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　　【摘要】隨著改革開放和農村社會經濟的發展，“空心村”問題日益突顯，危害性極大�！翱招拇濉爆F象的出現有其深刻的原因，包括農村土地法律制度原因、農村經濟發展原因以及農民意識形態方面的原因。本文通過分析“空心村”問題產生的原因，有針對性地提出了解決此問題的對策，完善相關法律制度，嚴格執行一戶一宅制度，完善農村住宅總體規劃，健全農村規劃體系，推進農村集居化建設，同時加大宣傳力度，提高農民保護耕地，節約用地的思想認識。

　　【關鍵字】空心村；形成原因；危害；對策

　　隨著改革開放的浪潮，農村經濟迅猛發展，廣大農村的建房熱一浪高過一浪。富裕起來的農民紛紛將積蓄投入建設新房。他們在舊房不動的基礎上，或在村莊周圍申請宅基地，或在交通便利的公路鐵路邊建設新房，或在環境優雅的山頭蓋房，以至于整個村莊向外橫向和縱向隨意擴展，而在村莊中心出現大量的閑置宅基地、廢棄地和空白地，久而久之，形成一個個龐大的“空心村”�！翱招拇濉敝械拈e置住房或廢棄房大多是磚瓦房和土坯房，建設年代已久，房屋設計陳舊，破壞程度比較嚴重。舊宅基地閑置少則幾年，多則二三十年，無人管理無人重視。

　　1“空心村”的危害

　　“空心村”存在的大量閑置宅基地和空白地帶不但占用農村集體土地，浪費了土地資源，而且“空心村”新建房宅基地占用耕地、農用地，也浪費了農業資源。這些濫占亂棄行為浪費新農村建設資金，嚴重影響和制約著農村經濟的發展。

　　1.1   浪費農業資源

　　土地資源是一種“綜合”的自然資源，是人類社會最基本的生產資料和勞動對象，是國家農業發展、糧食安全的重要保障。因其具有不可再生性，也因此是任何國家和社會的重要保護對象。合理開發和利用每一寸土地是我國的基本國策。我國山地多，平原少，干旱、高寒區域大，耕地開發受限制，人均耕地少，而農村閑置宅基地更加劇了人地矛盾。農村新建的住宅大多在村莊外圍，靠近公路和集鎮的地方，占用了大量的耕地，造成農田面積的急劇減少，也因此減少了糧食產量，構成糧食危機的潛在因素。據了解，“空心村” 的空心， 少在0.067hm2 左右，多在 0.200 hm2 以上，一個中等鄉鎮約有 300 來個自然村，平均一個自然村以 0.133 hm2計算，一個鄉鎮就有40 hm2 以上的土地被廢棄。這個數字是很驚人的。

　　1.2  浪費建設資金

　　由于農地農業產值過低、耕種勞累，農民種地積極性不高，加之到城市就業可掙取的勞酬比從事農業種植要高得多，大量農村勞動力流向城市。到城市打工而逐漸富裕起來的農民第一件大事就是蓋新房、置新家。因此，農村建房熱如雨后春筍，遍地開花。但是，農民建新房速度遠遠超過村莊基礎設施建設速度和水平，而且農民獨家獨戶建新房缺乏宅基地用地總體規劃，導致村莊建設無限擴張，耗費了基礎設施和村莊改造的配套資金；同時，這些新房往往貪圖節約和趕工期，新房設計、建材質量、施工技術等都不夠合理和科學，導致新房使用壽命短和高頻率棄舊建新。村內空閑房屋逐步增多，大都破舊不堪、年久失修，極易發生倒塌事故，造成村民的人身和財產安全隱患，因此雖然農民個人的居住條件有了提高，但村莊的整體居住質量并沒有因為新宅建設而得到改善；相反，村莊內部的衰落已經非常明顯，村內大多無鋪裝道路，多數沒有給、排水設施，垃圾沒有專門處理，到處堆積，環境衛生狀況惡劣�；�礎設施條件薄弱，居住環境不斷惡化，住房投資比重大，生產性投資不足，這些都嚴重影響了農村發展的后勁。

　　1.3  影響和制約農村經濟的發展

　　“空心村”內大量人力資本流失，進入工廠打工的大多數是受教育水平較高的青壯年勞動力，進城務工的也多是家庭的主勞動力。這些人力資本的大撤離，使得村內留下的多是老年人和幼童，農村基層組織中干部趨向老齡化，后備干部嚴重缺乏，“空心村”面臨人才短缺的危機。我國人力資本占到財富總額1/2以上，人力資本的抽離意味著大量資本從農村撤離，農民對農業生產性投資的減少， 同時伴隨著與農業相關的其他產業資本的共同撤退，造成農村人力資本在追求利潤的動機下從利潤率較低的傳統種植業轉向利潤率較高的工業和第三產業，從而引發了農村農業空洞化，如不加以重視并及時治理，會阻礙農業乃至整個國民經濟的發展。

　　1.4  影響社會的穩定和發展

　　我國是一個農業人口眾多的國家，農民和農村問題始終是社會穩定和發展的關鍵，社會現代化的難點在農村，農民富裕、農村振興是城鄉協調發展的出發點和立足點�！翱招拇濉崩^續蔓延將導致農村居住環境持續惡化，隨著土地資源的日益緊張，勢必造成這些閑置土地升值，由此引發家族內或家族間的矛盾，既不利于農村的繁榮，又威脅到整個國家的長治久安。

　　2 “空心村”形成原因分析

　　2.1  制度原因

　　2.1.1土地法律制度不完善，缺乏農村建房約束機制

　　中國現行的農村宅基地制度是在《憲法》框架下，由《土地管理法》、《農村土地承包經營法》等法律規范所組成的�，F行《土地管理法》第62條規定：村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。這一規定強調和突出了農村宅基地的五方面的特點和要求：①實行一戶一宅制；②農村村民建住宅用地應當符合鄉（鎮)）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃；③涉及占用農用地的必須先行辦理農用地轉用的審批手續；④宅基地的審批權限統一定為縣級人民政府；⑤以戶為單位分配宅基地的原則。但是《土地管理法》并沒有明確規定一戶一宅的具體操作規程，尚未娶親的男丁先蓋房后娶親，或者農民為以后的子孫先打地基之類的算不算違法等等，這些都沒有相應規定，因此一戶多宅現象嚴重。而且由于對《土地管理法》宣傳貫徹不到位、不深入，加之政府土地執法不力，造成農民的土地法制觀念淡薄，節約用地意識不強。一些農民認為土地是集體的，如能用來建房就變成自己的；甚至有的將承包的責任田當作私有土地，未經許可便隨意侵占建房，或私下置換建房，造成土地極度浪費和破壞。

　　2.1.2 村鎮規劃管理不完善，審批制度不健全

　　目前，村鎮規劃制訂遠遠滯后于農村經濟發展速度和農民建房需求，一些地方領導的規劃觀念滯后，宅基地審批缺乏依據，造成農民建房的隨意性和盲目性。一些地方在行政規劃調整時，實行村村合并工程，人口遷移集中居住，集體規模壯大了，但原來偏遠、零散的舊宅基地未能及時推倒整治，恢復到可耕狀態，而是被長期閑置下來。有些地方，部分農村干部法律意識淡薄，特權思想嚴重，無視國家土地法規政策，只要農民有建房需求，寫出申請（或建好后再申請），不經深入調查，就擅自批準宅基地。而申請者建新房大多不是舊宅翻新，實際上是沿公路或在承包的耕地上或是圍繞舊村建新房，有的農戶建新不拆舊，嚴重違反了國家規定的“一戶一宅”要求。村莊規模盲目向外擴展，圍繞舊村建新村現象嚴重，不僅占用大量耕地，而且舊宅基地也閑置、荒廢下來。村莊規劃的不完善，是造成“空心村”現象的重要原因。

　　2.1.3人口制度不健全，大量住宅閑散

　　首先，人口的急劇擴張，分戶而立使村莊規模迅速擴大。建國50多年來，我國的人口制度在20世紀80年代之前出現過大的偏差，幾輪生育高峰導致農村人口急劇膨脹，而人口的增加，就意味著數年后農戶數量的急劇上升，使村莊規模迅速擴張。其次，由于農民思想觀念的落后，養子養老的思想致使農村男丁膨脹，而男丁成家后不與父母一起住，結婚前就得要蓋新房，因此也造成農村生兒子蓋房子熱潮。再次，人口的大量流動，導致農村住宅閑置率升高。20世紀90年代以來，隨著城市化進程的加快，城鄉二元差異拉大，大量農村人口，尤其農村青壯年勞動力流入城市，造成了土地拋荒，農業資源浪費嚴重。

　　2.2  經濟原因

　　2.2.1  城鄉收入差距大

　　由于農業工業兩部門經濟收入的差異很大，農業產值過低，致使農業剩余勞動力向城市工業部門轉移。農業生產率非常低，利潤低，而鄉鎮企業生產率高， 投資少、見效快、回報高，還有國家政策的支持，所以大批農民拋耕棄田投資經營鄉鎮企業。農民收入上不去，不僅影響農民生產積極性和農村社會的穩定，而且影響到整個國民經濟的發展。隨著經濟體制改革力度的加大，二元經濟結構從本質上并未受到沖擊，反而有進一步加深加固的跡象，農村勞動力進一步轉向城市。城市對農村人力資源的吸收，造成很多農村地區老人帶著小孩在家種田的狀況，實際上很多農村地區是由老人和婦孺支撐著農業的生產，這顯然不利于農業的發展。農村勞動力向城市流動，而城市資本卻流向農村，結果是農村出現了一定程度的豐裕資本，而小農經濟根深蒂固的“吃、住、行”觀念，促使這些豐裕資本很快轉化為一座座庭院和住宅。同時，農民背井離鄉涌入城市，致使農村出現“人去房空”，即“空心村”現象。目前我國城鎮居民與農村居民收入差至少在3倍左右。據 2002 年的調查結果顯示，農民工進城后的年收入平均比進城前多8 738.3 元，90.1 %的農民在進城后，收入都比在家鄉時有了明顯上升，巨大的經濟差成了越來越多的農民流入城市的主要驅動力。農村剩余勞動力向城鎮轉移是很自然的經濟現象，也是整個經濟發展和工業化過程的自身特點。

　　2.2.2 農地產值過低，邊際生產力低

　　農村的舊宅由于建的早，大多數面積較小，設計陳舊，在舊宅基地上建房，已經不能滿足建設現代化住房的需求，拆舊建新一般都要購買或調換鄰里的宅基地，其費用包括建筑費和購買鄰里宅基地的費用；在耕地上建房的成本則僅包括建筑費及由于耕地非農化帶來的耕地收益損失。而且農民建房的收益還包括一種心理收入，即主觀上的滿足程度。在村外圍建房交通便利，通風、采光度高，還能更好地滿足人的虛榮心。單位耕地上的產出收益是農民在耕地上建房成本的重要組成部分，而當前農民辛苦種地1年的凈收益微乎其微，耕地的邊際生產力非常低，降低了在耕地上建房的成本。從兩者的成本收益比較來看，人們很快有了在耕地上建房的偏好。

　　2.3  思想認識原因

　　農民傳統觀念和地方風俗等認識上的誤區造成了農村建房的隨意性。主要有以下表現形態。①傳統觀念的影響：農民普遍認為老宅屬私有財產，外人無權干涉，即使不居住，也不愿意出售和轉讓，造成了大部分老宅基地閑置。②農民認識錯誤：部分農民認為土地歸我使用，就歸我所有，無論庭院菜地，自留地，還是承包田，隨意搭屋建房。③地方風俗影響：有些地方受“先建新房，后拆舊房”、“娶新娘，蓋新房”等風俗影響，農民不斷建新房，而一些農民在建起新房之后，并不拆除舊房。④舊宅基糾紛多，資金緊缺，翻建不易。一些農民的舊宅基， 或是祖上傳下來的，或是與人串換的，大多不方不正不成排，很不規則。翻建新房高了，惹人閑言，遭人忌恨；低了，對己不利，心里別扭。而且很容易與左鄰右舍發生矛盾，倒不如棄舊圖新，在村外另建房屋省心省事。另外，農村宅基地整理，從制定規劃到拆遷、平整土地，特別是整理中必要的補償、基礎設施配套建設等，都需要有一定的資金。由于目前不少農村經濟基礎薄弱，籌資渠道狹窄， 難以籌集必要的資金開展宅基地整理工作，因此造成積極建新房但無人整理舊房的局面。

　　3 “空心村”的整治對策

　　3.1  完善相關法規政策

　　3.1.1完善土地管理法，實行宅基地統一管理制度

　　    實行宅基地統一管理制度。即新宅基地由村集體統一規劃、統一安排；舊宅基地由村集體統一收回、統一規劃、統一改造、統一安排供地。對于舊宅基地改造的投入由村集體承擔，改造后的土地收益金，全部歸村集體所有；對所收回的舊宅基地，重新進行村建規劃，對征地報批所需的費用給予優惠，甚至給予減免。農民建新房后，按建新拆舊的協議，無償收回其舊的宅基地，對其合法取得的地面上的舊房子經評估后，應適當給予補償，并在其拆遷后給予兌現。如果拆遷戶愿意自行拆遷，其拆遷的建材等物歸拆遷人所有；不愿自行拆遷的，由村委會組織有拆遷資格的單位進行拆遷，拆遷物歸村集體所有。

　　3.1.2嚴格農村宅基地審批管理，切實執行一戶一宅制度

　　農村宅基地發放應依據《土地利用總體規劃和村鎮建設規劃》，嚴格按照法定的申請、面積標準和審批程序審批宅基地。要認真落實縣、鄉（鎮）、村三級新宅基審批制度，對宅基地的審批堅持“符合條件，確實需要”的原則，應按照個人申請、村民代表會議討論、村委會研究決定并報土地部門審批的程序，從嚴掌握審批，并應由有關部門頒發《土地使用證》。要根據村內各戶現有人口及宅基情況，嚴格按照土地部門的規定清退多占的宅基，特別是閑置不用的舊宅基，將其作為村集體的宅基儲備；對于申請新宅基的，要根據人口情況同時收回多余的舊宅基地，切實執行一戶一宅制度。

　　3.1.3  出臺政策鼓勵“空心村”整治

　　出臺鼓勵開展村莊整治實施的意見，明確村莊整治指導思想、方法、步驟， 明確各部門責任和分工，制定相關的優惠政策，引導各地按計劃、有組織地開展村莊綜合整治工作。急功近利是當前“空心村”整治中最大的弊端。在一些地方， 政府雖然重視“空心村”整治工作，但關注的焦點是能騰出多少建設用地指標。國土資源部門為了置換出足夠的年度用地指標，只好選擇周期短、見效快、難度小的村莊作為“空心村”整治的對象，往往回避一些深層次的矛盾。大多數都是整治廢棄的、散落居住的老村莊，沒有涉及到村莊的綜合整治[。在“空心村”整治初始階段，這些做法是無可厚非的，但是，從長遠的資源利用看，必須及早摒棄目前在“空心村”整治中騰地“工程性”整治做法，因為“空心村”整治的成效關系到各地經濟發展和城鎮化建設，必須從長計議。應把以“空心村”整治為重點的村莊綜合整治納入各級黨委、政府長期規劃和工作目標。將農村村莊綜合整治提升到保障經濟可持續發展的戰略高度，列入新農村建設重要組成部分和實施內容，制定10年發展規劃目標，實施目標管理考核和跟蹤制度。

　　修訂完善的農村宅基地管理規章制度，在政策法規方面為解決多占、超占、強占宅基地問題提供可操作的政策法規依據。減少農民對宅基地需要的壓力， 以“統一規劃、統一政策、統一拆遷、統一建設”為主要手段，通過行政、法律、經濟途徑管理農村建房，開展宅基地整理。

　　3.2  健全農村規劃體系

　　近年來，在“空心村”整治中，一些村莊在有關部門的支持下編制了建設規劃，可是尚未制定出一個適合本村發展的規劃藍圖，因此，新一輪村莊規劃要按時完成編制。將村莊規劃修編工作列入新村建設的議事日程，以各級政府為主體， 統籌安排，在充尊重民意的基礎上，組織專家、學者研究各地農村發展方向和定位，使村莊規劃成為引導村莊建設的龍頭。積極探索多種形式的村莊整治模式， 立足當地資源優勢，合理配置資源，選準切入點和突破口。充分考慮不同區域現狀，結合當地地形地貌和風土人情，體現“以人為本，統籌發展”的理念，堅持集約用地要求，強化農民居住質量，鼓勵開發興建農戶多層住宅小區。同時，在新一輪土地利用總體規劃修編中，細化建新拆舊規模、用地布局，劃定耕地保護“紅線”，約束和控制村莊外延，道路、通訊、電網改造和環境保護等分項規劃要與村莊規劃修編同時展開、同期實施，規劃要注意區分類別和有一定的超前性。

　　3.3  推進農村集居化建設

　　政府應大力支持推進農村集居化建設，積極引導居住在城鎮周邊的自然村或零星居住的村民離開布局分散的舊村莊，集中到規劃區建房。或將小村合并成大村，有步驟地整體搬遷，向中心村或城鎮集中，連片發展，形成規模。推進農村集居化建設，要合理引導城市化、工業化進程中的農民流向和研究農村宅基地使用權流轉辦法。應當允許農村宅基地使用權依法流轉。只有合理分配宅基地使用權流轉產生的經濟利益，采取閑置地流向主體多元化，有適當條件限制的流轉方式，才可以集約利用農村土地資源， 提高農村房屋的利用率， 從根本上解決“空心村”問題。

　　推進農村集居化建設，合理解決“空心村”問題，可以將村莊的搬遷歸并與集居化建設和基本農田建設、土地整理復墾相結合，將遷村并點調整出來的土地整為可機械化操作的連片高產穩產田，既緩解了建設用地壓力，又實現了多贏的效果。在進行農村集居化建設時應體現“尊重農民的集體土地所有權， 保留農民的土地承包權，放開農民的土地經營權”。向農民集體頒發土地所有權證，以法律形式保障其土地權利；大力推進土地承包經營權流轉，讓整理成片后的土地向種植大戶轉移，逐漸形成“鄉村企業”， 而其周邊的農民逐步演變成為“鄉村企業”打工的“農民工”。

　　3.4  加大宣傳，提高農民保護土地資源的思想認識

　　加大宅基地宣傳力度，不斷更新農民觀念，建造和諧的生活環境�？h、鄉、村要組織力量，結合社會主義新農村建設，通過多種媒體、多種渠道加大對 《土地法》等法律法規和政策的宣傳力度，提高農村干部、群眾的法律觀念和節約土地資源的思想意識，正確引導農民在原有宅基地上建設多層新住宅，做到農村宅基地的布局科學、合理。

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