2008年5月12日14時28分，一場突發(fā)的地震災害襲擊了我國四川省汶川縣，里氏8 O級的大地震不僅造成重大人員傷亡，還對當?shù)丶爸苓叺貐^(qū)的建筑帶來毀滅性破壞。隨著“黃金救援時間”的流逝，正展開一個個激動人心的極限搜救，在法律框架下行動的中國政府抗擊強震迅速有力。這些法律法規(guī)是：2006年1月公布的《國家自然災害救助應急預案》、2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、2008年5月1日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》與《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》等，這次救災行動也是實施這些法律法規(guī)的一次聯(lián)合實戰(zhàn)演練。面對汶川地震巨災的繼續(xù)擴大，國外媒體機構都對中國應急機制及應急速度高度贊揚，但作為城市科技工作者，我們應清醒地認識到不僅全社會的防震減災思維、災難分擔和保險機制需進一步完善，城市、尤其是農(nóng)村的巨災之損、設防能力、防災規(guī)劃與防災標準都是尚未解決的問題。

    2007年4月13日發(fā)布《城市抗震防災規(guī)劃標準》，于2007年11月1日實施。無疑使之與國家地震局的《國家地震應急預案》等法規(guī)融為一體。但我們認為，城市地震災害損失并不一定隨城市文明和科技進步同步減輕，相反城市地震災害損失卻呈遞增趨勢。據(jù)美國國土安全部分析，由于美國地震易發(fā)區(qū)人口密度大為增加，如再次發(fā)生1906年舊金山那樣的地震，死亡者至少數(shù)萬人以上，財產(chǎn)損失至少幾百億美元，其綜合損失指數(shù)會比1906年高出幾十倍。因此，城鄉(xiāng)建設安全重在強化設防及防災規(guī)劃，所有目標及努力重在做到最大限度地減輕損失。從立足中國城鄉(xiāng)安全減災建設的高度出發(fā)，必須為災區(qū)設計“震不倒”的中小學，“震不跨”的醫(yī)院及生命線設施，現(xiàn)結合“5•12”四川汶川大震，特提出如下研究建議與思考：

    建議1：有重點的啟動全國城鄉(xiāng)綜合減災規(guī)劃編制

    國家標準《城市抗震防災規(guī)劃標準》(GB50413-2007)雖強調它適用于地震動峰值加速度大于或等于0.05g(地震基本烈度為6度及以上)地區(qū)，也說明總體抗震要求應與城市總體布局中的減災策略和對策相適應，但并未明確如何將其納入城市總體規(guī)劃及城市防災規(guī)劃之中。我們認為《城市抗震防災規(guī)劃標準》僅僅是城鄉(xiāng)減災的單項防災規(guī)劃，面對安全發(fā)展系統(tǒng)的城鄉(xiāng)建設，面對國務院批復的《國家“十一五”綜合減災規(guī)劃》，必須從國家及城鄉(xiāng)總體高度確立編制城鄉(xiāng)綜合減災規(guī)劃。

    具體建議：要選擇重點，突破單一災種防災規(guī)劃的局限性，著重解決城鄉(xiāng)綜合減災的共性問題，用綜合減災規(guī)劃協(xié)調聯(lián)動，協(xié)調應急預案，協(xié)調綜合減災管理的體制、機制和法制建設等；2004年12月7日《北京城市防災減災綜合規(guī)劃研究》經(jīng)過北京規(guī)劃委員會評審，它作為一個“亮點”成為《北京城市總體規(guī)劃》(2004～2030年)修編中的重要成果，因此可供城鄉(xiāng)綜合減災規(guī)劃借鑒。

    建議2：確立城鄉(xiāng)安全發(fā)展的系統(tǒng)觀，開展城鄉(xiāng)巨災綜合管理與技術對策研究

    城鄉(xiāng)建設的安全系統(tǒng)首先對安全能力及脆落性評價有要求，它要求各級政府面對不測事件要體現(xiàn)出現(xiàn)代政府公共安全行政的戰(zhàn)略性思維，具備應對社會危機的規(guī)范行為。衡量其能力，重在培育政府的危機承受力。強調綜合減災管理的系統(tǒng)觀，旨在獲得從“預警”到“控制”能力，從“識別”到“減少”脆弱性，從單災種的“特殊”到全災種的“普遍”預防，從“個體”防護到匯聚成“社會”的力量等。強調對城鄉(xiāng)巨災綜合技術的對策研究尤其要汲取并借鑒日本的成功經(jīng)驗。日本作為多震國度，其經(jīng)驗之處在于將防止巨災與城市化戰(zhàn)略非常充分地聯(lián)系在一起。日本在其早期的城市化防災進程中，也是將重點置于建筑本身上，大量慘痛的教訓讓他們痛悟到研究防災技術十分重要但必須透徹了解城市化建設中地質結構不能有“硬傷”(地震和活斷層分布)，這就要求城鄉(xiāng)安全減災科技工作者要從城市的地理、歷史、地質構造等綜合要素出發(fā)，研究真正適宜城市安全的建設項目選址，這是站在系統(tǒng)觀上看城鄉(xiāng)安全發(fā)展的薪新技術與管理新理念；

    建議3：中小學(含托幼)、醫(yī)院要成為城鄉(xiāng)建設“特別保護區(qū)”

    2008年10月8日是“國際減災日”、聯(lián)合國早在2008年3月便確定了“防災減災重點在醫(yī)院及弱勢群體”的主題。但從目前災區(qū)反饋的受損嚴重的情況看，中小學及醫(yī)院的建筑尤其明顯：都江堰市中醫(yī)醫(yī)院病房樓垮塌；都江堰市聚源中學教學樓垮塌，24班的千余學生被埋在四層樓的廢墟下；梁平縣文化鎮(zhèn)小學教學樓垮塌；都江堰向峨鄉(xiāng)中學主教學樓垮塌；北川縣北川中學六至七層主教學樓塌陷綿竹市遵道鎮(zhèn)歡歡幼兒園發(fā)生整體垮塌……

    聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略執(zhí)行主任強調，醫(yī)療體系受損會再次造成毀滅性災難。2004年12月，印度洋海嘯沖垮了印尼整個國家醫(yī)療系統(tǒng)，影響了數(shù)以百萬計的受益人。亞齊省北部61%的醫(yī)療設施被毀，大約7%的醫(yī)務人員和30%的助產(chǎn)士喪生。它進一步強調：建造一所安全的和不安全的醫(yī)院，在投資上沒有很大區(qū)別，但直接導致的生與死的社會結果卻完全不同。為此聯(lián)合國要求：(1)確保醫(yī)療設施的抗災能力，保護病人和醫(yī)務人員的生命；(2)在突發(fā)事件中和災難后最需要的時候，確保醫(yī)療設施和服務能夠持續(xù)有效地工作；(3)提高醫(yī)務人員及相關機構的抗風險能力，包括應急管理能力等。

    這里不追問為什么四川汶川大震中學校及醫(yī)院損毀嚴重，而特別希望降半旗哀悼時，首先要從四川每個災區(qū)的校園或醫(yī)院開始，國家要做出特別規(guī)定：中小學(含幼托)、醫(yī)院等建設項目要成為該城鄉(xiāng)的“特別保護區(qū)”，其硬件設施建設要真正落實“安全第一”的原則，其具體措施是必須保證國家甲級設計的施工單位去完成，絕不可因資金短缺壓價而放任不管，在此基礎上還要重審相關設計標準的安全項目，最大限度地落實聯(lián)合國“國際減災日”的目標要求：

    建議4：開展農(nóng)村住宅抗震防災設防的可行性研究

    中國超過80%的5級以上地震發(fā)生在農(nóng)村，由于經(jīng)濟的制約，長期以來廣大農(nóng)村民居基本不設防。2006年6月，國務院召開全國農(nóng)村民居防震保安工作令，印發(fā)了《關于實施農(nóng)村民居地震安全工程意見的通知》。截止到2006年底，已有23個省(市)組織了該工程，20個省(區(qū)、市)編制了農(nóng)居地震安全工程的設計圖集。但“5.12”四川汶川大震所暴露出的數(shù)十萬間倒塌房屋看，平安農(nóng)居極不樂觀。由汶川大震房屋倒塌嚴重，喚起長久淡漠的房屋抗震意識；由汶川大震農(nóng)居的極高坍塌率，聯(lián)想到在異型建筑充斥城鄉(xiāng)的當下，我們的城市的防震安全就一定有保障。

    “5.12”大震已造成災區(qū)數(shù)十萬間房屋損壞，雖也有現(xiàn)存建筑物，但從防止余震及次生災害人手，必須加快對受損各類建筑的風險評估，這不僅是災害救助應急預案的要求，更是恢復重建工作的基礎支持。民政部在《災區(qū)民房恢復重建管理工作規(guī)范》中要求，依據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、科學指導、協(xié)調發(fā)展的原則，切實指導災區(qū)恢復重建工作。按現(xiàn)有情況看，住房城鄉(xiāng)建設部要依據(jù)其在規(guī)劃、設計、施工、管理上的綜合優(yōu)勢，在“大安全觀”的指導下，積極主動參與到城鄉(xiāng)建筑受災風險的評估中，不僅為救災，更要為大力推進的城鄉(xiāng)防災減災綜合規(guī)劃奠定技術與數(shù)據(jù)基礎；全國大中城市真正編制城市綜合減災規(guī)劃的廖廖，因此按2007年10月實施的“國家十一五綜合減災規(guī)劃”要求有較大差距。從“5.12”大震的考驗看，更暴露出我國城鄉(xiāng)防災規(guī)劃上的漏洞。為此建議：

    其一，借“5.12”大震，應最大限度地要求各省(市)在原有城市總體規(guī)劃基礎上，編研城鄉(xiāng)綜合減災規(guī)劃，其中一定要包括農(nóng)村新村與新農(nóng)村建設的防災對策。

    其二，借“5.12”大震垮塌的絕大多數(shù)是民房的事例，啟動我國農(nóng)村住宅設防實施對策研究等項目，從多維的經(jīng)濟性，從農(nóng)村應急管理的迫切性、從農(nóng)村生命線系統(tǒng)建設的欠完備性，建立“平安農(nóng)村”的模式，切不可因為資金不落實，再讓農(nóng)村不設防局面延續(xù)下去。

    建議5：“奧運工程”及“世博工程”的綜合安全建設風險應再評審

    四川汶川當?shù)氐脑O防烈度為六度、七度，8.0級淺源地震在當?shù)卦斐傻钠茐牧ο喈斢诹叶?1度或以上，已經(jīng)遠遠超過當?shù)卦O防水平。現(xiàn)在某些城市一般按7度設計的建筑，如果沒有特別考慮，面對9度以上的毀滅性地震，必倒無疑。

    2008年北京奧運會在即，2010年上海世博建設正進入關鍵時期，因此面對每一次“災事”，正確的態(tài)度是要從錯綜復雜的發(fā)展中找到對我們有用的要素，發(fā)現(xiàn)我們自身安全建設中的弱項，我們是不是必須考慮到一旦北京、上海、天津、重慶等特大城市發(fā)生，哪怕是震級略低于四川汶川的地震，我們的城市如何能夠保障安全，這是一個極其嚴峻且極待回答的問題。而在日本東京，它的所有防災準備都面對于東京，如果一旦發(fā)生8級以上巨震，東京會怎樣?城市能否應對不測?這才是我們應學習的城市最大威脅狀態(tài)分析的安全應急建設模式。北京的安全奧運建設盡管已很完美，但仍要如臨深履薄。我建議針對2008年北京安全奧運建設的現(xiàn)狀，必須強化安全減災的綜合管理；強化安保與防災減災一體化的應急管理模式；加強志愿者安全文化素質教育為先的災難心理教育；啟動輿論與宣傳手段，介紹北京有效的安保措施，講述發(fā)生在歷屆奧運會上的不測；從“安全奧運”場館建設上更應再作一次“拉網(wǎng)式”的事故隱患排查及演練等。

    建議6：城鄉(xiāng)建設界應將防災減災繼續(xù)教育制度化，并籌建“國家防災抗災技術學習館”

    國務院已確定5月19日～21日為全國哀悼日，這是全民自覺接受防災教育的好時機，要抓住機遇，做到深刻徹悟：大地震作為人類災難的極致，即使在不能成功預測時，也要使那些悲劇不那么慘烈；大地震屬地域性災難，如何防止并減弱它的社會振蕩及影響，是城鄉(xiāng)建設界必須關注的焦點；大地震雖已蒙上了歷史的塵埃，今日反思，是否要深入究其震害及房屋倒塌的內在機理；大地震給今人的頓悟是如何高舉“科學減災”的旗幟，客觀地對災情發(fā)生從預報、預警、防范、救援到搶險、恢復作一個全過程的分析；大地震使我們深感，人是渺小的，但在與災害的抗爭中，人的偉大之處在于它能有所為。在這場較量中，人性如建筑一般經(jīng)歷了破碎與再組合。災害雖可抹掉一切城市的痕跡，但人類及其人性的力量最終會獲得對防震抗災有科學理性的全新認知。

    發(fā)達國家尤其是日本、美國不僅強化國民的防災自護文化教育，在學歷及學科中也突出城市防災工程學科的建設。據(jù)統(tǒng)計國外可至少有百余所院校開設工程防災減災專業(yè)，因此城市防災規(guī)劃設計是能夠落到實處的，在國外能見到許多內容詳實的城市防災減災規(guī)劃設計圖紙，相對中國，我們尚屬“空白”。所以建議要在注冊制管理中補上防災減災的繼續(xù)教育課程，更要有針對性地充實各類注冊制課程的防災減災強化教育的內容。

    國家現(xiàn)有以唐山地震為代表的一批紀念館，由于近年來疏散避難場所的推進與普及，各城市各類防災公園也大批涌現(xiàn)，但現(xiàn)狀缺少的是供專業(yè)人員學習并掌握各類防災知識的“學習館”，因此建議研究并籌建由城鄉(xiāng)建設部主管的“國家防災抗災技術學習館”，并賦予它相應的學習、培訓、演練等職能，相信它對推進中國建設系統(tǒng)防災減災技術水平及事業(yè)的提高會有極大的促進。