十二五”規劃綱要解讀
摘要
環境保護是推動經濟發展方式轉變的強大外力。要繼續深化總量控制，以污染減排倒逼機制促進產業結構調整。未來5年環保工作重心將放在促進產業結構調整上，以建立更為嚴格的環境標準抑制過剩產能發展，促進經濟發展方式轉變。要完善環境政策，建立環境與經濟發展綜合決策機制。
環境保護是提升產業核心競爭力的有效途徑。要以環境準入推進產業結構調整。切實提高環境準入門檻，加快淘汰落后產能；以環境管制提升企業競爭力；以環境保護創新發展新興產業，將節能環保產業打造成為國家經濟發展新的增長點和支柱產業。
《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》(以下簡稱《“十二五”規劃綱要》)中明確提出要把加快轉變經濟發展方式作為“十二五”規劃的主線，把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。本文擬就如何全面貫徹落實《“十二五”規劃綱要》，完成“十二五”主要污染物總量減排任務，解決廣大群眾反映強烈的突出環境問題，改善環境質量，提高生態系統的服務功能等，提出若干想法來進行探討。
優化經濟發展力度加大
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環境保護是推動經濟發展方式轉變強大外力:繼續深化總量控制，以倒逼機制促進產業結構調整；完善環境政策，建立環境與經濟發展綜合決策機制。環境保護是提升產業核心競爭力有效途徑:以環境準入推進產業結構調整；以環境管制提升企業競爭力；以環境保護創新發展新興產業。
(一)環境保護是推動經濟發展方式轉變強大外力
加快經濟發展方式轉變，既為改善環境質量創造了必要條件，又為強化環境監管提供了大舞臺。主要表現在:
繼續深化總量控制，以倒逼機制促進產業結構調整。2011年，《“十二五”規劃綱要》明確提出化學需氧量和二氧化硫排放分別減少8％。同時，新增了氨氮和氮氧化物兩項約束性指標，并提出分別減少10％的目標。這一總量約束指標一方面與國家控制經濟增速目標相一致，另一方面又是國家產業結構調整和淘汰落后產能力度具體體現。這也表明未來5年環保工作重心將放在促進產業結構調整上，以建立更為嚴格的環境標準抑制過剩產能的發展，通過污染減排倒逼傳導機制，促進經濟發展方式轉變，進而又為改善環境質量創造條件。
完善環境政策，建立環境與經濟發展綜合決策機制。《“十二五”規劃綱要》強調要把資源節約和環境保護貫穿于生產、流通、消費、建設各領域各環節，提升可持續發展能力。這是把環境保護理念全面滲透到經濟社會發展的具體體現，是順應可持續發展的內在要求。追求和實現環境與經濟高度融合，在發展中保護環境，在保護環境中促進發展，是經濟發展及環境保護的內在要求。這需要提高環境準入門檻，采取嚴格的環境監管措施，加快淘汰落后產能；對國家的法律體系進行生態化改造，全面強化對環境保護的要求；更多地使用經濟手段管理環境，制定有利于環境保護的財政、稅收、貨幣、貿易、投資、產業、土地等各項經濟政策，將環境保護融入國家和地方政府的決策機制和決策機構，滲透到社會再生產各領域，提高宏觀調控科學性和預見性，增強針對性和靈活性。
(二)環境保護是提升產業核心競爭力有效途徑
以環境準入推進產業結構調整。《“十二五”規劃綱要》提出要推進裝備制造業、石化行業、輕紡行業和建筑業等重點產業結構調整。其中，淘汰落后產能，壓縮和疏導過剩產能是推進產業結構調整重要任務。我國輕工、紡織、建材、石化、鋼鐵等行業存在嚴重的重復建設和產能過剩問題。國務院要求，到2011年，淘汰落后制漿造紙200萬噸以上、酒精100萬噸、味精12萬噸、檸檬酸5萬噸的生產能力，淘汰75億米高耗能、高耗水、技術水平低的印染能力，淘汰230萬噸化纖落后產能，淘汰100萬噸及以下低效低質落后煉油裝置，對化肥行業通過上大壓小、產能置換，淘汰技術落后、資源利用不合理的產能。對農藥行業依據行政法規，淘汰一批高毒高風險農藥品種。加快淘汰電石、甲醇等產品的落后產能。要以此明確當前環境保護工作的重點領域，切實提高環境準入門檻，以“兩高一資”行業和產業結構調整為重點，全面執行國家污染物排放標準，加快淘汰落后產能，大力推進產業結構調整，推動“十二五”減排順利開展。
以環境管制提升企業競爭力。合理設置的環境管制政策能夠通過為企業提供技術改進信息和增添創新動力，使企業在面對較高污染治理成本時，通過投資創新活動來滿足管制要求。國內外經驗表明，污染治理支出與環境技術專利之間存在正相關關系。如德國較早實施了產品再循環標準，使德國企業在開發低度包裝產品方面具有先動優勢，率先占領了國際市場。適當的環境管制可以更好地激發企業應用新技術、新材料、新工藝、新裝備改造提升傳統產業，提高市場競爭力。這與《“十二五”規劃綱要》中提出對企業技術改造的要求相吻合。
以環境保護創新發展新興產業。與以往的5年規劃相比，《“十二五”規劃綱要》首次把節能環保產業作為戰略性新興產業放在了更加突出位置。當前推動包括節能環保產業在內的綠色產業發展具有重要意義。一方面，世界范圍內以發展綠色經濟爭奪發展制高點的競爭越演越烈；另一方面，我國節能環保產業發展面臨前所未有的機遇和挑戰。目前，一些環保關鍵設備和產品仍以進口為主，必須采取措施，努力提高環境友好技術自主創新能力，重點發展高效節能、先進環保、資源循環利用關鍵技術裝備、產品和服務。此外，要積極開發與環境保護和可持續發展相關聯的產品，并通過市場渠道進行營銷和交易，創造新型商品形態和商業模式。要將節能環保產業打造成為經濟發展新的增長點和支柱產業。
民生優先宗旨擴展環境優化領域
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保障和改善民生是《“十二五”規劃綱要》根本要求，也是最大的亮點。作為影響民生的環境問題，已納入政府的民生議程。
保障和改善民生是《“十二五”規劃綱要》根本要求，也是最大的亮點。作為影響民生的重要方面，環境問題已納入政府的民生議程。
(一)環境保護是重大民生問題
環境事故高發。當前環境形勢面臨一個新的特點是環境風險上升，環境事故頻發，群體性事件增多。有關數據顯示，2010年1~11月，環境保護部共接報并妥善處置突發環境事件149起。其中，重大環境事件4起，較大環境事件39起，平均兩到三天就發生一起環境污染突發事件。因環境污染引起的群體性事件增長速度排在第七位，年增長率為29.8％，表明環境問題已成為當前全國群體性事件的重要原因。
人民群眾的生命財產受到嚴重威脅。2009年，陜西鳳翔、湖南武岡、云南東川等地發生多起重金屬、類金屬污染事件；2010年7月，紫金礦業污染事件導致汀江水體遭受嚴重污染；2011年新年伊始，安徽懷寧發生血鉛超標事件。這些事件危害了人們的身心健康，影響了社會穩定，阻礙了經濟可持續發展。
(二)著力解決關系民生的突出環境問題
以人為本是科學發展觀的核心，也是走中國特色環境保護新道路的戰略思想。著力解決與人民群眾利益息息相關、群眾反映突出的環境問題是環境保護工作重要內容。《“十二五”規劃綱要》明確指出:要推進農村環境綜合整治。要以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題為重點。
明確重點領域。根據《“十二五”規劃綱要》要求，環境污染防治重點要由目前的傳統污染物逐步擴展到重金屬、持久性有機物、危險廢物等對人體健康更具危害性的污染物質控制，這傳達出國家對保障和改善民生的強烈信號。未來5年，要重點開展與百姓健康密切相關的環境風險調查基礎性工作，建立基于人體健康的污染物排放清單制度，開展受污染場地污染治理與修復試點示范。
完善實施機制。目前，我國正處于環境污染事故高發期，賠償的高發期即將到來。因此，進一步強化環境污染法律責任，完善環境污染損害賠償的法律依據，建立健全環境損害成本的價格形成機制，研究制訂環境污染損害程度鑒定、賠償程序和范圍等具體賠償辦法及對污染者的法律援助辦法已勢在必行，這也是以司法手段保障民生權益的重要體現。
建立防控監測體系。進一步深化國家重大環境風險源動態監測體系，強化重點流域地表水和飲用水水源地監測，補充重金屬、生物毒性等危害人體健康的污染物監測。高度重視應急監測，為應對突發環境事件提供及時、可靠的數據支持。抓緊建立農村安全飲水監測與預警體系和城市大氣環境監測與預警體系，并逐步建立土壤環境監測、預防體系。
環境風險評估明確優化側重點
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首次將防范環境風險寫入國家5年規劃，體現了國家對環境風險問題的高度重視，也是對新時期環境保護工作任務的重要部署。
我國經濟發展正處于工業化中期階段，重工業產值占工業產值比重已經達到70％左右，工業結構出現了重型化傾向。這種重化工業結構特征不可避免地要消耗大量資源和產生大量污染。2006年松花江事件后，原國家環保總局在對總投資近10152億元，涉及5377個化工企業的7555個建設項目開展化工石化項目環境風險大排查行動后表明，81％的建設項目布設在飲用水水源保護區、人口密集區等環境敏感區域；45％為重大風險源。若不能從整體上預防環境風險，環境事故頻發態勢難以逆轉，公眾環境安全無法得到保障。
面對嚴峻形勢，《“十二五”規劃綱要》明確提出要防范環境風險，提高環境與健康風險評估能力。這是首次將防范環境風險寫入國家5年規劃，體現了國家對環境風險問題的高度重視，也是對新時期環境保護工作任務的重要部署。這就要求修改和完善相關法律和政策，構建環境風險的技術指南，識別環境風險內在因素，提高環境風險管理水平和事故應急救援能力，建立環境風險防控制度，對環境風險實施系統的管理策略。2010年1月6日，環境保護部會同中國保險監督管理委員會聯合發布《環境風險評估技術指南——氯堿企業環境風險等級劃分方法》，為這一行業開展環境風險評估提供了技術依據，也為其他行業開展相關工作提供了經驗。
推進市場機制提升優化效率效果
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建立綠色財稅體系促進環境保護；引導金融投資來加強環境保護監控；以深化資源性產品價格改革推動環境保護。
《“十二五”規劃綱要》明確指出:本規劃提出的預期性指標和產業發展、結構調整等任務，主要依靠市場主體的自主行為實現。各級政府要通過完善市場機制和利益導向機制，創造良好的政策環境、體制環境和法治環境，打破市場分割和行業壟斷，激發市場主體的積極性和創造性，引導市場主體行為與國家戰略意圖相一致。由此可見，“十二五”規劃把市場在國民經濟發展中的作用放在非常重要的地位，這對環境保護工作也是重要準則。
在發展領域，對資源的公平配置是實現可持續發展的根本。幾乎所有不可持續發展的現象都是因為對資源的不當配置造成的。要解決這類問題，除了強制關閉企業以外，還可以運用市場手段，對污染物征收稅費，增加企業環境污染和生態破壞的社會成本，或者建議投資者將資金投到工藝技術先進、盈利能力較好且沒有環境污染的工廠，形成有利于可持續發展的資源配置格局。可見，要完善環境經濟政策。
(一)建立綠色財稅體系
綠化財稅，基本含義就是使財稅體系整體上利于經濟發展的同時也符合環保要求，通過對傳統財稅體系進行全面、系統的綠化調整，取消對環境有負效應的稅收規定，逐步改革增值稅、所得稅、消費稅和營業稅等，確保國家各項稅收政策能有利于環境保護，從而實現財稅的環保調節功能。
《“十二五”規劃綱要》提出完善資源性產品的價格形成機制和資源環境稅費制度，建立生態補償機制，正是綠化財稅重要內容。一方面，要改革現有資源稅，逐漸擴大資源稅的征收對象、改善計稅依據，將土地使用稅、耕地占用稅等并入資源稅，建立更加規范、完善的資源稅；另一方面，要逐步實現費改稅，先將防治任務繁重、按技術標準征收的稅目開征環境稅，并逐步擴大征收范圍。在條件成熟的時候，開征碳稅，以推動節能和溫室氣體減排，同時協同消減多種污染物。新開征的環境稅與現有相關稅種要相互協調配合，以形成綠色稅收調控體系。同時，建立完善的財政支出體系，加大財政轉移支付和對綠色項目投入。
(二)發揮金融投資引導作用
金融投資在市場上可發揮較大杠桿作用，通過金融投資調配資源無疑是高效的。在發達國家，可持續發展的政策制定者逐漸意識到，金融投資可以產生巨大的環境效應，而這一效應是積極還是消極取決于資本的流向。銀行資本的流向和流量對可持續發展影響很大，如果將資金大量投放到污染嚴重產業，會間接給地區、國家乃至全球發展帶來沉重環境壓力；如果將資金投向環境友好型產業，不但能夠獲得較好回報，還可以緩解國家在發展中面臨的環境壓力。
加強環境保護是防范金融風險重要保障。《“十二五”規劃綱要》指出要完善金融調控機制，建立健全系統性金融風險防范預警體系和處置機制。目前，環境風險作為一種新的風險已逐漸受到金融業重視。這就需要進一步加強綠色信貸政策，建立環境征信系統，將環境風險納入金融風險防范體系，促進金融業健康、可持續發展。環境保護也為金融業帶來了新的發展機遇，通過不斷開發與節能環保有關的金融產品，有助于金融業開拓新的利潤源泉。
(三)深化資源性產品價格改革
《“十二五”規劃綱要》首次將深化資源性產品價格作為5年規劃改革攻堅的方向。長期以來，我國資源性產品價格偏低，忽略了資源的稀缺性和環境損害成本。在微觀經濟層面，政府主導的資源價格形成機制在終端消費市場對資源節約產生了負面影響，而以市場為導向的資源價格機制有助于將消費市場中存在的巨大的節約資源潛力變成現實。在宏觀經濟層面，低資源價格雖然增強了一些產品的國際競爭力，但刺激了高能耗產業過快增長，增加了資源消耗壓力。因此，我國應大力發揮市場配置資源的基礎性作用，盡快建立市場化的資源價格形成機制。實行資源稅改革是使用市場手段提高資源價格、優化資源配置的具體措施之一，可以有力地推動企業和居民節約資源、保護環境。當然，在資源價格市場化過程中，必須充分考慮居民承受能力與社會穩定因素，在符合國情的情況下循序漸進。
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