[摘  要]  在經濟體制改革后，政府轉變職能，企業轉換經營機制，企業與政府脫鉤，政府放權予企業，由企業自主經營、自負盈虧，企業成為獨立核算的法人。按照權、責統一和管生產必須管安全、誰主管誰負責的原則，企業的安全生產從企業與政府共同管理轉移到自主管理，政府及其有關主管部門從管理向監督轉變，政府與企業的關系由隸屬關系變成監督與被監督的關系。隨著社會主義市場經濟的進一步發展和日益完善，安全生產面臨前所未有的新情況。在新的形勢下，如何建立安全生產的長效機制，是當前安全生產亟待解決的重要課題。筆者針對安全生產監督與管理上存在的問題，有針對性地提出了實行企業安全生產年審制的建議，認為建立企業安全生產年審制是切合當前實際的安全對策，并對如何實施這一對策進行了初步的探討。
    [關鍵詞]  企業安全生產；政府安全監督；安全性評價；建立年審制 
1   市場經濟條件下安全生產面臨的形勢
1.1  基層薄弱，管理不到位
    近年來，全國務類傷亡事故居高不下，安全生產形勢十分嚴峻。盡管各地、各部門都作了大量工作，但收效并不明顯。究其原因，主要是安全生產基礎條件差，基層工作薄弱和安全管理措施落實不到位等。
1．1．1  政府機構改革，企業主管部門撤銷在各級政府的機構改革中，大部分行業主管部門被撤消。過去由這些部門管理的企業，如今都成了無主管部門的企業。面對變化了的新形勢，如果仍然沿用傳統的安全管理模式就很難收到好的效果。
1．1．2  企業改制，多種所有制并存
    隨著社會主義市場經濟的進一步發展和完善，社會經濟活動日趨活躍和復雜，各種經濟成分、組織形式日益多樣化，生產經營單位已由過去的以國有企業、集體企業為主，變為國有企業、股份制企業、私營企業、中外合資企業和外商獨資企業、個體工商戶并存。
1．2  企業法制意識淡薄，缺乏自我約束機制
    在新舊體制交替的過程中，安全管理工作難免出現空擋，加上企業內部缺乏有效的自我約束機制，一些企業經營者法制意識淡薄，重生產輕安全成了生財的經驗，鉆法律空子成了經營管理的本事。
1．2．1  安全管理松懈，三級教育不落實要錢不要命，安全管理松懈，作業條件差普遍存在于許多企業，新員工法定的三級安全教育不落實，也不開展經常性的安全活動，更淡不上針對老員工進行日常安全教育了，這些都是事故多發的因素。
1．2．2  安全投入不足，設備陳舊老化
    在安全投入方面，許多企業不僅嚴重不足，還在不足的情況下大量削減。這種情況即使在一些上市公司也同樣存在，更別說那些不規范的中小企業了。近年來因設備老化導重的事故經常發生，特別是一些化工廠泄毒事故，造成的社會災難屢見報端，究其原因，就是設備超期服役，沒有及時得到更新，這也是安全投入不足的一種表現形式。
    有的企業不僅設備老化給生產增加了不安全因素，而且就連直接用于應急救援的防護器材也不愿購置。例如，四川轉國企，從事危險化學晶生產，近幾年，曾連續發生嚴重的毒氣泄漏事故。在應急處置中，企業經營者發現救援設施的陳日落后，已滿足不了實際需要，便在大會小會上反復強調要巨新防護器材和救援設備，增強應急能力；并要求有關部門打報告、造預算，列出購置清單。可是有關部門報告打了，預算造了，清單也開了；卻遲遲不見同意購買的批復。
    再就是員工個人防護用品和保健晶的不落實，或不符合標準等，就更為普遍，屢見不鮮。有的企業一旦經營受挫，效益下滑，便以增收節支為由，削減按規定應為從業人員購置勞保保健用品的經費。某危險化學品生產廠一次性減少勞動保健物品的采購數量，折合人民幣就達百萬元，占整個預算的一半以上；而廠領導出國的計劃卻雷打不動。
    雞西煤礦為什么會連續發生瓦斯爆炸，以至造成“6·20”那么大的礦難，顯而易見的原因就是安全欠賬太多。雞西廣業公司安全投入欠賬1．46億元，整個公司井下自救器的缺口占一半以上，城子河礦下井人員3人一臺自救器；而從其“一通三防”方面看，有40％的高沼礦井沒有健全瓦斯排放系統，部分瓦斯檢測器不完善、不靈敏、不可靠。
    2003年8月11口發生在山西省杏兒溝煤礦的瓦斯爆炸事故，也暴露出安全投入不足的情況，井下作業工人根本沒有自救器。
    投入和產出、成本和效益是經營者天平上的兩個砝碼。經營者總希望用最小的投入、最低的成本獲取最多的產出和最大的利潤。效益優先、大把賺錢是業主的經營之道。但生產必須在安全的條件下進行，這不僅是達到生產目的的保障，也是安全生產法律法規的明確規定，它是判斷企業是否合法、守法經營的標準。而要做到這一點，就需要增加資金的投入。但是，許多業主以為安全投入只是單一地保障勞動者的健康與安全，不僅沒有經濟效益，還會提高產品成本，使老板的利潤降低。
    特別是在勞動力供大于求的情況下，勞動工資由業主自定，由于政府對企業違法處罰過輕、事故賠償過低等客觀現狀，企業經營者都認為安全投人吃虧。另外，在尚不規范的市場經濟中，安全生產違規企業對守規企業構成不公平競爭，使本來守規的企業深感在安全上投入不劃算，誤認為加大安全投入，增加了成本，降低了效益。于是，表面上有點安全投入，實際上根本沒有落實安全投入的企業普遍存在，這就使生產沒了安全保障，事故的發生就在所難免，而且還有可能泛濫和蔓延，使安全生產形勢更為嚴峻。
2  安全生產監督管理中存在的問題
2．1  現  象
2．1．1  政府角色不準，工作效果難求
    在經濟體制改革后，政府轉變職能，企業轉換經營機制，企業與政府脫鉤，政府放權予企業，由企業自主經營、自負盈虧，企業成為獨立核算的法人。按照權、責統一和管生產必須管安全、誰主管誰負責的原則，企業的安全生產從企業與政府共同管理轉移到自主管理，政府及其有關主管部門從管理向監督轉變，政府與企業間的關系由隸屬關系變成監督與被監督的關系。
    但是，在實踐中管理與監督還沒有分開，政府的安全生產行政監督機關的職能還拖著一根管理的尾巴，因此，在日常的安全工作中，一個固定的模式仍在重復使用，不斷循環：發生重大事故—層層召開會議—逐級下發文件—領導帶隊檢查。各級安監部門為應付眾多的文件、會議和各種規模的檢查而疲于奔命，對于扎扎實實抓落實和認認真真搞好事前預防工作、抓好安全生產各項制度和標準化建設卻顧不過來。總而言之，安全生產缺乏一套科學的事前預防的機制，仍處于低層次運行狀態，普遍存在著事后查處及“運動式”大檢查等“空轉”現象。
2．1．2  監督脫離實際，法律只是文本
    安全工作應抓住基層，而基層的重點是企業。企業改制和非公有制企業的大量出現，行業主管部門的撤消和無主管企業的增多，給安全監督管理工作提出了嶄新的課題。如何加強對作為獨立法人的企業的監督?怎樣培育和建立企業的激勵和自我約束的機制?這些都有待于人們去探索。過去那種對各類企業缺乏針對性的千第一律的層層發文和走馬觀花、雨過地皮濕的檢查，已很難奏效。面對企業存在的諸多問題，各級安監部門在安全監管上卻缺乏創新和強有力的執法監督手段，盡管“查了一遇又一遍，隱患仍然是隱患”。  
    關于指標管理，這不僅于法無據，而且早就被實踐和輿論所否定。指標管理在過去一直是部分行業和企業內部的管理方式，頂多是部分省市的作法，這是計劃經濟產物，與進一步完善的市場經濟體制相悖。因為許多企業已無主管部門，政府與企業徹底脫鉤是大趨勢，對作為獨立法人的企業下傷亡指標，這意味著什么，不言自明。所以，無論從哪個角度說，下傷亡指標都是背時背倫的。
    中國自古以人為本，人乃“萬物之靈”。《共產黨宣言》也以大白話告之：每個人的自由發展是一切人的自由發展的前提條件。當今所倡之“三個代表”，實與東方古哲和西方大哲超越時代之偉大思想一脈相承，其實質都以每個人的生存和發展為宗旨，這是人們興辦一切事業的目的所在。因此，人們沒有理由、更沒有權力，在依法治安全的新經濟時代，給企業制定傷亡事故的允許指標，置一部分勞動者的生命安全于人們的責任之外。
2．2  問題
2．2．1  立法嚴重滯后缺乏繼承性
    因機構改革、職能調整等原因使執法主體發生了變更，原有一些安全生產法律法規未及時修訂，也未宣布廢止，與現在的安全監管實際明顯不適應，影響勞動安全衛生監管的力度和合法性。如原勞動部、經貿委和各行業主管部門發布的規定、條例等，現在是否還有法律效力，是繼承還是廢止，均無明確通告。
    2．2．2  管理和監督職責含混
    既當運動員，又當裁判員，導致安全管理失控，監督乏力，執法不公等，如煤礦、建筑工程、危險化學晶等行業。據了解，我國一些省份，至今仍保留著煤炭行業主管部門，而多數省份的煤炭行業主管部門已改稱煤礦安全監察局，并加掛安全生產監督管理局的牌子。其中，煤炭行業實行垂直管理，其余行業實行分級管理。這種一套人馬，兩塊牌子、兩種管理體制的設置，對安全監管的力度到底是增強了還是削弱，尚待驗證。但有一點是清楚的，如果煤礦安全監察這類具有行業管理性質的機構，不與行使國家監察權的安全生產監督機構脫鉤，它對煤礦的安全監察就會停留在行業管理的水平上，而實際上，造成國家監察缺位。因為，煤礦安全監察機構實際上就是原來的煤炭行業主管部門和國有煤礦的頂頭上司，在歷史淵源和現實背景的雙重作用下，難免給執法操作帶來諸多不便。
    各地各行其是，機構不健全，編制不適應，經費不保障，執法手段和隊伍建設嚴重滯后，威嚴之師形象難以樹立。
2．2．3事故調查不規范
    承擔管理責任的主管部門負責調查處理自己管轄的企業事故，往往責任下卸，以罰代法的現象比比皆是。監察部門參與事故調查也是不規范的表現，因為監察部門的工作對象是各行政機關，具體而言就是各行政機關是否履行職責和是否合法履行職責，而不是企業。在安全方面，企業怎么做與監察部門無關，但安全生產的行政監督機關對企業安全生產是否依法監督，對企業的安全生產條件是否嚴格把關，發生事故的原因是否與監督機關的失職失察有關等，這才是監察部門的職責。
3   建立年審制是客觀需要   
3．1  建立年審制的必要性和現實可能性   
    安全生產是一個需要年年講、月月講、天天講、時時講的重大課題。不繃緊這根弦，稍有放松，就可能釀成千古恨。目前開展的專項整治和安全評價只涉及部分高危行業，而且專項檢查與整治又不能長年累月不斷進行，何況專項檢查與整治只能解決一時一事的問題，也就是說，可治其表，難治其本。在高危行業的問題尚不能徹底解決的前提下，其他行業的大量企業，用什么方法來提升他們的安全生產水平，這也是一個棘手的問題。因此，安全生產需要建立長效機制，才能確保生產安全。那么，怎樣才能建立起安全生產的長效機制呢?筆者認為，推行企業安全年審制不失為十分可行而有效的方法。   
    實行企業安全年審制，簡言之，就是借鑒兄弟部門，如工商、稅務、消防年審制經驗及交管部門，對車輛實行的安全年檢辦法，每年(或二年)對企業進行一次全面、系統的安全檢查和現狀評價，根據檢查和現狀評價的情況，做出年審結論，并采取相應的執法措施。
    實行企業安全年審制，可以促使企業進一步重視安全生產，加強平時的安全管理，自覺地消除生產過程中的各種隱患，從而形成安全生產的自我約束機制。
    實行企業安全生產年審制，可以大大減少各種各樣重復的安全檢查，將安監部門從繁瑣的、窮于應付的被動局面中解脫出來，以便有更多的精力抓好安全生產的宏觀監督管理和重大隱患的整治等全局性工作。同時，也可減輕企業的負擔，讓企業有更多的時間去搞好經營管理和安全生產，變突擊式的被動應付上級檢查為經常性的主動整改治理。
3．2  安全年審制的具體作法
    作為一項安全監管制度，安全年審制應由省級安監局負責制定具體實施辦法，由各行業組織分別制定各自的檢查和評價標準，具體工作可委托安監局下屬的事業單位、行業協會或中介組織承擔。
3．2．1  內容
    針對不同行業制定不同的檢查、現狀評價細則和評分標準，在企業自查自糾的基礎上，按照細則和標準逐項對照檢查、評價；對重要危險源、控制點進行專項安全性評價；結合企業平時的安全生產管理和事故發生率等綜合評定、打分，對整個企業的安全性評價可按評價項目表計算得分，總分為100分。總分在60分以下為不合格，60—85分須限期整改，85分以上的為合格。
3．2．2  實施
    企業安全年審制由各級安監部門按照屬地管理的原則和企業規模的大小分級組織實施。鑒于安監部門人員、經費有限，不可能將監管的觸角延伸到每一個企業，具體評價工作可授權委托具有安全年審資質的事業單位或中介機構承擔，通過委托與授權，對企業進行安全年審。年審報告結論經安全監督管理部門審定后，在新聞媒體上公示。合格者頒發安全年審合格證書；存在隱患的限期整改；不合格者勒令其停產整頓，并對企業負責人給予警示。
3．2．3  試點
    可以選擇幾個地區或行業先行試點，待取得經驗后，再逐步推廣。
3. 2．4  資質管理
    省級安監部門負責安全年審機構的資質認可工作，根據其技術力量分別授予不同等級的資質，并進行監督管理。安全年審人員須經省級安監部門委托的培訓機構培訓，考核合格后方可從事安全年審工作。
3．3  安全年審制的細則和標準
    綜合運用安全系統工程理論和方法，對企業的安全生產進行定性和定量評價。可采取安全檢查與安全性評價項目表的方式進行，內容分為三大部分：①綜合管理評價；②設備設施評價；③勞動衛生與作業環境評價。
    各大類下面又分為若干個細目，如綜合管理中包括：安全機構、安全生產責任制、安全規章制度和操作規程、“三同時”、安全技術措施、安全教育等等。每個細目、各有分值和評分標準。
4  建立年審制也屬長效機制
    由于在今后一個相當長的時期內，各級安監部門的人員和經費都將處于有限的條件下，不可能將監管的觸角延伸到每一個行業，更不可能進入每一個企業，而建立具有評價性質的年審制度，并將這一工作授權或委托具有安全性評價資質的事業單位或中介機構承擔，對企業進行安全年審，既使政府的安全監督職能得到延伸，使監督面達到100％，又促進企業自我約束、長抓不懈，使企業在本質安全上形成長效機制。因此，建立企業安全生產年審制也屬于企業安全管理的長效機制內容。
5  結束語
    總言而之，在目前推行職業安全健康體系(OSHMS)認證屬于企業自愿，要想在全國普遍推行，尚有一定難度，有待市場經濟進一步發展和企業自身發展的需求的增強，并得到國家政策的引導。
    筆者通過對我國市場經濟條件下安全生產面臨形勢的分析，指出了安全生產監管體制存在的種種不足和乏力之處，從而提出了實行安全年審制的建議，該制度是變事后查處為事前預防，真正落實“預防為主”方針，實現政府安全監督法制化、規范化的依法治安全局面，也是建立企業安全管理科學化、制度化的自我約束機制的最有效辦法。