國家質量技術監督局鍋爐壓力容器安全監察局  宋繼紅  

　　摘要：介紹中國的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察法規體系現狀，存在問題的分析，完善立法的探討。

　　1、法規體系現狀

　　鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設備，一旦發生爆炸或泄漏，往往并發火災、中毒等災難性事故；電梯、起重機械、客運架空索道、游藝機和游樂設施、廠內機動車輛作為載人的特種設備，一旦運轉失靈，往往會造成人身傷害事故；防爆電氣是在具有爆炸危險場所中使用的特種設備，一旦失控，往往造成場所爆炸等破壞性事故。

　　由于鍋爐壓力容器等特種設備具有發生爆炸或泄漏、造成人身傷害事故的危險性，世界上各主要工業發達國家一般都制定有專門的法律、建立了完善的法規體系進行規范和管理。

　　中國目前還沒有特種設備的專門法律。

　　對于鍋爐壓力容器等承壓特種設備的安全法制，我國目前主要是依據1982年2月6日國務院頒布的《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。

　　《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器等承壓特種設備安全監察制度確立了依據。為貫徹落實《暫行條例》的實施，鍋爐壓力容器安全監察局根據《暫行條例》第二十三條授權規定，制訂了《〈鍋爐壓力容器安全監察暫行條例〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》），由原勞動人事部于1982年8月7日頒發。以后陸續頒發了有關的部門規章、規范性文件。此外省、自治區、直轄市人大先后頒布了有關的地方性法規。建立了我國的鍋爐壓力容器等承壓特種設備安全監察制度，形成了“法規----部門規章及規范性文件----相關標準及技術規定、要求”三個層次的法規體系結構：

　　第一層次：法規及法規性文件

　　(1) 行政法規：國務院頒布的條例

　　《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》。

　　(2) 法規性文件：《〈鍋爐壓力容器安全監察暫行條例〉實施細則》（注：關于《實施細則》的歸類屬性，筆者認為，應屬于國務院條例授權頒發的法規性文件）

　　(3) 地方性法規：省、自治區、直轄市人大通過的條例

　　根據憲法，省、自治區、直轄市人大及其常委會可以制定地方性法規，目前已有27個省、自治區、直轄市制定了勞動保護條例、勞動保護監察條例、勞動安全監察條例等，其中21個條例中有與鍋爐壓力容器等特種設備相關的規定。

　　第二層次：部門規章及規范性文件

　　這部分內容是監察制度的主要內涵。

　　(1) 部門規章：以部門首長簽署命令予以公布的并經過一定方式向社會公告的“辦法”、“規定”，目前以“令”形式發布的承壓特種設備類“部門規章”已有三個，即《鍋爐壓力容器壓力管道設備事故處理規定》（1997年7月18日勞動部令第8號發布）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監察規定》（2000年6月15日國家質量技術監督局令第11號發布）、《特種設備質量監督與安全監察規定》（2000年6月29日國家質量技術監督局令第13號發布）。

　　(2) 規范性文件：以部門文件形式發出的“監督管理規定”、“安全技術監察規程”、“技術檢驗規則”等，目前已有38個，其中監督管理規定、辦法類24個；安全監察規程類8個；技術檢驗規則類6個，（詳見下列目錄）。

① 監督管理規定、辦法類：
----進出口鍋爐壓力容器監督管理辦法
----進口鍋爐壓力容器安全質量許可制度實施辦法
----鍋爐壓力容器安全監察鋼印管理規則
----鍋爐壓力容器檢驗所章程
----鍋爐壓力容器檢驗機構資格認可規則
----鍋爐壓力容器檢驗單位監督考核辦法
----鍋爐壓力容器壓力管道及特種設備檢驗人員資格考核規則
----鍋爐壓力容器無損檢測人員資格考核規則
----鍋爐壓力容器焊接人員資格考核規則
----鍋爐司爐工人安全技術考核管理辦法
----鍋爐使用登記辦法
----鍋爐房安全管理規則
----鍋爐水處理監督管理規則
----壓力容器使用登記管理規則
----壓力容器設計資格管理與監督規則
----壓力容器制造資格認可與管理規則
----醫用氧艙安全管理規定
----壓力管道安全管理與監察規定
----壓力管道設計單位資格認證與管理辦法
----壓力管道元件制造單位安全注冊與管理辦法
----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審機構資格認可與管理辦法
----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審人員考核注冊與管理辦法
----壓力管道元件型式試驗機構資格認可與管理辦法
----壓力管道安裝單位資格認可實施細則

② 安全監察規程類：
----蒸汽鍋爐安全技術監察規程
----熱水鍋爐安全技術監察規程
----有機熱載體爐安全技術監察規程
----壓力容器安全技術監察規程
----超高壓容器安全技術監察規程
----氣瓶安全監察規程
----溶解乙炔氣瓶安全監察規程
----液化氣體汽車罐車安全監察規程

③ 技術檢驗規則類：
----鍋爐產品安全質量監督檢驗規則
----鍋爐定期檢驗規則
----鍋爐化學清洗規則
----在用壓力容器檢驗規程
----壓力容器產品安全質量監督檢驗規則
----氣瓶產品安全質量監督檢驗規則

第三層次：相關標準及技術規定、要求
(1) 相關標準：是指一系列與鍋爐壓力容器有關的國家及行業標準。擇其主要的相關標準，列有：
----GB 150－1998《鋼制壓力容器》
----GB 1576－1996《低壓鍋爐水質》
----GB 12241－89《安全閥一般要求》
----GB 9222－88《水管鍋爐受壓元件強度計算》
----GB/T 16508－1996《鍋殼式鍋爐受壓元件強度計算》
----GB 3323《鋼熔化焊對接接頭射線照相和質量分級》
----GB 11345《鋼焊縫手工超聲波探傷方法和探傷結果分級》
----JB 1152《鍋爐和鋼制壓力容器對接焊縫超聲波探傷》
----JB 4730《壓力容器無損探傷》
----JB 1609 《鍋爐鍋筒制造技術條件》
----JB 1613《鍋爐受壓元件焊接技術條件》
----DL 612－1996《電力工業鍋爐壓力容器監察規程》
----JBJ 27－96《工業鍋爐安裝工程施工及驗收規范》
----GB 5306《特種作業人員安全技術考核管理規則》
……

(2) 相關技術規定、要求，是指有關部門及鍋爐壓力容器安全監察局為貫徹落實法規的
    實施，提出了一些具體的技術規定、條件和要求，主要有：
----《鍋爐壓力容器檢驗員考核大綱》（勞鍋局字〔1989〕14號）
----《鍋爐壓力容器檢驗機構〈檢驗工作質量保證手冊〉編寫導則》(勞鍋局字[1989]46號)
----《電力工業鍋爐壓力容器安全監察規定》（電安生〔1994〕257號）
----《關于公布〈鍋爐制造許可證條件〉的通知》（勞安鍋局字〔1995〕52號）
----《關于公布〈A、B級鍋爐制造許可證審查要點〉的通知》(勞安鍋局[1995]68號)
----《關于在用鍋爐壓力容器安全閥校驗的若干意見》（勞辦鍋字〔1992〕18號）
----《工業鍋爐T型接頭對接焊縫超聲波探傷規定》（質技監鍋字〔1998〕10號）
----《關于進一步做好鍋爐安裝質量監督檢驗的通知》(質技監局鍋發[1999]162號)
……

　　2 存在問題分析

　　盡管上述法規體系、制度的建立，對改善我國鍋爐壓力容器壓力管道等特種設備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著一些亟待解決的問題和需要完善的內容。

　　2.1 監察制度缺少專門法律的支撐

　　與國際上情況相比，我國的鍋爐壓力容器等特種設備法規體系中在法律層次上存在差距。

　　鑒于鍋爐壓力容器等特種設備具有危險性的特點，國際上一些發達的國家對特種設備的管理有專門的法律。而我國的特種設備法規體系中目前還沒有專門的法律文本或明確的法律條款。

　　根據國務院三定方案，對于特種設備的監察管理，增加了壓力管道、電梯、起重機械、廠內機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設施、防爆電器等方面的內容，而對這些設備安全監察制度的建立，則缺少法律、法規的支撐。由于監察內容發生了變化，有必要制定一部專門的法律進行規范和調整。

　　2.2 現行的《暫行條例》已不適應新的管理體制和經濟環境

　　《暫行條例》是1982年頒發的，至今已實施了18年，《暫行條例》頒發后已經歷了四次機構調整，主體關系已發生了變化；有必要通過立法，明確各方面的法律責任。

　　由于目前經濟環境發生了巨大的變化，《暫行條例》有些內容已不適應新的經濟體制，對于特種設備事故的處理、處罰措施缺少明確的規定。

2.3 部門規章不健全

　　作為法規體系重要組成部分的“部門規章”內容不健全，目前，除了《鍋爐壓力容器壓力管道設備事故處理規定》（1997年7月18日勞動部令第8號發布）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監察規定》（2000年6月15日國家質量技術監督局令第11號發布）、《特種設備質量監督與安全監察規定》（2000年6月29日國家質量技術監督局令第13號發布）以外，其他承壓與特種設備監察管理規定、辦法，都不是以“部門規章”形式由部門首長簽署命令予以公布，而是以“部門文件”形式發出的。

2.4 標準體系不完整

　　與國際標準和國外先進國家的標準相比，我國的鍋爐壓力容器標準體系尚不完整，目前還沒有將鍋爐和壓力容器納入同一標準體系，因此存在鍋爐相關標準和壓力容器相關標準（如相關的材料標準、焊接工藝評定標準及無損檢測標準）不統一、不協調的問題。

　　2.5 亟待明確規章及規范性文件的主體關系

　　現行的規章及規范性文件多數是在1998年政府機構改革前制定的，這些文件的執行主體大多是勞動行政部門，機構改革、職能調整后，主體關系發生了變化，應對這些規章及規范性文件進行修改，明確各方面的主體關系。

　　3 立法探討

　　在鍋爐壓力容器等特種設備立法方面，完善的法規體系結構層次應該是：“法律----行政法規----部門規章及規范性文件----相關標準及技術規定、要求”四個層次的法規體系結構。

　　3.1 立法的可能性

　　關于法律的確立。在今年三月份召開的九屆人大三次會議上，有近200名人大代表提出了6項關于制定《特種設備安全法》的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設備具有發生事故、造成社會生產和國民經濟遭受破壞人民生命財產蒙受損失的危險，人大代表們提議制定《中華人民共和國特種設備安全法》，以便強化政府對特種設備的監察和管理，確定安全監察機構的監督職能，規范鍋爐壓力容器等特種設備的設計、制造、安裝、使用、檢驗、修理、改造及進出口等環節的行為，明確各方面的責任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發生、達到降低事故率的目的，有效地保護國家和人民的財產和生命安全，更好地體現社會主義的優越性。

　　人大代表能夠提出關于特種設備立法的議案，說明對這類設備安全監察工作的重要性得到認可，也說明社會各界對特種設備安全法制的要求日益增強，渴望盡快有一部專門法律進行規范和調整。特種設備的立法能夠取得社會各方面的支持。相信這一點將會引起有關部門的重視。

　　《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器安全監察制度確立了依據，《暫行條例》的執行對改善我國鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設備的立法打下了良好的基礎。

　　特種設備的立法，具有廣泛的國際基礎和較好的立法環境，有可借鑒的成功經驗和基本內容；另一方面，完善立法，建立法規制度，是加入WTO的要求，使特種設備的質量監督和安全監察工作與國際接軌，符合國際慣例。

　　因此，應該繼續努力爭取設立《特種設備安全法》。

　　3.2 修訂《暫行條例》

　　應該盡快對《暫行條例》內容進行全面修訂，使之符合市場經濟體制的要求；按照機構改革三定方案，明確的執法主體關系及各方面的責任；增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監察內容；增加進出口的有關內容；增加有關罰則。

　　3.3 制定《特種設備質量監督與安全監察條例》

　　根據國務院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹《特種設備質量監督與安全監察規定》，加強對電梯、起重機械、廠內機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設施、防爆電器等的監督管理，俟條件成熟，制定《特種設備質量監督與安全監察條例》，并完善配套的行政規章、技術規程和國家標準。

　　3.4 進一步完善依法行政的規章制度

　　按照《立法法》第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關規定，國務院各部、委、署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。部門規章應當經部務會議或局務會議決定并由部門首長簽署命令予以公布。部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。在公報上刊登的文本為標準文本。

　　按照《行政處罰法》第十二條規定：國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。

　　尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。

　　國務院可以授權具有行政處罰權的直屬機構依照本條第一款、第二款的規定，規定行政處罰。

　　根據上述規定，應進一步完善依法行政的規章制度，凡涉及行政執法、行政處罰以及行政管理性內容較突出的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察規定、辦法，均應以“部門規章”的形式予以公布。而對于目前已經有的、以“部門文件”形式下發的監察規定、辦法，應盡快予以修訂和完善，并進行分類，屬于“部門規章”的規定、辦法，應按《立法法》的規定予以公布。

　　此外，在法規體系的“部門規章及規范性文件”層次中擬增加有關的內容，諸如：《安全監察行政執法若干規定》、《安全監察人員管理辦法》、《檢驗機構管理辦法》、《鍋爐制造資格管理辦法》、《鍋爐安裝監督管理規定》、《壓力管道使用登記管理辦法》、《液化氣體鐵路罐車安全監察規程》、《壓力管道安全監察規程》、《壓力管道安裝監督檢驗規則》、《在用壓力管道檢驗規程》、《鍋爐壓力容器壓力管道安全閥校驗規則》等等。

　　3.5 建立統一的鍋爐壓力容器標準體系

　　考慮與國際接軌，適應國際大趨勢，認為應該積極靠攏國際標準。逐步建立或形成相對一致的鍋爐壓力容器標準體系。對一些相關的標準，如有關材料標準、焊接工藝評定標準和無損檢測標準應該盡快協調一致。