當前，嚴峻的生態環境狀況迫切要求我們必須正確處理環境保護與經濟發展的關系，采取積極措施減少污染物排放，改善生態環境。環境影響評價是環境保護制度中與經濟建設結合得非常緊密的一項制度，能夠從源頭控制環境污染，有效遏制高消耗、高污染產業的發展勢頭，促進經濟結構優化升級。我國的環評制度在實踐中發揮了積極作用，有力地推動了污染減排工作，對于全面貫徹落實科學發展觀，實現經濟社會發展和環境保護相協調以及資源節約型、環境友好型社會建設都有十分重要的現實意義。

　　嚴峻形勢凸顯環評制度實施的重要性

　　改革開放以來，我國經濟持續高速增長，取得了舉世矚目的成就，但是由于經濟發展方式不合理帶來了嚴重的資源環境問題，制約了我國經濟社會的可持續發展。

　　黨的十七大報告深刻指出，我們前進中面臨的突出問題之一，就是經濟增長的資源環境代價過大。從當前面臨的國內和國際形勢分析，我們必須處理好經濟發展與環境保護的關系。要完成“十一五”規劃中明確規定的主要污染物減排指標，我們必須綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，實施好環評制度，對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測，從源頭上控制污染。

　　實施環評制度推動污染減排有效開展

　　我國開展環境影響評價始于上世紀70年代末，在環保工作中起到了不可替代的作用。2003年9月，“環評法”頒布實施后，環境影響評價在制度建設、能力建設、重點領域管理等方面取得了新的進展。目前，“一地三域十專項”規劃和建設項目的實施要求必須依法進行環評，環評從決策源頭防治環境污染和生態破壞的作用日益顯現，并逐步融入國家宏觀決策中，成為推動經濟又好又快發展的重要力量。

　　嚴格環境準入，控制新增污染物排放量，有力促進了“十一五”節能減排目標的實現。在環評審批過程中，環保行政主管部門以改善環境質量、保護人民群眾健康、保障環境安全為出發點，嚴格控制“兩高一資”(高污染、高耗能、資源型)項目建設，對存在重大環境隱患、布局不合理的項目實行“一票否決”。2006年~2007年，我國對涉及投資近1.5萬億元的377個“兩高一資”項目做出了不予審批或暫緩審批的決定。2007年，廣東省各級政府通過環評審批共否決了不符合環評要求的項目4811個，控制了一大批污染嚴重項目的開工建設。山西省通過環評對新老項目的產能和排放總量進行置換，新增建設項目必須以關停嚴重污染企業為前提，不僅提高了經濟發展的質量，而且達到了“增產不增污”、“增產減污”的目的。自2003年“環評法”實施至2007年底，全國共審批建設項目117萬個，通過“以新帶老”、“上大關小”和采取污染治理等工程措施，累計減少COD排放量1406萬噸、二氧化硫排放量2510萬噸，有效控制了污染物排放總量。

　　開展規劃環評，推動產業和經濟結構優化調整，切實改善經濟發展質量。從環境容量和資源承載力角度，規劃環評對“一地三域十專項”規劃實施后的環境影響進行分析、預測和評估，提出科學、合理的建議，改造傳統產業，淘汰能耗物耗高、污染重的企業，培育能耗低、污染輕或無污染的新興產業，從決策源頭控制環境污染和生態破壞，有力地促進了產業結構調整和經濟發展方式轉變。從2005年開始，我國開展了典型行政區、重點行業和重要專項規劃3種類型23個規劃環評試點，著力推動各地區、各行業科學謀劃“十一五”發展戰略。國家發改委加強了對區域規劃、工業和能源類指導性規劃環評的編寫。住房和城鄉建設部將環境保護和環評作為城鄉規劃的重要內容。交通運輸部已完成29個港口總體規劃和20余個公路網規劃的環評工作。鐵道部“十一五”規劃環評探索了部門聯合審查規劃環評的模式。內蒙古自治區通過開展“十一五”規劃綱要環評，將經濟增長速度由15％以上調整為13％以上，煤炭產能由5億噸調整為4億噸。山東省通過規劃環評，對5萬噸以下的小制漿造紙廠全部關閉。從2007年下半年開始，環渤海經濟圈、黃河中上游資源富集區等5個地區啟動了規劃環評，力圖對其未來主導產業選擇、經濟總體布局和城鎮體系構建等重大問題提出戰略性、前瞻性和綜合性的政策建議。

　　創新體制機制，提升環評實施效果，極大地推動了環境保護基本國策的落實。隨著環評工作的深入開展，各地和有關部門不斷創新環評工作體制機制，提升環評實施的效果和質量，如建設項目后評估制度、部門聯動機制、限批制度等。經國務院批準，中國工程院組織開展了三峽工程前期論證及運行情況的階段性后評估。國家發改委對已經批復的黃河上游、瀾滄江中下游等流域水電規劃開展了環境影響回顧評價。黑龍江、貴州等地對若干已批建設項目也進行了環境影響后評價，積極探索跟蹤監督機制。內蒙古自治區及山西省臨汾市、湖北省武漢市、浙江省寧波市等由政府綜合部門牽頭組織，多部門共同參與開展“十一五”規劃綱要環評，綜合協調多個專項規劃環評，提升了規劃環評工作的效果。北京、山西、重慶等地建立了環保部門與發展改革、國土等部門聯動把關、上下互動的環評監管機制。2007年，原國家環保總局創新管理機制，開展了“區域限批”和“流域限批”，推動解決了一批重大項目環評違法問題，在遏制高耗能、高污染項目盲目上馬，推進產業結構調整、轉變發展方式方面收到了顯著效果。

　　健全公眾參與制度，進一步提高了政府決策的科學性。2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的實施進一步規范了我國的公眾參與制度。公眾的知情權、參與權和監督權在環評過程中得以充分體現，各級環境行政主管部門在項目審批過程中的公開性、透明性及決策的科學性得以提高，深入推動了政務公開，維護了人民群眾的環境權益。目前，建設單位或者承擔環評工作的評價機構均能夠采取在當地報紙、相關部門網站上發布相關信息、提供報告書簡本，向受影響的公眾和單位發放調查問卷、張貼公告等形式征求公眾意見，對于反對意見較多的也能夠采取召開座談會等形式進行溝通。環境保護部在官方網站上開辟了建設項目受理公告和擬批準項目公告專欄，并從受理、審查、批準等各環節針對環境影響報告書的公眾參與活動進行嚴格審查，凡不符合要求的堅決予以糾正，直至做出不予審批的決定。2006年，總投資達1600億元的43個建設項目因公眾參與章節不符合環評要求未被受理。一些國家重點建設項目根據公眾參與意見進行了改進，如武漢乙烯項目通過召開聽證會解決了腐蝕性氣體危害環境的問題，華能福州電廠三期擴建工程通過公眾參與從根本上解決了困擾老百姓多年的煤場揚塵擾民問題。2005年圓明園遺址公園環境綜合整治違法工程被全過程公開查處，其聽證會得到了全社會的高度關注。

　　落實環評責任，嚴查環評違法，有效地促進了污染減排政策的落實。面對嚴峻的資源環境形勢和“十一五”污染減排的緊迫任務，為有效貫徹落實“環評法”，促進污染減排工作，國家環境行政主管部門開展了重大典型案件查處活動，帶動了整個環評及“三同時”制度的落實，為節能減排和產業升級保駕護航。2005年，我國開展了大規模公開查處違法建設項目工作，對總投資1100多億元的30個違法開工建設重大項目進行集中處罰，責令停止建設并公開曝光，被稱為“環保風暴”。2005年~2006年，總投資超過600億元的22個違反“三同時”制度的建設項目被依法查處并通過媒體曝光，有效強化了“三同時”制度的法律效力。

　　環評制度實施中遇到的嚴峻挑戰

　　環評制度的實施有力地促進了環境保護工作，對經濟社會可持續發展起到了重要的推動作用，但目前還存在諸多制約因素，使環評工作面臨很大阻力。從全國來看，環評工作中仍然存在不少問題，主要表現為:

　　對環評工作重視不夠，“環評法”實施效果受限。作為環境保護參與綜合決策的切入點，環境影響評價尚未受到足夠重視，在不少地方，環境保護依然要為經濟發展讓路，在促進產業結構優化升級和經濟發展方式轉變等方面與中央的要求還有很大差距。現實中，一些地方政府甚至制定一些“土政策”、“土規定”降低環評準入標準，為環境污染項目開“綠燈”。2007年全國清理出649件違反環境法律的地方性文件，其中7.8％違反了“環評法”。同時，長期以來一些地方政府領導干預環評的現象比較突出，長官意志在環評及其審批中的影響力普遍存在。

　　監督檢查和后評估缺位，政府職責有待落實。建設項目環境管理中各地普遍存在重審批、輕監管的問題。一是因為有些業主單位出于自身利益考慮或缺乏環境意識，不落實環評中的污染防治措施。二是少數地方的環保部門監管不力，對違反“環評法”的行為缺乏強有力的制約措施。此外，環境影響評價后評估作為

　　環評結果驗證的重要手段一直未得到重視，無法對規劃和建設項目實施后的環境影響進行跟蹤評價，對于明顯的不良環境影響無法及時提出改進措施。

　　基礎能力建設薄弱，環評工作缺乏有力支撐。近幾年來，全國環評審批的項目數量迅速增加，環評范圍也越來越廣，而環評能力建設滯后導致環評管理力量與實際工作需要矛盾突出，現行的環評機構設置、人員配備遠遠不能適應新形勢的要求，環評人員的素質參差不齊。受機構、人員和資金的限制，“環評法”要求的基礎數據庫建設剛剛起步。同時，規劃環評技術導則等一些技術導則和規范需要進一步完善。

　　環評違法屢禁不止，污染減排形勢依然嚴峻。盡管我國對環評工作越來越重視，在全國也取得了較大進展，但是環評違法現象仍大量存在�！安画h評也審批”、“先審批后環評”、“未批先建”、“批小建大”、“未批已建”等違法現象較為普遍。如新疆維吾爾自治區伊犁伊寧礦區、內蒙古自治區大雁礦區等12個國家規劃礦區的總體規劃，在未完成甚至未開展環評的情況下就已通過審批。有些項目開工前為做環評而補辦手續，為審批需要而湊環評，致使項目建設中不落實環保措施的現象時有發生。還有部分企業在環評工作中存在僥幸心理，認為環評只是“辦手續”、“走過場”，結果使環評制度形同虛設。

　　用科學發展觀謀劃環評工作新思路

　　盡管我們在環評工作上已經取得了一定成效，但與“十一五”減排目標和黨的十七大報告提出的生態文明建設的要求還有差距。針對目前環評工作中存在的問題，筆者認為應該從以下幾個方面繼續加強環評工作。

　　提高環評意識，轉變發展理念是實現污染減排目標的基礎。要提高地方政府領導、企業和公眾等社會各界的環評意識�，F行的干部政績考核與任用制度，多側重于經濟發展指標，而忽略了區域的環境質量指標，決定了地方黨委和政府對GDP的追捧，對包括“環評法”在內的各項環境法律制度執行不力。因此，應加快建立地方政府的環境績效行政考核、行政問責制度，把地方政府的被動應付轉化為自覺行動。消除長官意志在環評及其審批中的影響力。對污染企業要加大環評執法力度，嚴格監管，增強企業主動落實污染減排措施的主動性。大力宣傳環評法律法規和相關的環境政策，鼓勵公眾積極參與環評。

　　全面實施規劃環評是推動污染減排工作的有效手段。規劃環評在優化產業布局、促進經濟結構調整等方面作用明顯、意義重大。我國的規劃環評實施只有5年時間，雖然其試點工作積累了一定的經驗，但在很多地方還存在不足。要不斷完善規劃環評的程序與機制，規范編制程序、內容、方法和審查辦法等。綜合考慮項目布局和發展需求，處理好規劃實施和項目建設的關系，增強規劃環評對規劃的指導作用。在現有試點的基礎上總結經驗，做到規劃編制與環評編制同步開展，使環評成果真正應用到經濟發展的宏觀決策中。此外，要明確規劃跟蹤評價的相應法律責任條款，明確規定各相關部門的職責，避免規劃編制、規劃審批與規劃實施過程脫節。

　　加強環評能力建設是污染減排工作順利開展的重要保障。強化對基層環保部門環評管理人員和環評單位管理人員的培訓，使“依法審批、科學環評”的觀念深入人心。盡快建立環評相關數據庫，明確各有關部門在數據庫建設中的主要職責和工作任務，推動形成環境信息共享機制和交流平臺。加緊制定環評質量評價標準考核體系，作為評估環評報告、考核環評機構、檢驗環評質量和效果的標準。探索通過試行環評資金托管制度，防止環評機構和業主單位存在利益關系，保證環評的客觀性、獨立性和公正性。

　　完善配套法規、規章是落實污染減排責任的必然要求。我國環評方面的法規規章、政策及標準體系有的已滯后于當前工作的需要，應盡快清理和完善，維護法律的一致性，從而更加有效地落實節能減排工作中各部門、各地方的法律責任。如應按照規劃環評、項目環評、“三同時”管理、竣工環保驗收一體化原則對環境保護基本法和環評法規進行修訂。此外，能源、交通、資源開發、流域等方面規劃環評的技術導則也急需制定和出臺。要加強生態類行業環評管理，研究制定生態類建設項目后評估制度等。