由于未經(jīng)環(huán)評審批，擅自開工建設(shè)，華電魯?shù)乩娬竞腿A能龍開口水電站6月11日被環(huán)境保護部叫停。環(huán)境保護部指出，這兩家電站未批先建的行為嚴(yán)重違背了國家環(huán)境管理有關(guān)法規(guī)，為確保金沙江流域合理有序開發(fā)，環(huán)境保護部決定暫停審批金沙江中游水電開發(fā)建設(shè)項目環(huán)評文件，督促相關(guān)部門和單位對金沙江中游已批和未批的建設(shè)項目環(huán)境影響進行補充論證，并根據(jù)論證結(jié)論進一步完善環(huán)境影響評價。同時暫停審批華能集團、華電集團除新能源及污染防治項目外的建設(shè)項目環(huán)評文件。
環(huán)境保護部叫停金沙江中游水電開發(fā)項目，直指兩大央企華能和華電，被外界解讀為“更嚴(yán)厲的環(huán)保風(fēng)暴”。叫停未批先建的水電開發(fā)項目，魯?shù)乩娬竞妄堥_口水電站并非首例。在2005年1月18日，原國家環(huán)保總局責(zé)令停建30個違法開工項目，其中就包括投資達400億元的金沙江溪洛渡水電站。
從4年前的溪洛渡水電站到4年后的魯?shù)乩堥_口水電站，國家環(huán)境保護部門對違規(guī)項目的查處，從對單個建設(shè)項目的叫停擴展到對區(qū)域、流域以及行業(yè)集團建設(shè)項目限批。然而，一些地方和企業(yè)“先建設(shè)、后處罰、再補辦手續(xù)”的怪圈仍未打破。
(一)
從2005年1月的“環(huán)保風(fēng)暴”，到2007年的區(qū)域限批，所有被國家環(huán)境保護部門叫停的大型項目，沒有一個不是獲得“準(zhǔn)生證”的。這些對區(qū)域環(huán)境帶來重大影響的建設(shè)項目，在前期理應(yīng)進行嚴(yán)格考察，慎重決策。然而，從最初的立項、規(guī)劃到上馬，這些大型項目都能一路綠燈，得到國家相關(guān)部門的批準(zhǔn)，而環(huán)境保護部門則成為最后的把關(guān)者。
曾在全國范圍內(nèi)引起軒然大波的怒江水電開發(fā)就是一個典型的例子。2003年8月，有關(guān)部門發(fā)布了在世界遺產(chǎn)地“三江并流區(qū)”的怒江中下游兩庫十三級梯級開發(fā)方案。在2004年國家發(fā)改委的評審會上，原國家環(huán)保總局成為唯一的反對者。這樁引起全國廣泛關(guān)注的公案走向最終得以扭轉(zhuǎn)，還是由于中央領(lǐng)導(dǎo)同志一紙“慎重研究、科學(xué)決策”的批示。
雖然怒江水電開發(fā)暫時得以擱置，但一些大型央企和地方政府在水力資源富饒的西南地區(qū)進行大規(guī)模開發(fā)水電的沖動并沒有得到根本抑制。在同屬“三江并流區(qū)”的金沙江上一系列水電開發(fā)項目中，無論是下游的溪洛渡、向家壩水電站，還是這次被叫停的金沙江中游上虎跳峽、兩家人、梨園、阿海、金安橋、龍開口、魯?shù)乩⒂^音巖8個水電站，這些水電開發(fā)企業(yè)“跑馬圈水”的大投資項目，都拿到了相關(guān)部門的“準(zhǔn)生證”，使得金沙江被割裂成了一個個“跳水平臺”。
項目審批制度不完善，使得許多存在重大環(huán)境隱患或在環(huán)境保護方面存在重大爭議的項目，在進行審批時往往能得到國家相關(guān)部門的批準(zhǔn)，而擁有環(huán)評審批權(quán)限的環(huán)保部門則成了最后的把關(guān)者。當(dāng)環(huán)評成為項目通過的最后一道“關(guān)卡”時，就顯得頗為無奈:被批準(zhǔn)上馬的項目已經(jīng)投入巨資開工建設(shè)，環(huán)保部門的監(jiān)督也常常左右為難，在木已成舟的情況下，往往是補辦環(huán)評手續(xù)。
“前車之覆，后車之鑒”，然而環(huán)境保護部先后兩次叫停金沙江流域開發(fā)的水電站，在某種程度上表明了，水電開發(fā)企業(yè)在進行水電開發(fā)“跑馬圈水”的同時并不重視環(huán)保。這也表明，如果不進一步完善審批制度，單靠環(huán)境保護部的環(huán)境影響評價這道最后的門檻，已經(jīng)很難阻擋金沙江密集開發(fā)水電的步伐。
(二)
金沙江所在的西南地區(qū)，不但是我國水力資源最為豐富的地區(qū)，也是我國生態(tài)資源最為豐富、環(huán)境壓力最大、地質(zhì)災(zāi)害最為頻繁的地區(qū)，金沙江、怒江、瀾滄江三江并流區(qū)更是被評為世界遺產(chǎn)。開發(fā)這里的水力資源，應(yīng)該慎之又慎。
然而，這一區(qū)域的水電卻得到了超常規(guī)的開發(fā)。按照國家通過的《金沙江中游水電開發(fā)規(guī)劃報告》，在金沙江中游共規(guī)劃開發(fā)上虎跳峽、兩家人、梨園、阿海、金安橋、龍開口、魯?shù)乩⒂^音巖8個水電站，而在金沙江下游，也規(guī)劃開發(fā)12座水電站。金沙江的水電建設(shè)呈現(xiàn)明顯的過度開發(fā)態(tài)勢。
另外，長江上游主要支流的梯級開發(fā)也已經(jīng)大規(guī)模啟動。有關(guān)資料顯示，岷江干流都江堰以上的上游河段，已規(guī)劃了10個梯級電站，中下游還規(guī)劃了7個梯級；大渡河干流規(guī)劃為22級梯級，后又增加下游的沙灣、安谷兩級，共為24級；雅礱江干流，總共規(guī)劃了21個梯級；烏江干流規(guī)劃了12級梯級水電站；嘉陵江干流規(guī)劃了17個梯級樞紐。
在西南地區(qū)如火如荼進行的水電“圈水”運動，將使西南地區(qū)的大江大河變成一座座水庫。而隨著水電規(guī)劃的實施，金沙江流域規(guī)劃的水庫總庫容將達到徑流量的83％，長江上游地區(qū)水庫總庫容將達到河川徑流量的61％，超過國際公認40％的水資源開發(fā)利用程度警戒線，這不但對河流生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生長期的影響，導(dǎo)致在這里生存的許多特有、珍稀魚類面臨著滅絕的命運，也對周邊的環(huán)境帶來極大的影響。同時，在這一地質(zhì)構(gòu)造不穩(wěn)定地區(qū)建設(shè)高壩大庫，也存在著巨大的潛在風(fēng)險。
有專家指出，目前金沙江密集開發(fā)的最根本原因是在開發(fā)之前，沒有對這一區(qū)域進行整體的規(guī)劃環(huán)評。我國的環(huán)境影響評價法是2003年出臺的，作為一部針對具體建設(shè)項目的環(huán)評法律，不能適應(yīng)區(qū)域性、流域性開發(fā)的整體性環(huán)境影響評價。
目前，在西南水力資源豐富地區(qū)開發(fā)的水電項目都是根據(jù)原長江流域綜合規(guī)劃進行布點的，當(dāng)時提倡的是“大力開發(fā)水電資源”，對生態(tài)環(huán)境保護考慮得很少，現(xiàn)在應(yīng)該對原長江流域綜合規(guī)劃從生態(tài)環(huán)境角度進行修訂和調(diào)整。在開發(fā)之前，應(yīng)該從整體上對這個區(qū)域進行區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，力爭將水電開發(fā)項目對周邊生態(tài)環(huán)境的破壞降至最小。現(xiàn)在，由于缺少規(guī)劃環(huán)評的法規(guī)，無法從流域乃至更大的區(qū)域內(nèi)進行通盤考慮，這也是我國西南區(qū)域密集開發(fā)水電步伐無法阻擋的一個重要原因。
水資源保護專家翁立達表示，國家應(yīng)明確劃定長江不宜開發(fā)和限制開發(fā)的區(qū)域，要在全流域從生態(tài)和環(huán)境角度識別不宜和需要限制進行水利水電工程和其他大型工程建設(shè)的區(qū)域、河流和河段，并落實在新的流域綜合規(guī)劃中。不宜及限制開發(fā)區(qū)域明確后，應(yīng)受有關(guān)法律法規(guī)的約束，并在實踐中嚴(yán)格遵守，對一些存在較大爭議的項目應(yīng)當(dāng)暫緩決策。同時，要確定開發(fā)的先后順序，首先開發(fā)對生態(tài)環(huán)境影響較小的工程，不應(yīng)放任開發(fā)企業(yè)“跑馬圈水”、工程遍地開花。
(三)
在西南地區(qū)大規(guī)模開發(fā)水電項目和水電帶來的巨大效益分不開，無論是華能、華電等大型央企，還是水電項目所在地的地方政府，都希望能從水電開發(fā)中獲益。
我國西南地區(qū)山大溝深，水力資源豐富，從青藏高原上奔騰而下的大江大河給這里帶來了巨大的水能資源。據(jù)統(tǒng)計，西南地區(qū)集中了我國75％以上的水能資源。對經(jīng)濟仍比較落后的當(dāng)?shù)卣畞碚f，投資水電可以獲得大量稅收，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展。而水電企業(yè)如果能從水電資源開發(fā)中分一杯羹，則意味著長期利益有了保證。面對這樣一個利益大格局，環(huán)保責(zé)任被推到最邊緣的位置，也不足為怪了。
以這次被叫停的金沙江龍開口水電站為例，其所在地朵美鄉(xiāng)在國家貧困縣云南省鶴慶縣來說也是一個邊遠貧困鄉(xiāng)，這個有著270平方公里、3萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年財政收入僅有6萬元。2007年，華能集團在這里投資建設(shè)龍開口水電站，這成了朵美鄉(xiāng)甚至鶴慶縣“千載難逢的發(fā)展機遇”。華能集團不但投資3億元為鄉(xiāng)里修通了通往縣城的48公里三級公路，在兩年的建設(shè)期間，已經(jīng)為鶴慶縣貢獻了超過7000萬元的地方稅收。而在水電站建成后，保守估計每年至少為地方財政貢獻5億元稅收，而鶴慶縣原來每年稅收僅過億元。
對于水電開發(fā)方來講，水電的效益很穩(wěn)定，建成后是一本萬利的事。正是看到了這一點，銀行對于水電項目的貸款也很慷慨。有關(guān)資料顯示，在金沙江溪洛渡、向家壩水電站開發(fā)項目中，銀行給開發(fā)方長江三峽工程開發(fā)總公司的貸款高達200億元。
水電開發(fā)能給利益集團和地方政府帶來如此豐厚的利益回報，在西南地區(qū)，怒江、金沙江和長江上游及其支流進行大規(guī)模水電開發(fā)的舉動就不難理解了。而在利益面前，環(huán)保責(zé)任被撇到一邊，無法落到實處。無論在怒江水電開發(fā)還是在金沙江水電開發(fā)中，所有的開發(fā)企業(yè)都沒有真正擔(dān)當(dāng)起應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)沫h(huán)保責(zé)任。因為環(huán)保原因叫停這些項目，往往受到利益集團和地方政府的一致反對。
從2005年叫停溪洛渡水電站到這次叫停魯?shù)乩妄堥_口水電站，環(huán)保部門面臨的尷尬可見一斑。這些投資巨大的水電站在前期建設(shè)中的投入已經(jīng)以幾十億元來計算，以溪洛渡水電站為例，其從2004年9月開始的前期“三通一平”工程和移民費用投入就達20億元，在叫停后，也只是補辦了環(huán)評報告就繼續(xù)開工。有分析指出，由于這些水電項目投資巨大，環(huán)保部門發(fā)出處罰禁令的時候，項目大多都已經(jīng)截流，生米煮成了熟飯，這時候再來叫停，基本只能是給予短期停工的威懾，不可能再否決項目本身，所以就能“補了票”繼續(xù)前行。
這一點在媒體對這兩家水電站的采訪中也得到了證實。《京華時報》于6月14日現(xiàn)場采訪這兩家水電站時，被勒令停工的魯?shù)乩妄堥_口水電站施工并沒停下來。華能魯?shù)乩娪邢薰究偨?jīng)理周衛(wèi)東表示，從來沒有聽說過因為環(huán)評沒有通過而下馬的大壩；華能龍開口水電站籌建處主任張之平同樣認為，環(huán)評只不過是一個不得不走的程序。
環(huán)保不僅僅是環(huán)保部門的事，但現(xiàn)在的情況卻是，在利益面前，環(huán)保責(zé)任無法落到實處，最后的責(zé)任卻都由環(huán)保部門來承擔(dān)。在經(jīng)濟發(fā)展中如何妥善處理好開發(fā)和環(huán)保的矛盾，怎樣才能讓環(huán)保責(zé)任落實到每一級政府、每一個部門，讓違規(guī)的大企業(yè)受到應(yīng)有的處罰，需要有更明確的法律來保障。