近來由于參加《北京城市總體規(guī)劃》修編子課題“城市綜合減災(zāi)規(guī)劃研究”，筆者認(rèn)真研究了日本東京2002年的城市規(guī)劃文本。東京是綜合性現(xiàn)代化國際大都市，它的完備的城市綜合減災(zāi)規(guī)劃及防災(zāi)行政管理體系是基于日本國家《災(zāi)害對策基本法》的。所以，筆者從立法入手，介紹一下日本東京防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的基本思路。

日本《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定的防災(zāi)規(guī)劃及防災(zāi)行政
　　《災(zāi)害對策基本法》既是與所有災(zāi)害法律法規(guī)相關(guān)的根本大法，又保留了原有災(zāi)害對策的完整性，并從綜合減災(zāi)意義對原有法律的不足予以必要補(bǔ)充，調(diào)整了各法律法規(guī)間的相互關(guān)系。《災(zāi)害對策基本法》的建立為災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對應(yīng)、災(zāi)后重建等各種活動提供了法律依據(jù)，同時(shí)明確了機(jī)關(guān)團(tuán)體、個(gè)人的義務(wù)和責(zé)任。由于《災(zāi)害對策基本法》有統(tǒng)一的體制(法的體系和組織體系)，使得防災(zāi)活動更有效率和更規(guī)范化。《災(zāi)害對策基本法》于1961年10月31日頒布實(shí)施，迄今己經(jīng)過23次修改，現(xiàn)成為包括總則、防災(zāi)相關(guān)組織、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后修復(fù)、財(cái)政金融措施、災(zāi)害緊急事態(tài)、綜合事項(xiàng)等內(nèi)容的較為完整有效的防災(zāi)減災(zāi)基本國家大法。
　　細(xì)讀日本《災(zāi)害對策基本法》會發(fā)現(xiàn)其有四大特征：
　　其一，防災(zāi)責(zé)任明確化。所謂防災(zāi)行政責(zé)任，指防災(zāi)體制的建立必須依靠國家、社會團(tuán)體和全體公眾的共同努力所體現(xiàn)的五大責(zé)任：（1）國家的防災(zāi)責(zé)任。國家是整個(gè)防災(zāi)法規(guī)和防災(zāi)對策的制定者和實(shí)行者，所以《災(zāi)害對策基本法》中明確說明，災(zāi)害中保護(hù)國民的生命財(cái)產(chǎn)安全和國土的完整是國家的使命，國家有責(zé)任采取各種行政措施并進(jìn)行有效的災(zāi)害預(yù)防使各種災(zāi)害損失降低到最小。規(guī)定了國家的防災(zāi)規(guī)劃和政策由中央防災(zāi)會議負(fù)責(zé)制定實(shí)施，同時(shí)要求組成以內(nèi)閣總理大臣為會長的中央防災(zāi)會議組織；（2）都道府縣政府的責(zé)任義務(wù)。都道府縣政府必須在獲得相關(guān)機(jī)關(guān)和其它地方公共團(tuán)體協(xié)助的基礎(chǔ)上，根據(jù)防災(zāi)基本規(guī)劃的內(nèi)容，制定適合本區(qū)域的防災(zāi)規(guī)劃，并負(fù)責(zé)各種防災(zāi)事務(wù)的綜合調(diào)整；（3）市街村的責(zé)任義務(wù)；（4）公共機(jī)關(guān)的責(zé)任；(5)公民的責(zé)任。《災(zāi)害對策基本法》還規(guī)定了地方公共團(tuán)體、區(qū)域內(nèi)的公共團(tuán)體、重要防災(zāi)設(shè)施的管理者、普通市民在防災(zāi)上的責(zé)任。
　　其二，綜合性防災(zāi)行政的推進(jìn)。各級政府均依據(jù)各自的防災(zāi)法律法規(guī)或單一災(zāi)種的預(yù)防規(guī)劃推進(jìn)防災(zāi)事業(yè)。《災(zāi)害對策基本法》要求各級政府制定能夠應(yīng)對各類災(zāi)害的綜合性防災(zāi)規(guī)劃，并要通過行政手段協(xié)調(diào)各部門、各系統(tǒng)間的關(guān)系，因此《災(zāi)害對策基本法》的頒布能實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)綜合性防災(zāi)行政體制的建立。
　　其三，規(guī)劃性防災(zāi)行政的建立。日本《災(zāi)害對策基本法》中規(guī)定國家要成立中央防災(zāi)會議，并由中央防災(zāi)會議制定全國的防災(zāi)基本規(guī)劃，同時(shí)規(guī)定各地方政府和公共事業(yè)團(tuán)體必須制定各自的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃。現(xiàn)在日本全國的防災(zāi)減災(zāi)工作已納入各級政府的行政規(guī)劃之中，從而形成了科學(xué)有效的防災(zāi)行政體制；
　　其四，建立起巨災(zāi)的財(cái)政援助體系。《災(zāi)害對策基本法》對災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后重建等的費(fèi)用，國家和地方政府應(yīng)如何負(fù)擔(dān)，國家的災(zāi)害補(bǔ)助方式等都作出了明確規(guī)定。按危害等級作了具體的規(guī)定。
　　根據(jù)國家《災(zāi)害對策基本法》第14條和《東京都防災(zāi)會議條例》，設(shè)立東京都防災(zāi)會議(常設(shè)機(jī)構(gòu))，作為東京防災(zāi)行政的最高決策機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)直屬知事，知事任會長。現(xiàn)在的委員會成員有62人，分別是地方行政機(jī)構(gòu)14人，陸上自衛(wèi)隊(duì)l人，東京都教育委員會1人，警視廳l人，知事的各部門21人，消防機(jī)構(gòu)及區(qū)市町村5人，指定公共機(jī)關(guān)和指定地方公共機(jī)關(guān)19人。委員會的主要目的是制定或修改東京地區(qū)的防災(zāi)規(guī)劃和推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。委員會下設(shè)干事會和部會。干事會現(xiàn)有61人，主要是各部門的實(shí)際業(yè)務(wù)操作者。部會有地震部會、火山部會、風(fēng)水災(zāi)部會。

東京防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容要點(diǎn)
　　東京是綜合性現(xiàn)代化國際大都市。它在日本和世界經(jīng)濟(jì)上都具有重要的地位。東京于2003年4月建立了知事直管型危機(jī)管理體制，設(shè)置局長級的“危機(jī)管理總監(jiān)”，改組災(zāi)害對策部，成立綜合減災(zāi)部。東京積累了戰(zhàn)后50多年的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還是政府的危機(jī)管理機(jī)制和能力，甚至市民的意識，都發(fā)展到相當(dāng)高的水平。在地鐵沙林事件、防止NBC恐怖對策、世界杯足球賽的應(yīng)對過程等，充分顯示了東京城市危機(jī)管理在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等各方面的成熟與先進(jìn)。
　　東京的危機(jī)管理規(guī)劃體系，基本上以原有的防災(zāi)規(guī)劃為基礎(chǔ)，有綜合防災(zāi)規(guī)劃、健康保健等專項(xiàng)規(guī)劃以及各部門的防災(zāi)、安全、應(yīng)急的規(guī)劃等。根據(jù)日本的《災(zāi)害對策基本法》第40條第l項(xiàng)，東京都政府召開“東京都防災(zāi)會議”制定地方防災(zāi)規(guī)劃，每年必須討論規(guī)劃內(nèi)容，在必要的時(shí)候進(jìn)行修改。規(guī)劃的目的是：都政府、區(qū)市村町、指定地方行政機(jī)構(gòu)、指定公共機(jī)關(guān)等防災(zāi)機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自擁有的功能，通過預(yù)防、實(shí)施應(yīng)急對策和進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)重建，來保護(hù)居民的生命和財(cái)產(chǎn)。東京都防災(zāi)規(guī)劃在1963年制定，分為《震災(zāi)篇》和《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》。《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》不斷被補(bǔ)充和細(xì)化，現(xiàn)在有《風(fēng)水災(zāi)害對策規(guī)劃》、《火山災(zāi)害對策規(guī)劃》、《大規(guī)模事故等對策規(guī)劃》、《原子能災(zāi)害對策規(guī)劃》等。
　　《震災(zāi)篇》經(jīng)過了11次修改。2003年的修改重點(diǎn)主要是：（1）增添了志愿者活動基地的內(nèi)容；（2）增添了在臨海地區(qū)建設(shè)“主干防災(zāi)基地”及其有效使用方法的內(nèi)容；（3）新增了包括設(shè)置危機(jī)管理總監(jiān)、強(qiáng)化信息統(tǒng)管部門等在內(nèi)的綜合防災(zāi)部改組的內(nèi)容。
　　2002年《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》的修改重點(diǎn)主要是：（1） 新增地下空間的進(jìn)水對策和城市型水災(zāi)對策的內(nèi)容；（2）針對大規(guī)模事故，修改原油泄漏事故對策和增加NBC恐怖對策；（3）增加原子能災(zāi)害對策。
　　《大規(guī)模事故等對策規(guī)劃》由總則、災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)幾部分構(gòu)成。總則有規(guī)劃的方針、市區(qū)的概況、危險(xiǎn)物設(shè)施的概況、交通的現(xiàn)狀等；災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃包括火災(zāi)預(yù)防對策、危險(xiǎn)品事故對策、大規(guī)模事故對策、訓(xùn)練以及防災(zāi)知識的普及、都民防災(zāi)行動能力的提高；災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)包括應(yīng)急活動體制、信息的收集和傳遞、災(zāi)害救助法的適用、相互協(xié)作和派遣的請求救援、消防活動、危險(xiǎn)品事故的應(yīng)急對策、大規(guī)模事故的應(yīng)急對策、警備和交通管制、避難計(jì)劃、救助和急救計(jì)劃、救援和救護(hù)計(jì)劃、安定民生的緊急計(jì)劃、城市設(shè)施的恢復(fù)計(jì)劃。
　　根據(jù)地區(qū)防災(zāi)基本規(guī)劃，東京還制定了具體落實(shí)行政業(yè)務(wù)和公共投資項(xiàng)目的計(jì)劃——“東京都震災(zāi)對策事業(yè)3年計(jì)劃”。該計(jì)劃是2002年制定的，其目的是為了實(shí)現(xiàn)《東京構(gòu)想2000》中明確指出的基本目標(biāo)“建設(shè)使都民能安心居住的城市”，保護(hù)都民以及聚集在東京的人們的人身和財(cái)產(chǎn)安全，明確防震抗災(zāi)對策的整體布局和各項(xiàng)政策措施的具體目標(biāo)和方向。計(jì)劃的基本方針是：（1）吸取阪神大地震的教訓(xùn)，綜合總結(jié)至今為止的防災(zāi)對策、科技信息以及社會經(jīng)濟(jì)的變化，與《東京構(gòu)想2000》相整合；（2）把危機(jī)管理作為重點(diǎn)，在警察、消防、自衛(wèi)隊(duì)等防災(zāi)機(jī)構(gòu)的攜手合作下，加強(qiáng)和完善政府初次出動機(jī)制；(3)通過八都縣市的區(qū)域合作促進(jìn)相互支援體制的建設(shè)，把首都圈作為整體，努力提高其防災(zāi)應(yīng)對能力；(4)根據(jù)緊急程度、重要性和實(shí)效性，明確項(xiàng)目實(shí)施的年度目標(biāo)，使其成為一個(gè)更富實(shí)踐性的計(jì)劃。
　　東京都健康醫(yī)療計(jì)劃。在計(jì)劃中，提出了要完善健康危機(jī)管理體制，主要是：（1）確保食品和飲用水的安全；（2）對醫(yī)藥品的監(jiān)視和指導(dǎo)以及健康食品對策；(3)防止亂用藥物的對策和推進(jìn)藥品的適當(dāng)使用；（4）感染癥對策；(5)健康危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對等。

東京災(zāi)變危機(jī)應(yīng)急體系
　　根據(jù)日本國家法律和地方條例，東京可以設(shè)立災(zāi)害對策本部、應(yīng)急對策本部、地震災(zāi)害警戒本部和震災(zāi)恢復(fù)本部這四種指揮部。地震災(zāi)害警戒本部是日本東海大地震發(fā)生前后設(shè)立的。應(yīng)急對策本部主要在發(fā)出暴風(fēng)雨、大雨、海嘯、高潮、洪水警報(bào)等時(shí)候設(shè)立。當(dāng)?shù)匕l(fā)生大規(guī)模災(zāi)害或有發(fā)生災(zāi)害的危險(xiǎn)情況下，根據(jù)國家的《災(zāi)害對策基本法》第23條和《東京都災(zāi)害對策本部條例》以及實(shí)施規(guī)則，設(shè)立“東京都災(zāi)害對策本部”(總指揮部)，知縣為本總長，進(jìn)行災(zāi)害對策活動。災(zāi)害時(shí)的啟動到應(yīng)急和恢復(fù)活動的時(shí)間安排（以地震為例）如下：
　　（1）災(zāi)害發(fā)生之前的主要工作是：災(zāi)害預(yù)報(bào)的發(fā)布和傳遞、海嘯信息的收集和傳遞。
　　（2）災(zāi)害發(fā)生3小時(shí)之內(nèi)：召集職員、設(shè)立災(zāi)害對策本部、收集受害損失信息、向都民通報(bào)和信息披露、請求播放和報(bào)道、請求自衛(wèi)隊(duì)救援、消防活動、對危險(xiǎn)物設(shè)施等采取應(yīng)急措施、防水、誘導(dǎo)居民避難、警備、實(shí)施交通限制和管制、救助和急救、收集和傳達(dá)醫(yī)療信息。
　　(3)災(zāi)后3~6小時(shí)：設(shè)立避難場所、派遣醫(yī)療救護(hù)班、確保藥品和醫(yī)療器材。
　　(4)災(zāi)后6~12小時(shí)：請求相互救援、清除緊急運(yùn)輸?shù)缆飞系恼系K物，確保運(yùn)送車輛、運(yùn)送傷者、開展保健活動。
　　(5)災(zāi)后12~24小時(shí)：適用《災(zāi)害救助法》、對市政生命線設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對策、對公共設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對策。
　　（6）災(zāi)后24~48小時(shí)：供應(yīng)儲備物品、為回家困難者調(diào)配替代交通工具。
　　(7)災(zāi)后48~72小時(shí)之間:供應(yīng)生活必需品、開設(shè)受災(zāi)者生活咨詢窗口。
　　(8)災(zāi)后72小時(shí)之后:供應(yīng)食物、處理遺體、處理垃圾和糞尿、采取應(yīng)急住宅措施、發(fā)放災(zāi)害慰問金和災(zāi)害救援資金貸款、分配捐款和捐物、指定嚴(yán)重災(zāi)害。

東京都災(zāi)害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)
　　根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》第8條第2項(xiàng)第4款、《東京都震災(zāi)對策條例》第45條、《東京都防災(zāi)行政無線基本規(guī)劃》和《東京都防災(zāi)行政無線局的管理和運(yùn)轉(zhuǎn)綱領(lǐng)》，除了有線系統(tǒng)之外，為了防止在災(zāi)害發(fā)生后有線通信中斷的問題，東京都建有防災(zāi)行政無線通信系統(tǒng)。這套系統(tǒng)包括國家主干的消防防災(zāi)無線和東京都防災(zāi)行政無線。

東京都災(zāi)害信息披露系統(tǒng)
　　比如發(fā)生大地震的時(shí)候，必須對以下的內(nèi)容進(jìn)行披露：（1）地震的規(guī)模、海嘯和氣象情況；（2）呼吁要防止混亂；(3)注重防止電、煤氣、石油爐等引起的火災(zāi)；(4)避難和避難時(shí)的聯(lián)系方式等；(5)道路情況、交通管制、交通工具的運(yùn)行情況；(6)學(xué)校等的措施；(7)東京都以及區(qū)市町村采取的措施情況。對災(zāi)民的宣傳和報(bào)道有：（1） 受災(zāi)情況；（2）避難所開設(shè)的情況；(3)食品和生活物資供應(yīng)情況；(4)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療情況；(5)電、煤氣、自來水、電話等的受損和恢復(fù)的情況；(6)道路情況、交通管制、交通工具的受損和恢復(fù)情況；（7）防疫、保健衛(wèi)生措施；(8)學(xué)校的聽課和開課等措施；（9）東京都與區(qū)市町村采取的措施等情況。
　　東京都的披露手段有幾種。都文化生活局根據(jù)情況，選擇互聯(lián)網(wǎng)、文字播放、臨時(shí)報(bào)刊等方式進(jìn)行。都的新聞節(jié)目盡可能更改內(nèi)容，播放與災(zāi)害有關(guān)的信息。根據(jù)災(zāi)害的情況，也要考慮編制特別的節(jié)目。有效地使用東京都的主頁，在災(zāi)害時(shí)把該主頁切換成災(zāi)害對策專用主頁，向都民提供以上的災(zāi)害信息。都知事本部，根據(jù)災(zāi)害對策本部的需要，向媒介發(fā)送信息。
　　除此之外，東京都設(shè)置“外國人災(zāi)害時(shí)信息中心”，向區(qū)市町村提供外語的災(zāi)害信息和向避難所派遣外語的防災(zāi)志愿者，并與大使館等海外派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系和協(xié)調(diào)。除了進(jìn)行整體信息公開之外，警視廳、東京消防廳、水道局和下水道局等，也必須就道路、消防、供水、排污等進(jìn)行部門信息披露。
　　有關(guān)單位根據(jù)防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)合作協(xié)議，必須進(jìn)行宣傳和信息披露。這些機(jī)構(gòu)有郵政公社東京支社、東京電力、NTT東京日本、NTT信息交流、NTT移動電話公司、東京煤氣、日本鐵路東日本、日本高速道路公團(tuán)、首都高速道路公團(tuán)、日本銀行、KDDI。比如，郵政公社東京支社根據(jù)規(guī)定，當(dāng)發(fā)生大地震等災(zāi)害時(shí)，通過東京都內(nèi)的1514個(gè)郵局窗口或門口，進(jìn)行宣傳和告示。其內(nèi)容有：（1）對受災(zāi)者免費(fèi)提供明信片；（2）免收對受災(zāi)者送出的郵件的郵費(fèi)；(3)免費(fèi)送往災(zāi)區(qū)的救助用的郵件；（4）免收寄給受災(zāi)者的捐款匯款手續(xù)費(fèi)；(5)緊急處理外匯儲蓄業(yè)務(wù)；(6)開設(shè)災(zāi)害志愿者帳號；(7)緊急處理簡易保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

　　東京都防災(zāi)中心
　　東京都防災(zāi)中心建在東京都政府第一辦公大樓的8、9層，同時(shí)也位于知事辦公室的下面，便于知事直接掌握信息和趕到中心指揮。中心的作用是在地震、風(fēng)水災(zāi)害中保護(hù)都民的生命和財(cái)產(chǎn)，維持城市功能的中樞設(shè)施，確保以都政府為核心的防災(zāi)機(jī)構(gòu)之間的信息聯(lián)絡(luò)、信息分析以及對災(zāi)害對策的審議、決定、指示。里面配有防災(zāi)行政無線、數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)、圖像通信信息系統(tǒng)。中心的具體功能有：（1）信息的收集、儲存、處理、傳遞功能：對災(zāi)害信息進(jìn)行收集、傳達(dá)和處理、分析；（2）審議、決定和協(xié)調(diào)功能：對災(zāi)害對策進(jìn)行審議、決定和協(xié)調(diào)；(3)指揮、命令和聯(lián)絡(luò)功能：向各防災(zāi)機(jī)構(gòu)發(fā)出指示和請求。中心由災(zāi)害對策本部室、指令信息室、通訊室、夜間防災(zāi)聯(lián)絡(luò)室、防災(zāi)機(jī)關(guān)室、通信室、警視廳聯(lián)絡(luò)室、東京消防廳聯(lián)絡(luò)室，以及屋頂直升飛機(jī)坪組成。中心的功能包括：進(jìn)行災(zāi)害對策活動的審議和決策；進(jìn)行關(guān)于災(zāi)害對策的信息處理和對策規(guī)劃；與區(qū)市町村等防災(zāi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息溝通和聯(lián)絡(luò)；在東京都各局以及防災(zāi)機(jī)構(gòu)等各機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和進(jìn)行信息溝通和聯(lián)絡(luò)；與警視廳總部進(jìn)行信息聯(lián)系；與消防廳總部進(jìn)行信息聯(lián)系。