什么是大規(guī)模搜救行動
重大海上突發(fā)事件需要國家搜救服務機構迅速做出反應，組織大規(guī)模搜救行動，救助人命并化解嚴重危害海洋生態(tài)環(huán)境的污染險情。引發(fā)重大海上突發(fā)事件的原因有很多，除海上運輸可能造成重大海難事故外，其他行業(yè)如民航運輸、海洋石油、海洋養(yǎng)殖捕撈都是重大海上突發(fā)事件潛在的事故源。民航班機空難墜海或海洋鉆井平臺事故均可能需要大規(guī)模海上搜救行動。恐怖分子對各類海上移動、非移動設施的襲擊也是誘發(fā)海上突發(fā)事件的原因。自然災害如海嘯、臺風、地震、寒潮、海冰等也可能引發(fā)大規(guī)模搜救行動，2004年底發(fā)生在印度洋的海嘯，世界各國和國際組織紛紛伸出援助之手，是自然災害引發(fā)搜救的典型案例。
按照國際海事組織（IMO）的定義，大規(guī)模搜救行動是指：需要立即向大量遇險人員提供救援，以致搜救機構在正常情況下所能提供的營救能力不足以完成救助任務，需要協(xié)調(diào)其他可用資源才能完成的搜救行動。從大規(guī)模搜救行動的定義可以發(fā)現(xiàn)，此類行動具有以下幾個特點：
一、大規(guī)模搜救行動在風險管理理論中屬于低發(fā)生幾率的事件。但一旦行動失利損失極為慘重。發(fā)生重大海上突發(fā)事件后，成百上千名旅客由于沒有受過專門訓練，缺乏自救能力，需要救援機構立即投入力量實施救助。過去發(fā)生的重大海難事故中，均造成成百上千名旅客、船員死亡失蹤。如埃及“薩拉姆98”號事故造成1000余人喪生。1994年在波羅地海沉沒的“愛沙尼亞”號造成852人喪生。
二、搜救機構缺乏大規(guī)模搜救行動的實際經(jīng)驗。由于該類行動發(fā)生幾率較低，使得搜救機構、航運公司和船員很難掌握其行動規(guī)律，按計劃從容地完成任務。
三、完成大規(guī)模搜救行動的難度大。由于大規(guī)模搜救行動超出了搜救機構一個部門的反應能力，有效應對重大海上突發(fā)事件需要在同一時間、有計劃、緊密協(xié)調(diào)國內(nèi)多個部門和單位的可用資源，必要時還可能請求國際援助，在多種管轄權限下完成人命救助、有害污染物質控制、交通安全管理、救災物資保障、通信保障、醫(yī)療服務、事故調(diào)查等多重任務，而且搜救行動持續(xù)時間長，動員搜救設備和物資數(shù)量龐大，指揮層次復雜，這些都對一個國家搜救機構的決策指揮協(xié)調(diào)能力構成了嚴峻考驗。
四、大規(guī)模搜救行動受到公眾極大關注，社會期望高，它已超出了普通海難救助的范疇，是對政府執(zhí)政能力的考驗。埃及“薩拉姆98”號沉沒后，旅客家屬整日守候在港口外急切地等待親人的消息，各類新聞媒體連篇累牘地報道埃及政府的搜救進展和善后處理情況。這些都是對政府處理突發(fā)事件能力的考驗，如果處置不當可能引起社會動蕩。
大規(guī)模搜救行動的現(xiàn)實意義
根據(jù)埃及運輸部長2月13日的聲明，發(fā)生在紅海的“薩拉姆98”號事故共造成611人失蹤，發(fā)現(xiàn)411具尸體，僅387人幸免于難，是海運界近年最為嚴重的沉船事故之一。在此我們不去探究事故發(fā)生的原因，僅討論事故發(fā)生后埃及政府、航運公司、船員應對突發(fā)事件的反應能力。薩拉姆海運集團公司是擁有15艘渡船在中東地區(qū)營運的大公司，該公司的一艘渡輪曾經(jīng)在1991年發(fā)生事故造成近500人喪生。雖然“薩拉姆98”號2005年10月才通過船級社的安全管理審核，公司的安全管理仍存在不少漏洞，特別是船員的應急應變能力存在不足。船舶失火后，船長最初盲目自信能夠控制局面，連求救信號都未發(fā)出。船舶傾覆后，船長則放棄指揮。“薩拉姆98”號的船員缺乏應有訓練，該船的10艘救生艇在救生時沒有一艘被使用，88個救生筏僅有少數(shù)被打開投下海。事發(fā)后，公司未及時得到事故消息，喪失了寶貴時間，事后遲遲無法提供旅客名單等。埃及政府的搜救組織也比較混亂，對是否尋求國際援助猶豫不決，善后工作招致旅客家屬嚴重不滿，最終引發(fā)家屬和防暴警察的沖突。
這起事故雖然發(fā)生在埃及，“薩拉姆98”號也不是中國籍船舶，但是事故仍引起了交通部領導的高度重視和警惕。部領導專門召開會議討論如何采取防范措施，李盛霖部長在會上做出8條重要指示，其中要求海上搜救部門加強搜救力量建設，落實搜救預案，并在渤海灣水域組織搜救演習。徐祖遠副部長也提出要把“薩拉姆98”號事故作為促進水上交通安全管理工作的機遇，利用這個時機抓好水上安全管理。這些都體現(xiàn)了交通部領導重視安全生產(chǎn)工作，對人民高度負責任的態(tài)度，是落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的具體體現(xiàn)。
我國海岸線漫長，沿海島嶼眾多。客滾船運輸在上個世紀90年代初高速發(fā)展起來，目前有數(shù)十家航運公司在渤海海峽、舟山群島、瓊州海峽等海域經(jīng)營客滾船運輸，此外還有日本、韓國等國際客運航線，全國有客船、滾裝客船400多艘。在客船、滾裝客船以快速、經(jīng)濟的運輸方式帶給我們高速和便利的同時，也同時存在巨大風險。我們應該吸取國外的經(jīng)驗教訓，針對我國的實際情況，對大規(guī)模搜救行動進行研究，確保發(fā)生事故后，政府部門能夠承擔起職責，保護人民群眾海上活動安全。
做好大規(guī)模搜救行動的幾點建議
應對重大海上突發(fā)事件，完成大規(guī)模搜救行動，應做好以下幾個方面的工作。
第一、提高對大規(guī)模搜救行動的認識。大規(guī)模搜救行動關系到航行安全保障，關系到水運快速健康發(fā)展，關系到海洋產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用。加強大規(guī)模搜救行動是保障人民群眾海上活動安全，構建社會主義和諧社會的具體行動，是落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。與搜救行動有關的部門應提高認識，增強做好大規(guī)模搜救工作的緊迫感和責任感，履行職責。由于重大事故發(fā)生幾率較低，而做好大規(guī)模搜救行動應急準備的工作需要耗費巨大的人力、物力和時間，涉及單位和部門多，為做好應急準備所要求的協(xié)作、協(xié)調(diào)、計劃、資源和操作演練是巨大挑戰(zhàn)。實際工作中會遇到阻力，需要搜救主管部門、航運公司、軍隊、社會力量等各方面均盡到職責才能有條不紊地應對各種事故。
第二、做好大規(guī)模搜救行動應急預案，完善大規(guī)模搜救行動的準備工作。由于大規(guī)模搜救行動的組織、協(xié)調(diào)層次多、范圍廣、時間緊、要求高，制定詳細、周密、切實可行的應急預案是完成大規(guī)模搜救任務的前提。
去年國務院批準印發(fā)了國家海上搜救應急預案，并成立了海上搜救部際聯(lián)席會議，明確了國內(nèi)各部門、各單位在完成海上搜救時的職責和任務，為完成大規(guī)模搜救行動提供了制度、組織保障。目前海上搜救部際聯(lián)席會議各成員單位應嚴格按照確定的職責分工，加強聯(lián)系溝通，結合各自實際，盡快制訂與應急預案相銜接、相配套的具體工作方案、工作程序、工作制度、保障措施等，以指導大規(guī)模搜救行動，做到準備充分、反應迅速、處置及時。
在制定大規(guī)模搜救行動預案時，應參考國際海空搜救手冊（IAMSAR）和IMO的相關手則。學習國外的先進經(jīng)驗，針對我國的具體情況制定詳細、操作性強的預案，并充分考慮以下幾個方面：
（一）準確的事故形勢判斷和立即實施大規(guī)模搜救行動的動員與協(xié)調(diào)能力，包括那些通常不屬于搜救服務的資源和設施；
（二）通信保障，包括臨時充實通信保障的能力。如果涉及國外搜救機構參與行動或者外國旅客遇險，還要考慮到語言溝通能力；
（三）醫(yī)療協(xié)助，幸存者可能受傷或體溫過低，需要提供緊急醫(yī)療援助，對遇難者需要盡快辨明身份；
（四）采取有效措施，準確清點所有涉及人員，包括救援人員、幸存者和船員，必要時可用特殊記號區(qū)分幸存者；
（五）保護控制搜救現(xiàn)場和搜救協(xié)調(diào)中心（RCC），避免搜救行動受到旅客家屬和媒體的干擾；
（六）應對新聞媒體采訪；
（七）安置旅客家屬和事故幸存者；
（八）備妥搜救行動使用的所有計劃、清單和流程圖。
（九）在制定行動預案時，還要考慮到大規(guī)模搜救行動的指揮可能超出 RCC的能力和資源。如果需要，應由較高級別的組織或人員承擔指揮協(xié)調(diào)職責。
制定大規(guī)模搜救行動預案時還應與航運公司充分協(xié)調(diào)。航運公司應加強內(nèi)部管理，采取措施杜絕或減少發(fā)生重大海難事故的可能。完成大規(guī)模搜救行動并不僅僅是國家搜救機構的任務，行動的成功離不開船舶、船公司的配合。2000年底通過的SOLAS公約修正案第五章第7.3條明確規(guī)定，適用于SOLAS公約的客船應攜帶一份搜救應急計劃以便發(fā)生緊急情況時與搜救當局協(xié)調(diào)。該計劃應按照SOLAS公約第九章國際安全管理體系的要求由船舶、船公司和搜救當局共同制定。IMO還同時起草了制定客船與搜救當局協(xié)調(diào)應急計劃的指南（MSC/Circ.1000）供搜救當局、航運公司、船舶三方參考。這就說明，類似客船這樣高風險的船舶，防范的責任和義務不僅僅在搜救當局，應急預案的有效性離不開船舶和船公司。
第三、一旦發(fā)生重大海上突發(fā)事件，通常應注意幾個方面的問題。
（一）充分發(fā)揮遇難船船長的作用。在搜救行動中，搜救機構會指派在現(xiàn)場的一艘船舶或一架飛機擔負指揮協(xié)調(diào)責任，即現(xiàn)場協(xié)調(diào)人（On Scene Coordinator,OSC）。在大量人員遇險的情況下，現(xiàn)場協(xié)調(diào)應由OSC和遇難船船長共同負責，而且船長在棄船前應承擔更多責任。船長一方面應操縱船舶，還要指揮安全、通信、醫(yī)療、火災、損害控制、保持船上秩序，指揮船員有序地疏散旅客。除非船舶面臨下沉的危險，船長應指揮船員和旅客盡量長時間地留在難船上等待營救。在公司和搜救機構的應急預案內(nèi)，應提供船舶的技術細節(jié)，以盡量減少與船長的通信聯(lián)系，使船長集中精力指揮處理險情。
（二）保證通信暢通。由于大規(guī)模搜救行動涉及部門多，大量信息需要在短時間內(nèi)上報，命令需要及時下達，有序地指揮離不開通信保障，必要時電信部門可以為大規(guī)模搜救行動開通專門通信線路。另外，由于臨時被調(diào)遣參加援救的人員和機構不一定是海事方面的專家，所有參與行動者都能準確理解海事術語也是通信的一項內(nèi)容。通信暢通還能保證向旅客家屬和新聞媒體提供及時準確的信息。
（三）加強各部門、各單位間的支持協(xié)作，整和搜救資源，必要時尋求國際援助，使用一切可用資源救助人命。沒有任何一個搜救機構僅依靠自身的力量能夠完成大規(guī)模搜救行動。我國的海上搜救部際聯(lián)席會議制度和美國國家搜救委員會即是為了整合和協(xié)調(diào)國家搜救資源。部隊由于裝備和訓練的優(yōu)勢，是協(xié)助完成大規(guī)模搜救行動的重要力量。在“薩拉姆98”號的搜救行動中，埃及政府不僅派出了本國的軍艦和軍用直升飛機參與搜救，而且美國設在海灣地區(qū)的中央司令部在埃及政府的請求下，也派出軍艦和反潛巡邏機協(xié)助搜尋幸存者，英國也派出一艘軍艦協(xié)助搜救。
（四）運用先進搜救技術和設備。研究開發(fā)搜尋漂移模型，根據(jù)事故現(xiàn)場的風、潮流、海流對遇險人員的綜合作用，運用計算機輔助手段，計算出遇險人員的最可能漂移位置，搜尋設施可依據(jù)計算機繪出的海域搜尋，使有限的搜救資源被應用到最可能的海域，能夠大大提高搜尋效率，節(jié)約寶貴時間，增加遇險者獲救的可能。
在大規(guī)模搜救行動中，直升飛機具有反應迅速、搜尋面積大，并且向遇險人員空投救生設備，指引救助船行動的作用。在惡劣的海況下，大型船舶很難從海面搭救遇險人員，而直升飛機幾乎不受天氣限制，可以懸停在空中將遇險人員從海面上救起，并迅速將獲救人員運送至安全地點。SOLAS公約第三章專門規(guī)定大型客船應有直升飛機起降區(qū)域。
（五）發(fā)揮新聞媒體的引導作用，發(fā)布統(tǒng)一信息。搜救機構通過媒體發(fā)布搜救信息，使社會公眾及時了解政府控制險情的進展情況，可以安全、成功地控制由事故造成的恐慌。如果搜救當局沒有及時向公眾提供信息，可能會造成信息混亂和謠言傳播，加劇公眾的猜測和恐慌。
目前我國政府部門已經(jīng)建立新聞發(fā)言人制度，為了保證新聞發(fā)言人的權威性，各種現(xiàn)場的第一手信息應僅提供給新聞發(fā)言人，其他行動參與者不能向媒體提供信息。不能無理由地延遲向媒體提供信息，而且應保證信息及時、清楚、準確、前后一致。
為了幫助公眾更好地從專業(yè)技術層面理解采取的措施，搜救機構還可以請專家協(xié)助新聞發(fā)言人向公眾介紹行業(yè)的基本概況，飛機、船舶和搜救設施的特點、照片、統(tǒng)計資料。專家還能協(xié)助回答公眾的專業(yè)問題，如客船的載客能力、船員規(guī)模、船舶應急計劃和消防能力，船舶安全檢查或船員執(zhí)行救生演習等。
除了報紙、廣播、電視等媒體以外，搜救機構還可以考慮設立專門的網(wǎng)站向公眾發(fā)布信息。這樣的專門網(wǎng)站比公共網(wǎng)站的消息更具權威性，而且可以提供其他有關網(wǎng)址的鏈接。
事故發(fā)生后，媒體會嘗試進入現(xiàn)場獲取第一手資料、照片和圖像，控制媒體進入搜救現(xiàn)場和指揮現(xiàn)場應在應急預案中考慮到。
（六）對受害者及其家屬的協(xié)助。將幸存者營救上岸僅僅是搜救行動的第一步，此后還要向他們提供醫(yī)療援助，進行初步救治并遣返至適當?shù)攸c。對遇難者，需要請驗尸官確認死者身份，盡快通知其家屬，并著手傷亡人員的賠償工作。發(fā)生事故后，心急如焚的受害者家屬情緒極易波動，他們急切地等待親人的消息。搜救機構應盡快將獲救和死亡人員的名單向家屬公布，搜救組織上的混亂會延遲信息的公布，招致家屬的極大不滿，導致他們情緒失控。“薩拉姆98”號事故后，旅客和船員家屬由于遲遲得不到家人的消息，最終與防暴警察發(fā)生沖突，受害者家屬向警察投擲石塊，警察則以催淚彈還擊。
第四、大規(guī)模搜救行動的后續(xù)行動。從實際的大規(guī)模搜救行動中獲得經(jīng)驗教訓非常重要。此時需要注意將追究責任與吸取經(jīng)驗分開，從而能將注意力集中在如何才能更好地提供搜救服務上。
大規(guī)模搜救行動的演習
由于獲取大規(guī)模搜救行動實際經(jīng)驗的機會較少，為了檢驗行動預案的有效性和加強部門間的協(xié)調(diào)配合，使公眾理解搜救工作的意義，定期地組織搜救演習是必不可少的。一場大規(guī)模搜救實兵演習可以檢驗的環(huán)節(jié)包括但并不局限于以下內(nèi)容：
（一）實際疏散一條客船；
（二）評估事故報警的過程、初步反應的及時性、對可用資源的協(xié)調(diào)能力；
（三）摸清執(zhí)行任務的可用資源；
（四）保證所有機構清楚地理解和適當執(zhí)行被指派的任務；
（五）檢驗被指派的現(xiàn)場協(xié)調(diào)人和轉移協(xié)調(diào)責任的程序；
（六）通信保障和信息管理技術；
（七）評估船舶安全管理系統(tǒng)的有效性；
（八）與外部關系的協(xié)調(diào)，如新聞發(fā)布、與國外搜救機構的溝通；
（九）跟蹤獲救人員、幫助受害者家庭等。
由于大規(guī)模實兵演習需要調(diào)動大量資源，社會成本高，搜救機構也可以考慮以模擬演習輔助實兵演習。而且演習并不一定要解決大規(guī)模搜救行動中的所有問題和環(huán)節(jié)，可以在日常的小規(guī)模演習中有側重地檢驗部分內(nèi)容，如評估醫(yī)療援助或通信保障的可靠性等。
只要存在海上運輸和海洋開發(fā)利用，重大海上突發(fā)事件和大規(guī)模搜救行動是不可能完全避免的。但是我們也不必恐慌，只要科學地研究其規(guī)律，提前采取應對措施，增強防范事故的意識，加強搜救能力建設，就一定能夠將事故引起的損失降到最低。