核心閱讀
正在研究制訂的《生態(tài)補(bǔ)償條例》將明確實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施，并以此為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化流域、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源等各領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則。
記者日前獲悉，《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作正式啟動(dòng)。國(guó)家發(fā)展改革委副主任杜鷹表示，近期將加強(qiáng)對(duì)重大問題的研究，包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來源、相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等，盡快形成總體思路和立法框架。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)工作扎實(shí)推進(jìn)
2007年，原國(guó)家環(huán)保總局提出將重點(diǎn)在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等4個(gè)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。此后，許多省(市、區(qū))都建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面進(jìn)行了有益的探索。2009年，環(huán)境保護(hù)部確定河北省為全國(guó)省級(jí)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ辉圏c(diǎn)，同年8月西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制首批5縣試點(diǎn)正式啟動(dòng)。
此外，中央財(cái)政還通過提高環(huán)境保護(hù)支出標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等辦法，加大對(duì)青海三江源、南水北調(diào)中線水源區(qū)以及部分天然林保護(hù)區(qū)等中央生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。
在地方生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)方面，浙江省一直走在全國(guó)前列。自2006年起，浙江省政府每年安排兩億元專項(xiàng)補(bǔ)助錢塘江流域源頭地區(qū)10個(gè)縣(市、區(qū))，近年來，浙江省級(jí)財(cái)政每年的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付超過80億元。2008年進(jìn)一步制定了《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，規(guī)定了實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和管理措施。江蘇省、山西省、河北省、山東省、上海市等地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作也在穩(wěn)步推進(jìn)。
我國(guó)在建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策體系方面已經(jīng)邁出了重要的步伐，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的制定出臺(tái)箭在弦上。2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《退耕還林條例》，對(duì)退耕還林的資金和糧食補(bǔ)助等做了明確規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對(duì)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制做出明確規(guī)定。
位于青海省南部的三江源自然保護(hù)區(qū)，一度因?yàn)樯鷳B(tài)破壞面臨重重危機(jī)，而今通過引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施生態(tài)移民、退牧還草、荒漠化治理等工程，被譽(yù)為“中華水塔”的三江源重新煥發(fā)生機(jī)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，“中華水塔”三江源的生態(tài)狀況不容樂觀，保護(hù)修復(fù)的力度急需加大。對(duì)此，杜鷹表示，近年來，我國(guó)已經(jīng)在青海三江源頭和南水北調(diào)水源地等地區(qū)開展了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，取得了一定成果，但也存在著一些問題。因此，國(guó)家將在借鑒和總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》。
專家表示，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)目傮w思路，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草思路將通過調(diào)研對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黝}、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償資金來源、申報(bào)補(bǔ)償程序等議題進(jìn)行論證。
將細(xì)化補(bǔ)償細(xì)則
我國(guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐開始于上世紀(jì)90年代初期，目前的實(shí)踐工作主要集中在森林與自然保護(hù)區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫妗６批椊榻B說，正在研究制訂的《生態(tài)補(bǔ)償條例》將明確實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施，并以此為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化流域、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源等各領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則。
森林與自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償工作起步較早，國(guó)家投入較多，取得了較明顯的成效，除了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度之外，天然林保護(hù)、退耕還林等六大生態(tài)工程也是對(duì)長(zhǎng)期破壞造成生態(tài)系統(tǒng)退化的補(bǔ)償。
在流域的生態(tài)補(bǔ)償方面，地方的實(shí)踐主要集中在城市飲用水水源地保護(hù)和行政轄區(qū)內(nèi)中小流域上下游間的生態(tài)補(bǔ)償問題，如北京市與河北省境內(nèi)水源地之間的水資源保護(hù)協(xié)作、廣東省對(duì)境內(nèi)東江等流域上游的生態(tài)補(bǔ)償、浙江省對(duì)境內(nèi)新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?yīng)用的主要政策手段是上級(jí)政府對(duì)被補(bǔ)償?shù)胤秸呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，或整合相關(guān)資金渠道集中用于被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，或同級(jí)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。
同時(shí)，有的地方也探索了一些基于市場(chǎng)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償手段，如水資源交易模式。浙江省東陽(yáng)市與義烏市成功地開展了水資源使用權(quán)交易，經(jīng)過協(xié)商，東陽(yáng)市將橫錦水庫(kù)5000萬立方米水資源的永久使用權(quán)通過交易轉(zhuǎn)讓給下游義烏市。在寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)也有類似的水資源交易的案例，上游灌溉區(qū)通過節(jié)水改造，將多余的水賣給下游的水電站使用。
在浙江省、廣東省等地的實(shí)踐中，還探索出了“異地開發(fā)”的生態(tài)補(bǔ)償模式。為了避免流域上游地區(qū)發(fā)展工業(yè)造成嚴(yán)重的污染問題，并彌補(bǔ)上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損失。浙江省金華市建立了“金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”，作為金華市水源涵養(yǎng)區(qū)磐安縣的生產(chǎn)用地，并在政策與基礎(chǔ)設(shè)施方面給予支持。浙江省還有另外5個(gè)市、縣也開展了或?qū)⒁_展類似的做法。
針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償問題，1997年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》對(duì)礦山開發(fā)中的水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)做出了具體規(guī)定，要求不能履行水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)責(zé)任的采礦人，應(yīng)向有關(guān)部門交納履行上述責(zé)任所需的費(fèi)用，即礦山開發(fā)的押金制度。這一政策理念，符合礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵。也有些地方如廣西，采用征收保證金的辦法，激勵(lì)企業(yè)治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，若企業(yè)不采取措施，政府將用保證金雇傭?qū)I(yè)化公司完成治理和恢復(fù)任務(wù)。
在各地的實(shí)際操作過程中，多是按照礦產(chǎn)資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，用于治理開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題。浙江省對(duì)于新開礦山，通過地方相關(guān)立法，建立礦山生態(tài)環(huán)境備用金制度，按單位采礦破壞面積確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)；誰破壞、誰治理”的原則解決新礦山的生態(tài)破壞問題，做到不欠新賬。
對(duì)于廢棄礦山，采用兩種辦法治理和恢復(fù):若受益者明確的廢棄礦山，按照“誰受益、誰治理”的機(jī)制實(shí)施；若廢棄礦山已沒有或無法確定受益人的，則由政府出資并組織實(shí)施。
另外，從上世紀(jì)80年代以來，我國(guó)開始了大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程，包括防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失治理、荒漠化防治、退耕還林還草、天然林保護(hù)、退牧還草、“三江源”生態(tài)保護(hù)等一系列生態(tài)工程均具有明顯的生態(tài)補(bǔ)償意義，投入資金有數(shù)千億元之多。
從區(qū)域補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤矗M管這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和發(fā)展援助政策沒有考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蛩兀矘O少用于生態(tài)建設(shè)和保護(hù)方面，但其對(duì)西部地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，或承受歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題的成本變相給予了一定的補(bǔ)償。天然林保護(hù)、退耕還林等六大生態(tài)工程也是對(duì)長(zhǎng)期破壞造成生態(tài)系統(tǒng)退化的補(bǔ)償。
相關(guān)鏈接
鼓勵(lì)金融資本投向生態(tài)環(huán)保
近10年來，我國(guó)先后啟動(dòng)了退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、西南熔巖地區(qū)石漠化治理、青海三江源自然保護(hù)區(qū)、甘肅甘南黃河重要水源補(bǔ)給區(qū)等重大生態(tài)建設(shè)工程，總投資達(dá)7000多億元，其中用于補(bǔ)助性質(zhì)的支出達(dá)3000多億元。
此外，還開展了大規(guī)模的水污染治理工作，加大了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，累計(jì)安排重點(diǎn)流域水污染治理和城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)投入的資金有2000多億元。同時(shí)，國(guó)家開展了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的試點(diǎn)。從2005年起，中央財(cái)政正式設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，目前已累計(jì)投入資金200多億元，將7億畝重點(diǎn)生態(tài)公益林納入補(bǔ)償范圍。
專家透露，正在起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》將堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來；堅(jiān)持因地制宜、分類補(bǔ)償原則，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進(jìn)行分類補(bǔ)償，力求各地生態(tài)建設(shè)布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理協(xié)調(diào)；堅(jiān)持因時(shí)制宜、分階段推進(jìn)原則。
國(guó)家發(fā)展改革委副主任杜鷹表示，為了保證生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的資金來源，國(guó)家除了在轉(zhuǎn)移支付中增加對(duì)生態(tài)的投入之外，還要重點(diǎn)支持生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行資金和社會(huì)資本投向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和生態(tài)功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。研究制定中的《生態(tài)補(bǔ)償條例》也將引導(dǎo)商業(yè)銀行資金和社會(huì)資本投向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和生態(tài)功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。這一舉措將為增加資金投入，擴(kuò)大資金來源提供重要渠道。