chǎn)值或產(chǎn)品污染物產(chǎn)生強(qiáng)度評價制度開展試點(diǎn)，著力實(shí)現(xiàn)末端減排向前端和中端減排的轉(zhuǎn)移，還可以在典型區(qū)域探索引導(dǎo)或控制煤炭等資源能源消費(fèi)量的有效措施，都可以強(qiáng)化倒逼傳導(dǎo)機(jī)制。
<b>轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，環(huán)保應(yīng)該承擔(dān)什么使命</b>
走出“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的尷尬，讓環(huán)境保護(hù)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主干線、大舞臺，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展
十七屆五中全會審議通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確提出，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)。這是黨中央從國際形勢的新變化以及我國發(fā)展的新特征出發(fā)，作出的科學(xué)判斷和戰(zhàn)略決策。
如何理解“重要著力點(diǎn)”？如何落實(shí)“重要著力點(diǎn)”？
綜觀中國的環(huán)境形勢，污染防治依然是環(huán)保工作的重中之重，然而，中國的綠色轉(zhuǎn)身需要的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅如此，環(huán)保應(yīng)該承擔(dān)更大的歷史使命。
過去，中國的環(huán)保給人的印象是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，“十一五”期間，這一局面有了很大改觀，環(huán)境保護(hù)逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主干線、大舞臺。“十二五”期間，人們期待環(huán)境保護(hù)發(fā)揮更大作用。
《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》總結(jié)了發(fā)達(dá)國家“先污染后治理，先破壞后恢復(fù)”發(fā)展道路的慘痛教訓(xùn)，提出了積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的中國環(huán)境保護(hù)新道路的重大命題，明確了環(huán)保是國家戰(zhàn)略而不是部門戰(zhàn)略的較高定位，給人以深刻的啟迪。
環(huán)保部部長周生賢在多個場合強(qiáng)調(diào)：“先污染后治理”的老路，中國走不通也走不起。必須要在新型工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，積極探索出一條代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的中國環(huán)境保護(hù)新道路。
代價小，就是堅持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，以盡可能小的資源環(huán)境代價支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動；效益好，就是堅持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)相統(tǒng)籌，尋求最佳的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益；排放低，就是堅持污染預(yù)防與環(huán)境治理相結(jié)合，用適當(dāng)?shù)沫h(huán)境治理成本，把經(jīng)濟(jì)社會活動對環(huán)境的損害降低到最小程度；可持續(xù)，就是堅持環(huán)境保護(hù)與長遠(yuǎn)發(fā)展相融合，通過建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，不斷推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
吳舜澤透露，“十二五”期間，我國將著力實(shí)施四大環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略任務(wù)，一是持續(xù)深入推進(jìn)主要污染物減排，促進(jìn)綠色發(fā)展，提高發(fā)展質(zhì)量；二是改善環(huán)境質(zhì)量，切實(shí)保障民生，共享發(fā)展成果；三是防范環(huán)境風(fēng)險，保障安全發(fā)展，提高發(fā)展水平；四是推行環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平正義。
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光認(rèn)為，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的大背景下，中國應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，“十二五”環(huán)保規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的高度融合，具體反映在從緊和嚴(yán)厲的宏觀環(huán)境政策、在特殊區(qū)域和領(lǐng)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先的戰(zhàn)略方針兩個方面。
采取從緊和嚴(yán)厲的宏觀環(huán)境政策，就是提高各種環(huán)境準(zhǔn)入門檻，采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管措施，加快淘汰落后產(chǎn)能，對排污企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的達(dá)標(biāo)治理。其次，要跳出環(huán)保范圍內(nèi)的法制建設(shè)，對國家的法律體系進(jìn)行生態(tài)化改造，在民法、刑法、物權(quán)法、經(jīng)濟(jì)法、資源法中，全面強(qiáng)化對環(huán)境保護(hù)的要求。同時，要更多地使用經(jīng)濟(jì)手段管理環(huán)境，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險、綠色價格體系、綠色證券等等，使國家經(jīng)濟(jì)政策全面朝著環(huán)境友好的方向改變。
在特殊區(qū)域和領(lǐng)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先的戰(zhàn)略方針，就是在一些特殊區(qū)域或領(lǐng)域，把環(huán)境質(zhì)量狀況作為指導(dǎo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的各項工作的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，以環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)和底線來規(guī)劃和約束各方面工作，使環(huán)境保護(hù)成為保障人民生存環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要和首選的手段。
安全文化網(wǎng) www.zltai.com