經(jīng)過20天的調(diào)查，1月21日上午，聯(lián)合調(diào)查組終于對上海外灘踩踏事件給出了明確“說法”。20天里，先后有51位政府工作人員接受調(diào)查組談話詢問。調(diào)查組還先后對受傷人員、值勤民警、市民游客、地鐵工作人員等96人調(diào)查走訪，調(diào)取查看了外灘區(qū)域36個(gè)監(jiān)控探頭、累計(jì)時(shí)長約70小時(shí)的視頻錄像。

    21天才公布調(diào)查結(jié)果并問責(zé)，是否太遲？

    國務(wù)院原參事、國家應(yīng)急管理專家閃淳昌說：“按照國務(wù)院302號令，即國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定，對突發(fā)事故的調(diào)查，要求是在事發(fā)60天內(nèi)提出調(diào)查報(bào)告。后來頒布的國務(wù)院493號令要求也是60天內(nèi)，如果需要還可以延長。這次調(diào)查時(shí)間總計(jì)20天，第21天公布，應(yīng)該說是很快了。”

    20天里，先后有51位政府工作人員接受調(diào)查組談話詢問。調(diào)查組還先后對受傷人員、值勤民警、市民游客、地鐵工作人員等96人調(diào)查走訪，試圖還原事件發(fā)生經(jīng)過，調(diào)取查看了外灘區(qū)域36個(gè)監(jiān)控探頭、累計(jì)時(shí)長約70小時(shí)的視頻錄像。

    上海市安全生產(chǎn)監(jiān)管局副局長花克勤告訴記者，調(diào)查組不少成員每天只睡2到3個(gè)小時(shí)，有時(shí)中飯也顧不上吃。花克勤表示，前后超過100多人參與了調(diào)查，其中四五十個(gè)人夜以繼日工作，看資料、分析談話內(nèi)容、比對法律法規(guī)，基本工作到凌晨兩三點(diǎn)，早上八九點(diǎn)再碰頭，“必須找到確鑿證據(jù)，必須在有強(qiáng)有力的依據(jù)支撐的情況下，才能定性”。

    上海市監(jiān)察局副局長王玉介紹，“整個(gè)調(diào)查的過程也要進(jìn)行監(jiān)察，使得調(diào)查符合法律規(guī)定。對人員的處理、責(zé)任認(rèn)定，也必須客觀真實(shí)。在對這些人的責(zé)任認(rèn)定、處分檔次上，需要非常嚴(yán)格地按照公務(wù)員處分條例等相關(guān)條例，所具備的相關(guān)文書必須齊全。所有的認(rèn)定，必須經(jīng)過本人審閱、認(rèn)同、簽字，比方說每一個(gè)被問責(zé)的人員，對此事自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和接受處分的態(tài)度，做出書面表態(tài)。”王玉說，責(zé)任認(rèn)定要經(jīng)過市政府常務(wù)會(huì)議討論通過。

    問責(zé)以上海黃浦區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為主，是否到位？

    在問責(zé)名單上，有11位領(lǐng)導(dǎo)干部，包括黃浦區(qū)委書記周偉、區(qū)長彭崧的撤職，也包括上海市公安局指揮部陳昌俊等的行政記大過。為什么沒有更高層級的領(lǐng)導(dǎo)被追責(zé)？

    上海市政府法制辦副主任劉平依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第63條回應(yīng)：這一條明確了“地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”

    劉平解釋說，依據(jù)這個(gè)法規(guī)，突發(fā)事件要處分的，就是“直接負(fù)責(zé)”的責(zé)任人。

    依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《上海市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》、《上海市外灘風(fēng)景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政府規(guī)章，綜合調(diào)查結(jié)果，調(diào)查組據(jù)此認(rèn)定：黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對這起事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

    目前在問責(zé)名單上的領(lǐng)導(dǎo)干部，不少人在調(diào)查組約談之前，就主動(dòng)遞交檢查，表達(dá)極度內(nèi)疚與失職的痛苦。

    上海市有領(lǐng)導(dǎo)沉痛地說過：想一想那36條無辜的年輕生命，我們還有什么可推諉的，還有什么可委屈的呢！

    劉平還指出，外灘擁擠踩踏事件的性質(zhì)是突發(fā)事件，不屬于生產(chǎn)安全事故。對此次事件的調(diào)查不適用國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》。

    為何定性為“事件”而不是“事故”？有何重大區(qū)別？

    調(diào)查報(bào)告指出，這是一起對群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。

    閃淳昌表示，“我們說，這是踩踏事件而不是生產(chǎn)安全事故，兩者確實(shí)有差別。首先，它不是一種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；第二，它也不是有組織的大規(guī)模群眾性活動(dòng)。所以把它列為公共安全責(zé)任事件。”

    劉平說，“事實(shí)上，事件和事故在處理上并無重大區(qū)別。對最終處理來講，關(guān)鍵是找法律依據(jù)。‘事故’,并不一定都要處理到人，如天災(zāi)造成核泄漏就處理不到人。有的‘事件’,也得處理人，如公共安全事件。事件還是事故，和如何問責(zé)沒有直接關(guān)系。關(guān)鍵是看政府有沒有作為，是直接過錯(cuò)還是間接責(zé)任。”

    對群眾自發(fā)聚集性活動(dòng)而非政府組織的公眾活動(dòng)，政府是否負(fù)有同樣的責(zé)任？

    “此前如陜西華山廟會(huì)踩踏事件等，都是政府組織的群眾性活動(dòng)。像外灘傷亡這么嚴(yán)重的群眾自發(fā)性群體踩踏事件，確實(shí)還是第一例。”閃淳昌說。

    正因?yàn)閾?dān)心安全會(huì)出問題，黃浦區(qū)政府于2014年11月13日向上海市政府請示，新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行，將另擇地點(diǎn)，活動(dòng)現(xiàn)場觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺(tái)。

    于是，政府每年在外灘緊繃的這根弦，突然就松懈下來。“往年外灘都有高強(qiáng)度警力配備，今年突然撤空，這就是變更風(fēng)險(xiǎn)。從往年的數(shù)千警力到今年的不到700警力，思想上麻痹大意了。”調(diào)查組相關(guān)負(fù)責(zé)人也扼腕痛惜。

    對于群眾自發(fā)組織活動(dòng)導(dǎo)致安全悲劇的處理，“還真的沒有什么先例。”閃淳昌說。

    調(diào)查報(bào)告指出，這次事件暴露出上海市公共安全管理盲點(diǎn)，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評估不足，準(zhǔn)備不充分，存在管理空白。“有組織的活動(dòng)明確了誰主辦、誰組織、誰負(fù)責(zé)，責(zé)任條款非常清晰。在公共地點(diǎn)如上海外灘這一群眾性聚集場所，誰來具體負(fù)責(zé)？我們法律條款是不明確的。如果政府部門不能主動(dòng)作為，就會(huì)出現(xiàn)公共安全薄弱點(diǎn)或者說軟肋。”閃淳昌坦承。

    踩踏事件后上海取消或暫停了部分公共活動(dòng)，是否有因噎廢食之嫌？

    外灘踩踏事件發(fā)生后，上海經(jīng)過安全評估，緊急取消或暫停了若干人流密集的公共活動(dòng)，包括已舉行20年的豫園燈會(huì)、舉辦了13屆的上海新春農(nóng)副產(chǎn)品大聯(lián)展等，不少市民悵然若失。

    上海市旅游局回應(yīng)說，新春安排的29項(xiàng)活動(dòng)，只取消了5項(xiàng)，24項(xiàng)仍然繼續(xù)舉辦。

    一位不愿透露姓名的市政府工作人員認(rèn)為，安全悲劇剛剛過去，可以理解這份謹(jǐn)慎小心。“再說，這也表明了一個(gè)城市悲劇過后應(yīng)有的心態(tài)吧，誰家剛辦完白事，還有心情大操大辦、大紅大綠呢？”

    “特大型城市的社會(huì)治理，本身就是一個(gè)非常難的課題，更別提中心城區(qū)。”黃浦區(qū)一位政府工作人員向記者說，“吸取教訓(xùn)，當(dāng)然不是停辦活動(dòng)這么簡單，關(guān)鍵是要不斷提升城市治理能力與水平。”

    據(jù)《人民日報(bào)》新華社