近10年來，俄羅斯的經(jīng)濟(jì)和政治體制發(fā)生了深刻的變化，其中包括實(shí)施了新的民法，該法律規(guī)定危險(xiǎn)工業(yè)裝置、設(shè)備和建筑物的業(yè)主，對由于這些工程失事引起的損害應(yīng)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任．當(dāng)前俄羅斯經(jīng)濟(jì)極其困難，致使水工建筑物的運(yùn)行費(fèi)用下降到最低限度以下［1］．1993年和1994年烏拉爾地區(qū)的兩座土壩相繼失事，造成人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失，促使人們更加重視擋水建筑物的安全問題．
基于這些方面的考慮，俄羅斯聯(lián)邦于1997年7月頒布了第117號聯(lián)邦法律，即《水工建筑物安全法》．該法律貫徹實(shí)施2年多來，對水工建筑物安全實(shí)施國家監(jiān)察，做了大量工作，使水工建筑物的安全工作得到全面加強(qiáng)．
1俄羅斯聯(lián)邦《水工建筑物安全法》
近些年來，俄羅斯有關(guān)部門研究了在新經(jīng)濟(jì)條件下，如何改進(jìn)和加強(qiáng)水工建筑物安全工作．在總結(jié)水工建筑物安全實(shí)行部門監(jiān)察的實(shí)踐和廣泛吸收世界各國大壩安全立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，組織各方面的專家起草了俄羅斯聯(lián)邦《水工建筑物安全法》草案，1997年6月23日獲國家杜馬通過，1997年7月21日由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)葉利欽簽發(fā)生效［2］．這是俄羅斯歷史上第一部在國家意義上調(diào)整水工建筑物安全問題的法律文件［3］．
該法律適用于因其破壞可能導(dǎo)致發(fā)生緊急情況的水工建筑物．所謂緊急情況是指由于水工建筑物失事，在一定范圍內(nèi)可能引起或已經(jīng)引起人員傷亡、健康受損害或者周圍自然環(huán)境遭到破壞、造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和破壞人類生存條件的情況［2］．
該法律規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦政府、俄羅斯聯(lián)邦主體行政機(jī)關(guān)、實(shí)施水工建筑物安全國家監(jiān)察的機(jī)關(guān)和俄羅斯水工建筑物注冊登記局的職權(quán)；規(guī)定了保障水工建筑物安全的總要求和水工建筑物業(yè)主和運(yùn)行單位的義務(wù)．水工建筑物業(yè)主或運(yùn)行單位對水工建筑物存在的整個(gè)生命周期內(nèi)的安全負(fù)責(zé)；確立了水工建筑物安全報(bào)告制度、水工建筑物設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行活動(dòng)的許可證制度和由于水工建筑物失事引起損害的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)保險(xiǎn)制度（義務(wù)保險(xiǎn)的具體辦法由將要出臺(tái)的聯(lián)邦法律進(jìn)行調(diào)整）；該法律強(qiáng)調(diào)對違反水工建筑物安全法規(guī)的行為必須依法追究責(zé)任．該法律的一個(gè)最重要的原則是俄羅斯聯(lián)邦一些行政機(jī)關(guān)受俄羅斯聯(lián)邦政府委托，對水工建筑物安全實(shí)施國家監(jiān)察．法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的權(quán)力，直至按照法律的規(guī)定，作出禁止不可靠建筑物的運(yùn)行以及拆除或維修的決定，作出關(guān)于注銷建筑物運(yùn)行許可證的決定［2］．
為了更好地貫徹《水工建筑物安全法》，1997年8月以來，俄羅斯聯(lián)邦政府組織制定了一批標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，如：《水工建筑物安全國家監(jiān)察的組織》、《俄羅斯聯(lián)邦水工建筑物注冊登記局的組建和運(yùn)作辦法》、《對有關(guān)聯(lián)邦〈水工建筑物安全法〉的俄羅斯政府部分法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充》及《關(guān)于批準(zhǔn)水工建筑物安全報(bào)告條例》等．今后還將根據(jù)情況制定一些法規(guī)．
俄羅斯聯(lián)邦政府通過法規(guī)責(zé)成國家監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)水工建筑物的等級、使用特點(diǎn)、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行條件以及特殊的安全要求，制定出各部門的保障水工建筑物安全的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件［4，5］．
2水工建筑物安全監(jiān)察體系
為保證《水工建筑物安全法》的貫徹落實(shí)，必須實(shí)行水工建筑物安全的國家監(jiān)察．俄羅斯聯(lián)邦政府決定由以下聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國家監(jiān)察職能［1，4，6］：俄羅斯燃料能源部負(fù)責(zé)對燃料能源綜合體的水工建筑物實(shí)施監(jiān)察；俄羅斯運(yùn)輸部負(fù)責(zé)對航運(yùn)水工建筑物實(shí)施監(jiān)察；俄羅斯礦山技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的殘液池的圍護(hù)水工建筑物實(shí)施監(jiān)察；俄羅斯自然資源部負(fù)責(zé)對不受上述主管部門監(jiān)察的一切水工建筑物實(shí)施監(jiān)察．俄羅斯燃料能源部又將對水工建筑物安全實(shí)施國家監(jiān)察的職責(zé)委托給俄羅斯燃料能源部國家能源監(jiān)察與能源保護(hù)司，又稱國家能源監(jiān)察局［1，4］．
為了組織對能源建筑物的監(jiān)察并提供科技保障，俄羅斯燃料能源部成立了國家機(jī)關(guān)———大壩與能源建筑物監(jiān)察科技中心（俄羅斯燃料能源部能源監(jiān)察科技中心），在國家能源監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立開展工作．1999年第4季度起俄羅斯燃料能源部著手在能源監(jiān)察科技中心成立俄羅斯水工建筑物注冊登記局燃料能源綜合體工程水工建筑物分局［1，4，6］．
國家能源監(jiān)察局在各地區(qū)設(shè)有地區(qū)管理局，各俄羅斯聯(lián)邦主體也設(shè)有國家能源監(jiān)察管理局．它們的職能主要是對運(yùn)行單位執(zhí)行保障水工建筑物安全措施的情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督；會(huì)同國家能源監(jiān)察局科技中心參加水工建筑物的定期檢查和巡視檢查，其中包括對事故和事故狀態(tài)的調(diào)查；在國家能源監(jiān)察局組織下，開展培訓(xùn)工作，提高監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)［4］．
3水工建筑物安全報(bào)告制度
1998年11月6日俄羅斯政府頒布了《水工建筑物安全報(bào)告條例》，規(guī)定了水工建筑物安全報(bào)告的內(nèi)容、編制方法和對其實(shí)施國家鑒定的方式．
水工建筑物安全報(bào)告是論證水工建筑物安全性并根據(jù)它的等級確定水工建筑物保障程度的文件．已運(yùn)行水工建筑物，其中包括廢棄的和改建、大修、修復(fù)或者停用后的水工建筑物的安全報(bào)告由業(yè)主或者運(yùn)行單位編制．正在設(shè)計(jì)和在建的水工建筑物的安全報(bào)告由履行發(fā)包職能的法人或自然人編制．在編制已運(yùn)行和在建建筑物的安全報(bào)告之前，由業(yè)主或運(yùn)行單位組織，并且必須有監(jiān)察機(jī)關(guān)代表參加的水工建筑物檢查［7］．
已運(yùn)行水工建筑物的安全報(bào)告應(yīng)由報(bào)告人提交監(jiān)察機(jī)關(guān)，不得少于5年一次．根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定或報(bào)告人的主動(dòng)要求，如出現(xiàn)了故障和緊急情況，經(jīng)過改建、大修后以及法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化時(shí)也應(yīng)提交安全報(bào)告；設(shè)計(jì)中的水工建筑物安全報(bào)告應(yīng)在設(shè)計(jì)進(jìn)行國家審查期間提交監(jiān)察機(jī)關(guān)；在建水工建筑物安全報(bào)告應(yīng)在建筑物規(guī)定移交日期的4個(gè)月前提交監(jiān)察機(jī)關(guān)［7］．
安全報(bào)告的國家鑒定由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)組織進(jìn)行．俄羅斯燃料能源部指定國家能源鑒定局和國家能源監(jiān)察局科技中心兩家作為鑒定中心對能源系統(tǒng)的安全報(bào)告進(jìn)行有償鑒定［8］．鑒定中心成立鑒定委員會(huì)，聘請經(jīng)過俄羅斯燃料能源部進(jìn)修學(xué)院和國家能源監(jiān)察局培訓(xùn)并確認(rèn)的高級專家參加委員會(huì)的工作，鑒定委員會(huì)的工作規(guī)則和對委員會(huì)專家成員的技術(shù)素質(zhì)要求由國家能源監(jiān)察局制定［4］．
鑒定中心應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提交鑒定結(jié)論，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，該結(jié)論就具備國家鑒定的資格．經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的安全報(bào)告是進(jìn)行俄羅斯水工建筑物注冊登記和發(fā)放水工建筑物運(yùn)行、啟用、廢棄、停用和拆除許可證的依據(jù)．在安全報(bào)告有效期內(nèi)由監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)給上述許可證［7］．
《1999年下半年和2000年的燃料能源綜合體水工建筑物安全報(bào)告計(jì)劃》規(guī)定將編制133座電站的建筑物安全報(bào)告，但相當(dāng)多的電站將推遲完成，其原因是缺少由設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)人參與制定的水工建筑物安全準(zhǔn)則，而且各設(shè)計(jì)、科研單位對安全準(zhǔn)則這個(gè)概念持有不同觀點(diǎn)，故目前尚無統(tǒng)一的部門標(biāo)準(zhǔn)文件；一批老工程缺少部分設(shè)計(jì)文件和行政文件；許多能源企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況不好，不能為編制報(bào)告及其國家鑒定提供必需的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)［4］．
4水工建筑物的維修加固
水工建筑物安全的部門監(jiān)察系統(tǒng)在電力部門運(yùn)作的28年中，對水工建筑物狀態(tài)進(jìn)行定期（每5年一次）檢查［5，6］，檢查結(jié)果表明屬于“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司的水電站水工建筑物的狀態(tài)基本上能勝任工作，是符合聯(lián)邦法律要求的．但是許多工程在運(yùn)行中發(fā)生的變化必須在最短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行處理，以防產(chǎn)生不良后果［5］．建筑物有嚴(yán)重缺陷的工程十分重視維修加固工作，近年來許多水利樞紐都做了大量工作．在《1998年俄羅斯聯(lián)邦電力系統(tǒng)設(shè)備和建筑物維修改造計(jì)劃》中包括有44座水電站和65座火電站，在這些電站中共有215項(xiàng)水工建筑物維修措施，總工作量為2．496億盧布［5］，其完成情況如下：溢流壩、水電站廠房的混凝土維修工作完成了39項(xiàng)計(jì)劃中的20項(xiàng)，完成的工作量為2432．34萬盧布（計(jì)劃4962．06萬盧布）；土工建筑物（土堤和土壩）完成了19項(xiàng)計(jì)劃中的10項(xiàng)，完成的工程量為588．62萬盧布（計(jì)劃962．62萬盧布）；渠道和輸水建筑物盡管只完成28個(gè)計(jì)劃中的14個(gè)，費(fèi)用卻達(dá)9164．95萬盧布，已超出計(jì)劃；機(jī)械設(shè)備的更新和防銹保護(hù)完成了原定1968萬盧布的695．57萬盧布．
最近5年來聯(lián)邦級水電站用于水工建筑物維修和改造的費(fèi)用的可比價(jià)值上升了2倍多．一方面說明電站工作人員重視水工建筑物的安全，進(jìn)行了大量的維修改造工作；從另一方面講，說明建筑物的老化問題已顯示出來，有些故障和缺陷必須立即排除．預(yù)計(jì)這方面的費(fèi)用還將增加［8］．
在聯(lián)邦級水電站用于維修建筑物的費(fèi)用平均占電價(jià)的12．5％的情況下，有些水利樞紐卻只占電價(jià)的3％～5％，況且它們的建筑物狀態(tài)遠(yuǎn)未達(dá)到最佳狀態(tài)，應(yīng)引起電站領(lǐng)導(dǎo)人員的重視［8］．
5水工建筑物安全的科技工作
水工建筑物安全問題的科技工作是圍繞俄羅斯燃料能源部和“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司的部門《科技綱要》的0．05節(jié)“水電站和能源建筑物”和0．11節(jié)“能源工程的抗震性”來進(jìn)行的［5，6］．
1998年10月1日俄羅斯燃料能源部審查批準(zhǔn)了國家能源監(jiān)察局與“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司共同制定的部門《能源建筑物安全綱要》．這個(gè)綱要由下列第一層次的課題組成［1］：①完成制定和報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)文件和聯(lián)邦《水工建筑物安全綱要》和《危險(xiǎn)工業(yè)生產(chǎn)工程安全綱要》；②制定和推行能源建筑物安全評價(jià)和監(jiān)控方法；③在俄羅斯國家能源監(jiān)察系統(tǒng)中，組織對能源建筑物安全的國家監(jiān)察；④編寫檢查和監(jiān)測能源建筑物狀態(tài)的現(xiàn)代化的技術(shù)大綱性材料；⑤制定建筑物失事及其后果的預(yù)報(bào)和防止方法，包括制定在建筑物上進(jìn)行預(yù)防失事工作的操作方法；⑥研究和實(shí)施當(dāng)能源建筑物的狀態(tài)不符合安全運(yùn)行準(zhǔn)則時(shí)，防止其失事的工程技術(shù)措施．上述綱要中的課題必須在2000年前完成，而且與完成俄羅斯聯(lián)邦《水工建筑物安全法》的要求緊密關(guān)聯(lián)．但是由于1998～1999年間缺乏資金，為保障法律實(shí)施的科技工作已顯得滯后了．目前科研單位要完成的最迫切的任務(wù)是：①以現(xiàn)代監(jiān)測儀器與監(jiān)控建筑物和地基的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，研制監(jiān)測電站主要建筑物狀態(tài)的新方法和新設(shè)備；②研制分析和預(yù)報(bào)建筑物狀態(tài)及其安全水平的計(jì)算機(jī)軟件，包括研究運(yùn)行中建筑物及其地基的數(shù)學(xué)模型，根據(jù)原型觀測資料校正模型和保證監(jiān)測靜動(dòng)應(yīng)力-應(yīng)變狀態(tài)、滲透流狀態(tài)和建筑物與地基物理力學(xué)性質(zhì)變化的模型；③研制和應(yīng)用檢查水工建筑物及其地基與設(shè)備的現(xiàn)代方法和技術(shù)手段；④編制和鑒定計(jì)算擋水建筑物失事發(fā)生、發(fā)展和預(yù)報(bào)沖擊波擴(kuò)散區(qū)可能造成破壞的軟件，對具體水電站和火電站水工建筑物包括對灰渣壩進(jìn)行計(jì)算和預(yù)報(bào)；⑤研究在自然和技術(shù)因素作用下，建筑物和結(jié)構(gòu)的構(gòu)件材料和建筑物地基的性質(zhì)隨時(shí)間變化時(shí)，它們的可靠性指標(biāo)的評價(jià)方法；⑥研究失事風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算方法，其中包括用計(jì)算和實(shí)驗(yàn)-計(jì)算的方法評價(jià)各種失事方式的概率方法；⑦研制和應(yīng)用在地震荷載作用下，監(jiān)測地震對建筑物和地基的作用以及監(jiān)測它們的應(yīng)力-應(yīng)變狀態(tài)參數(shù)的現(xiàn)代方法和設(shè)備；研究和改進(jìn)計(jì)算建筑物和地基的抗震強(qiáng)度和抗震穩(wěn)定性的方法和軟件；⑧對能源工程的建筑物和地基進(jìn)行專門研究，以確定它們的強(qiáng)度和穩(wěn)定性出現(xiàn)負(fù)面變化的原因、形式和數(shù)量特征，并研究實(shí)施維修工作的方法和工藝；⑨在電站編制水工建筑物安全報(bào)告和對其進(jìn)行國家鑒定時(shí)，提供科技幫助［5］．
6水工建筑物業(yè)主民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)保險(xiǎn)
法律規(guī)定建筑物業(yè)主或運(yùn)行單位對失事后果和公民、法人造成的損害承擔(dān)民事責(zé)任［5］．通過投保，建立因水工建筑物失事引起損害的民事責(zé)任的資金保障．業(yè)主的民事責(zé)任賠償金，一部分是業(yè)主的自有資金，另一部分來自按照現(xiàn)行法律和標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，與保險(xiǎn)公司簽訂的保險(xiǎn)合同確定的保險(xiǎn)金額．如果實(shí)際賠償總額超過該兩項(xiàng)總和時(shí)，損害賠償?shù)霓k法由俄羅斯聯(lián)邦政府制定［2］．
根據(jù)俄羅斯燃料能源部的要求，目前正在加快制定聯(lián)邦《因水工建筑物失事引起損害的民事責(zé)任義務(wù)保險(xiǎn)法》，在聯(lián)邦法律出臺(tái)之前，先著手實(shí)行民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的自愿保險(xiǎn)．現(xiàn)已制定了《關(guān)于水工建筑物業(yè)主民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)自愿保險(xiǎn)的規(guī)定》，并已在俄羅斯財(cái)政部進(jìn)行注冊登記．“能源擔(dān)保人”保險(xiǎn)股份公司已取得了俄羅斯財(cái)政部頒發(fā)的第一份有權(quán)進(jìn)行水工建筑物業(yè)主和運(yùn)行單位民事責(zé)任保險(xiǎn)的許可證．俄羅斯燃料能源綜合體保險(xiǎn)家協(xié)會(huì)的其它保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正在辦理類似的許可證，依據(jù)許可證建立起對其他俄羅斯保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開放的保險(xiǎn)者聯(lián)營體［4，5］．
目前正在制定上述保險(xiǎn)形式的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)以及根據(jù)建筑物的重要性及其安全等級確定保險(xiǎn)收費(fèi)的原則，為具體能源企業(yè)辦理保險(xiǎn)手續(xù)，把辦理保險(xiǎn)的費(fèi)用列入電力成本，以及在保險(xiǎn)公司內(nèi)建立保障能源建筑物安全的預(yù)防措施基金，作為水工建筑物安全工作的附加資金來源［5］．法律規(guī)定的民事責(zé)任義務(wù)保險(xiǎn)是促使業(yè)主向提高水工建筑物安全措施投資的有效手段．
但是保障建筑物安全工作的資金、建立用于預(yù)防和消除失事的物質(zhì)和資金儲(chǔ)備、建立失事后果的民事責(zé)任資金保障，其中包括在自愿保險(xiǎn)基礎(chǔ)上的資金保障等問題目前均未解決［6］．
7結(jié)語
俄羅斯正處在經(jīng)濟(jì)、政治體制變革的年代，但依然十分重視水工建筑物的安全工作，從法律、監(jiān)督管理體制、管理手段、科技、經(jīng)濟(jì)等多方面保障水工建筑物的安全．他們不僅著眼于運(yùn)行，還注意到對設(shè)計(jì)、施工階段的水工建筑物的安全管理．既致力于預(yù)防失事的發(fā)生，還考慮到一旦發(fā)生事故時(shí)的報(bào)警、緊急狀態(tài)消除和賠償處理等環(huán)節(jié)．通過近幾年的努力，俄羅斯的水工建筑物安全保障體系逐步健全，其中有些經(jīng)驗(yàn)和做法值得我國借鑒參考，以促進(jìn)我國大壩安全管理水平的不斷提高．
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