環保“十二五”規劃體系的基本框架已具雛形。

　　本報記者獨家獲悉，該框架確定了“十二五”規劃體系的4個規劃目標和7個約束性指標。

　　其中，在約束性指標的設置上，“十二五”在“十一五”期間的五項指標上，新增了氮氧化物和氨氮兩項新指標。

　　在該框架中，國家環境保護“十二五”規劃的目標是，“到2015年，主要污染物排放得到控制，重點地區和城鄉環境質量有所改善，生態環境總體惡化趨勢達到基本遏制，環境安全基本保障，為全面建設小康社會奠定良好的環境基礎。”

　　除新增氮氧化物和氨氮兩個新指標外。同時，污染物的治理模式也將更為復雜，從單指標控制向多污染物綜合控制轉變，從工業點源污染治理為主向多污染源協同減排轉變，從單一城市大氣污染治理向區域聯合防治轉變。

　　空氣質量達標城市比例下調至70%

　　在約束性指標的設置上，“十二五”在“十一五”期間的五項指標上，新增了氮氧化物和氨氮兩項新指標。

　　而氨氮和氮氧化物是第一次作為約束性指標納入總量控制的考核當中。到2015年，氨氮排放總量擬定比2010年減少10%，并規定在點源之外，面源排放量也要有所減少；重點行業和重點地區氮氧化物排放總量擬定比2010年減少10%，全國氮氧化物增長趨勢得到遏制。

　　而二氧化硫和COD是十一五期間已有的目標，十一五的減排目標是相比2005年減排10%。在“十二五”期間，二氧化硫的總量控制延續了“十一五”的目標，排放總量擬定將比2010年減少10%，而COD的總量控制目標擬定比“十一五”削減了一半，將比2010年減少5%。

　　由于“十二五”期間主要污染物的產生仍將繼續增大，上述指標的實現將比“十一五”期間更為艱巨。資料顯示，在采取嚴格控制措施的情況下，“十二五”將新增二氧化硫和氮氧化物排放量260萬噸和360萬噸，新增化學需氧量和氨氮排污量430萬噸和54萬噸，污染物消化增量的任務十分艱巨。

　　在污染物之外，規劃框架還提出了另外三項約束性指標：全國地表水環境質量有所好轉，地表水國控斷面劣V類水質的比例小于15%，七大水系國控斷面好于Ⅲ類的比例大于60%（目前為55%）；環保重點城市空氣質量好于II級標準的天數超過292天且環境空氣質量在二級以上的重點城市達到70%。

　　“這三項指標在‘十一五’規劃指標里面也有，其中前兩項指標實現難度不大，所以關注度不高。”一位環保專家對記者說，“值得注意的是，第三項指標的要求從‘十一五’到‘十二五’不升反降。”

　　就前兩項指標，“十一五”全國地表水國控斷面劣V類水質低于22%目標和七大水系國控斷面好于Ⅲ類的比例大于43%的目標已經在2008年實現。

　　但第三項目標的實現并非易事。根據環保部最近的一份報告顯示，全國113個環保重點城市中1/3的城市空氣質量不達標。

　　因此，第三項指標在“十一五”期間的要求是75%，“十二五”降到了70%，“這是現實的，也是正常的。現在城市的空氣質量管理確實不容樂觀，很多城市面臨機動車增加帶來的氮氧化物和顆粒物增多的挑戰”。江蘇省環保廳的一位官員對記者說。

　　在前述7個約束性指標中，污染物指標依然是重點，四種污染物的減排基數是以2010年的數據為參照。這將引發很多爭議。

　　就2010年的基數如何確定，國家環境規劃院總工程師王金南建議，不必另起爐灶重新計算，而是以2007年環境統計或者污染普查數據平移調整的2010年的排放量為基數。

　　在污染物治理機制上，環保“十二五”規劃還提出“政府主導、協力推進”的原則。“這是一個積極的信號。”前述專家對記者表示。

　　在他看來，強調在政府主導之外，協力推進，表明國家將在總量控制的約束下，大力推行市場化的排污權交易，降低污染物控制的成本。

　　他還建議，“能否實現市場協力的最關鍵因素還是看國家的意志，國家肯不肯推。國家層面的排污權交易指導文件一直闕如，這大大影響了市場協力的空間和力度。”

　　記者了解到，《關于加快推進排污權有償使用和排污交易工作的指導意見》、《火電行業二氧化硫排污交易管理辦法》、《主要水污染物排污權有償使用與排污交易技術指南》等指導性文件，出臺進程遲緩。

　　“它們都應該在‘十二五’之初盡快出臺，而不應一拖再拖。”一位地方環保系統的官員表示了自己的期待。

　　污染治理模式由城市向區域聯防轉變

　　在污染物治理目標中，除了延續“十一五”期間提出的總量控制的約束性目標外，“十二五”將新添環境質量改善的指導性目標。

　　記者了解到，目前，影響城市空氣質量和水體環境質量的主要污染物并不僅僅是SO2和COD。顆粒物已經成為許多城市空氣質量的主要污染物，2006年全國33.5%的城市顆粒物年均濃度沒有達到二級標準要求。有些水域的非點源污染甚至超過了點源污染, 水域中氮、磷已經上升為威脅水質。

　　“因此在考核總量控制任務完成狀況時, 還應考慮當地環境質量的改善情況，逐步推行污染物總量控制和環境質量改善并重的指標體系。”王金南曾撰文指出。

　　他認為，由于“十二五”期間環境壓力十分巨大，不宜對環境質量改善的目標提出過于樂觀的要求，只能提出改善環境的指導性目標，而且“總量約束性、質量指導性”的政策將延續到“十三五”期間。

　　這種政策模式也引發了污染物治理模式的變化。首先，現行的COD，SO2總量減排政策基本上是針對點源污染的對策，而對環境質量影響較大的農村面源污染和非電燃煤鍋爐(低矮面源)等未被有效納入，因此要實現從工業點源污染治理為主向多污染源協同減排轉變。

　　其次，“十二五”將推進從單一城市大氣污染治理向區域聯合防治轉變，控制區域復合型空氣污染。

　　記者了解到，聯防聯控的區域將從京津冀、長三角、珠三角三大區域以及遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊、長株潭、成渝、臺灣海峽西岸六大城市群開始試點。

　　試點地區將建立“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”的區域聯防聯控管理機制。

　　規劃并提出了試點地區的目標，到2015年，形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系，建立重點區域空氣質量監測網絡體系，重點區域內所有城市空氣質量達到或好于國家二級標準，酸雨、灰霾和光化學煙霧污染明顯減少。

　　“為了實現上述目標，環保部正在研究在不同行業、區域進行協同控制的方法論，預計明年初會有結果。”環保部的一位工作人員對記者透露。