按：村鎮(zhèn)建設是社會主義新農村建設的重要內容。各地在大力推進過程中，暴露出的建筑施工安全問題十分突出，導致重大事故時有發(fā)生。本文結合事故原因分析，查找村鎮(zhèn)建筑安全管理等方面存在的主要問題及法規(guī)制度缺陷，從提高思想認識、完善法律法規(guī)、健全監(jiān)管體系、搞好規(guī)劃導向、落實施工質量和安全服務制度等方面，提出了加強村鎮(zhèn)建筑安全管理工作的對策和措施建議。
　　
　　關鍵詞：村鎮(zhèn)建筑一書一證規(guī)劃導向安全監(jiān)管
　　　　
　　隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進程的加速，農村經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，村鎮(zhèn)建筑市場異常活躍，建設規(guī)模日益擴大。據(jù)初步統(tǒng)計，2006年全國村鎮(zhèn)住宅建設投資2807億元，同比增長8.8%；村鎮(zhèn)房屋竣工建筑面積10.32億平方米，同比增長5.5%，其中住宅竣工建筑面積保持在約7億平方米，為推動新農村建設發(fā)揮了重要作用。但村鎮(zhèn)建設質量安全問題也十分突出，質量安全和施工安全事故頻頻發(fā)生，2006年全國村鎮(zhèn)建筑施工事故發(fā)生44起，死亡63人。特別是今年以來，一些地方村鎮(zhèn)建筑安全較大以上事故多發(fā)，且呈上升勢頭，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成重大損失。須引各地、各相關部門的高度重視，采取措施，認真加以解決。

　　一、主要問題分析
　　（一）對村鎮(zhèn)建筑安全認識不足，行業(yè)監(jiān)管缺位。村鎮(zhèn)建設主要包括房屋建筑（含農民建房）、公共建筑及設施和生產(chǎn)性建筑等。由于我國長期以來實行的是“城鄉(xiāng)二元結構”的社會經(jīng)濟管理模式，有關行業(yè)職能部門對村鎮(zhèn)建筑安全管理的重要性認識不足，重城市、輕村鎮(zhèn)建筑安全管理的現(xiàn)象在一些地方由來已久。不少村鎮(zhèn)未設立相應的質量安全管理機構，已有的監(jiān)管體系也大都只適用于城市地區(qū)，而忽視了對村鎮(zhèn)建筑安全特別是農民建房施工安全主動性的日常監(jiān)管和技術指導，形成了對村鎮(zhèn)建筑安全管理的“真空”。

　　（二）法規(guī)建設滯后，相關管理制度缺失。一是有關法律法規(guī)及制度適用范圍過窄，安全管理未能覆蓋所有村鎮(zhèn)建設工程特別是農房建設。在現(xiàn)行的《建筑法》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》、《建設工程質量管理條例》及相關制度規(guī)定中，明確規(guī)定將農村的建筑面積300平方米以下等部分建設工程特別是農民自建低層（三層以下）住宅的安全管理排除在外，不適用其規(guī)定。二是對村鎮(zhèn)基層政府及有關職能部門建設工程安全管理的職責未作出明確規(guī)定。如有關法律法規(guī)僅賦予縣級及以上人民政府建設行政主管部門或者有關部門的管理職責，而縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及村委會等對建筑安全生產(chǎn)管理的職責卻沒有規(guī)定。三是缺乏對村鎮(zhèn)建筑安全管理和技術指導的專門法律法規(guī)及制度規(guī)定。這在一定程度上造成了村鎮(zhèn)建設安全管理的職責不清、管理主體不明確、工作乏力、監(jiān)管責任不落實等問題。

　　（三）政府有關職能部門缺乏對村鎮(zhèn)建設的宏觀規(guī)劃，房屋設計、施工組織等安全管理和技術服務不到位。從規(guī)劃層面看，各地重城市建設規(guī)劃、輕村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的現(xiàn)象比較普遍，對農民建房缺乏規(guī)劃引導和管理。在一些地區(qū)，村鎮(zhèn)基層政府對村鎮(zhèn)建設工程特別是農民建房用地、選址未充分考慮山體滑坡、地質條件不穩(wěn)定等安全隱患，對建設選址安全把關不嚴，缺乏科學規(guī)劃、合理布局。從監(jiān)管層面看，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有健全相應的質量安全管理服務機構，配置相應管理和技術服務人員，一些建設工程未取得規(guī)劃批準文件和開工許可就擅自開工建設，施工前也未履行辦理報建備案手續(xù)。農民建房多數(shù)未執(zhí)行“一書一證”（村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見書、開工許可證）制度，監(jiān)督檢查不力。如2007年3月8日，湖北宜昌秭歸縣屈鎮(zhèn)江村珍珠陶瓷粒有限公司在煙囪施工過程中，因防護鋼絲斷裂造成4人高處墜落死亡，該項目無規(guī)劃設計即開工建設。從技術服務層面看，特別是農民建房大都各行其事，也未與村鎮(zhèn)建設工程管理服務機構簽訂建房服務協(xié)議。在相當多的村鎮(zhèn)，技術服務組織和體系不健全，服務、指導不落實。

　　（四）農民建房處于無序狀態(tài)，隱患突出。從目前農民建房房屋設計、施工組織、工藝程序、材料使用、施工人員隊伍等環(huán)節(jié)看，絕大部分農民建房沒有經(jīng)過專業(yè)設計或無設計，也沒有相應的設計通用圖，且無營業(yè)執(zhí)照、施工組織混亂、工藝不合理、建筑材料不合格、施工隊伍無資質、無施工許可，基本上處于無序狀態(tài)，質量安全無保障，安全隱患嚴重，導致事故時有發(fā)生。如2007年5月29日，內蒙古通遼錢家店鎮(zhèn)烏蘭基村農民建房坍塌事故，造成16人死亡，29人受傷。這起事故的主要原因和教訓，一是個體工匠按當?shù)貍鹘y(tǒng)習慣建造，房屋無設計；二是房屋鋼屋架超寬（當?shù)厥褂娩撐菁芸缍纫话阍?米以內，該房屋加寬到9米，未進行荷載核算），且結構不合理；三是屋架集中負荷過大，屋面支撐系統(tǒng)不完善，砌體強度不足，且使用材質和焊接質量差；四是建房未向鎮(zhèn)政府報批，施工隊伍無資質，施工人員缺乏安全知識和技能。這起事故是近年來，農民建房死亡人數(shù)最多的一起典型的重大事故，教訓十分深刻。

　　（五）農民建房安全意識差，普遍缺乏安全知識和專業(yè)技能。大多數(shù)農民自建房請農村個體工匠根據(jù)當?shù)亟ǚ總鹘y(tǒng)習慣進行，設計、施工均無標準，全憑感覺，隨意性很大。有些房屋選址在山體地質結構復雜或不穩(wěn)定地帶，易產(chǎn)生山體滑坡、坍塌等,造成事故；為節(jié)約成本，使用不符合質量要求的建筑材料，或有的農民將舊房拆除的部分廢舊低質材料用于新房建設，造成隱患。目前農民自建房多數(shù)是由農民自己組成的建筑隊進行施工，基本上沒有經(jīng)過正規(guī)培訓，缺乏專業(yè)知識，安全意識薄弱，也無安全防范措施。如2007年2月2日，湖北石首市保南湖村發(fā)生一起農民自建住宅坍塌事故造成3人死亡，其施工材料質量差、建房無設計、施工人員缺乏安全意識和技能是導致事故發(fā)生的主要原因。

　　二、對策建議
　　（一）切實提高對村鎮(zhèn)建筑安全重要性的認識。有關職能部門要把做好村鎮(zhèn)建筑安全工作，作為安全生產(chǎn)工作的重點來抓，要從保障和促進社會主義新農村建設、構建社會主義和諧社會的高度，按照以人為本、關愛生命，確保農民生命財產(chǎn)安全的原則，充分認識做好村鎮(zhèn)建筑安全工作的重要性，樹立對村鎮(zhèn)建設工程全面管理的安全理念，嚴格按照國家有關法律法規(guī)和工程建設標準實施監(jiān)督管理，不留盲區(qū)和死角。各地區(qū)和主管職能部門應針對農村經(jīng)濟社會發(fā)展和村鎮(zhèn)建設出現(xiàn)的新情況、新問題，深入基層，選擇重點地區(qū)及事故多發(fā)的村鎮(zhèn)，開展調查研究，摸清村鎮(zhèn)建筑安全狀況特別是農民建房及管理狀況、存在的主要問題，強化針對性監(jiān)管措施。

　　（二）完善法律法規(guī)，落實安全監(jiān)管主體責任。應盡快制訂、修訂和完善村鎮(zhèn)建筑安全管理的法律法規(guī)，依法加強監(jiān)管。應盡快修改、補充《建筑法》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》、《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)，把村鎮(zhèn)建筑質量安全管理工作，特別是農民建房（包括三層以下的農民建房）納入調整范圍；研究制定加強村鎮(zhèn)建筑安全管理專門的法律法規(guī)和辦法，制定《村鎮(zhèn)建設工程安全管理條例（辦法）》，明確縣級人民政府行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及辦事機構的監(jiān)管職責和責任，并賦予相應的管理手段，做到職責清晰、責任明確、權責統(tǒng)一。

　　（三）建立健全監(jiān)督管理體系，切實履行安全監(jiān)管職責。從國家和地方層面研究和制定加強村鎮(zhèn)建筑安全管理和技術指導服務的制度、措施和辦法。一是要進一步理順管理體制，加強安全管理體系建設，完善相關制度措施，建立健全政府統(tǒng)一領導，建設行政主管部門監(jiān)管，相關部門協(xié)調配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、村委會負責的村鎮(zhèn)建筑安全監(jiān)管機制，健全機構，配備相應的監(jiān)管人員，加強基層隊伍建設。二是根據(jù)農村特點，制定村鎮(zhèn)建設工程從建設規(guī)劃、招投標、開工許可、工程設計、施工、監(jiān)理到竣工、驗收等各個環(huán)節(jié)的安全管理制度和辦法，加以規(guī)范。三是實行登記備案和監(jiān)督檢查制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府部門對參與農民建房的個體工匠實行申請登記備案制度。特別是村委會要加強對農民拆、建房的安全管理，與業(yè)主簽訂安全保證書等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設專職或兼職農村建房質量安全員，專門負責質量安全管理，定期進行監(jiān)督檢查。四是對個體施工隊伍實行資質管理，審查合格的方可承攬農房建設項目。五是對村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的所有公共建筑及設施工程必須委托有相應資質的設計單位進行設計，由有資質的施工單位承建，并嚴格進行工程監(jiān)理、竣工驗收制度。六是有關職能部門要加大監(jiān)督檢查力度，督促各地建立和落實農民住房選址意見書和開工許可制度，對不執(zhí)行“一書一證”制度的，要采取措施，責令整改。

　　（四）科學制定村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，強化規(guī)劃管理和導向作用。各地依法在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃下，編制村莊和集鎮(zhèn)建設規(guī)劃，抓好規(guī)劃的實施。一是要增強規(guī)劃意識，科學編制村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。規(guī)劃、建設、土地、農業(yè)等有關職能部門密切配合、整體聯(lián)動，加強對規(guī)劃編制的組織領導、分類指導和綜合管理。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的編制除考慮土地資源狀況、自然環(huán)境、地質條件、生態(tài)環(huán)保、公共設施等因素外，應當本著以人為本、安全發(fā)展的原則，將洪澇、地震、臺風、滑坡等自然災害及其公共安全因素列為村鎮(zhèn)建設工程特別是村莊建設、農民建房規(guī)劃編制的主要內容，加強安全風險評估，超前防范，科學規(guī)劃，合理布局。二是要加大規(guī)劃實施力度，增強規(guī)劃的指導性和可操作性。注重規(guī)劃編制內容本身的科學性和可行性，強化對規(guī)劃的實施和管理，嚴格效能監(jiān)察。三是統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展，盡快出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對包括農民建房在內的村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的制定、工程用地、項目申請和審批、工程設計、開工許可、施工管理、竣工驗收等建設程序作出明確的規(guī)定，強化有效監(jiān)督管理。

　　（五）完善施工質量和安全服務制度，加強農房建設技術服務和管理。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關職能部門要寓質量安全管理于技術服務和指導的過程中，把技術服務指導融于質量安全的管理之中。一是建立健全村鎮(zhèn)建設工程技術服務機構或中介技術服務組織，把服務和管理有機結合起來，重在服務和指導。二是實行農民住房建筑工匠資格認證制度，對經(jīng)考核符合條件的個體工匠，頒發(fā)資格證書。三是根據(jù)國家有關技術標準、規(guī)范，結合城鎮(zhèn)化和新農村建設的規(guī)劃要求，修訂或制定農民自建住宅標準、通用設計圖或標準型設計圖及相關施工技術規(guī)程，逐步引導農民自建住宅由傳統(tǒng)習慣結構型向適用標準型轉變。四是縣鄉(xiāng)政府及有關職能部門要加強宣傳教育工作，提高農民安全意識。可通過編印農民建房通用圖集、播放動漫畫、發(fā)放宣傳掛圖、安全知識讀本、舉辦講座等多樣化的活動和形式，向農民宣傳質量安全知識，提高農民的建筑安全和抗災、防災意識。五是加強對農村設計人員、個體工匠、建筑施工隊伍的專業(yè)技術和安全培訓，提高農民工的安全意識、作業(yè)素質和安全防護技能，推廣適用可行的安全施工和管理方法。