圍繞兩個目標打好兩個攻堅戰著力抓好煤礦事故預防工作
國家安全生產監督管理總局局長李毅中就貫徹落實《特別規定》答記者問
問：全國人大常委會執法檢查為什么說小煤礦成為事故多發的重災區？答：據統計，2004年底全國有小煤礦23300多座，占全國煤礦總數的90%以上，平均年產量不到3萬噸。小煤礦產量占全國產量的三分之一，但死亡人數占三分之二。小煤礦存在的嚴重問題：一是規模小，投入能力不足，大多數設施簡陋，開采方式落后，存在重大安全隱患，安全生產條件沒有保障。二是開采秩序混亂，超層越界、私挖亂采現象嚴重。不少小煤礦分布在大礦周圍，蠶食破壞大礦資源，甚至打通鄰礦巷道，造成并發事故。三是資源回采率平均不到15%（國有重點礦為50%以上），嚴重浪費資源。有的采空后不封堵，造成煤層自燃，殃及整個煤田。有的地方小煤礦遍地開花，地表千瘡百孔，環境污染，生態惡化。四是不少礦主不懂法，不守法，有的甚至公然抗拒執法，違法生產，草菅人命。今年4月份以來發生的一次死亡10人以上的煤礦特大事故，幾乎全部是小煤礦。小煤礦已經成為事故多發的“重災區”。
問：今年7月初以來全國煤礦事故多發特點是什么？
答：7月和8月，全國煤礦事故死亡1062人，同比上升9.7%；共發生67起重特大事故，其中39起發生在已責令關閉或停產整頓，但仍然違法生產的煤礦，約占60%。由于停產整頓、關閉工作不落實，逾期沒有提出安全生產許可證申請、已申請經審查不具備頒證條件的小煤礦共7000多處，還有各地政府明令停產整頓或關閉的小煤礦，看來沒有得到有效治理，不少已經成為滋生事故、吞噬礦工生命的陷阱，對全國煤礦安全生產構成嚴重威脅。9月6日，山西呂梁中陽縣枝柯鎮煤礦瓦斯燃燒死亡17人。這個礦是年產6萬噸的鎮辦小礦，已明令停產整頓，9月4日經驗收不合格，但礦主9月5日私自決定下井采煤，結果9月6日發生了事故。這是一起頂風違法開采事故，性質極其惡劣。山西省正在嚴肅查處。
問：為什么非法、違法、違規煤礦停不了，關不死？
答：原因主要有四個方面：一是企業自身的問題。一些煤礦忽視安全，管理混亂，受煤炭市場高需求、高價位的刺激盲目高產超產。一些違法礦主無視國家法律，無視政府監管，無視礦工生命，惟利是圖，利令智昏，不講安全，不要安全，超能力、超強度、超定員開采，非法開采。二是政府監管方面的問題。各地政府及其安全監管部門、各級煤礦安全監察機構盡管做了很多工作，但確實存在著執法不嚴、工作不實以及“理不直、氣不壯、腰不硬、刀不快”的情況。停產整頓指令下了，封條也貼了，但缺乏強有力的制裁手段和后續措施，沒能有效制止非法開采和違法違規生產。三是官煤勾結、權錢交易和腐敗問題。事實表明，官煤勾結絕非個別現象。一些國家機關工作人員、國有企業負責人或接受賄賂，或直接參與辦礦，公開或暗中包庇袒護違法礦主。在政策已經明確、法律嚴格禁止、社會輿論共同譴責的高壓環境下，一些非法和不具備安全生產條件的煤礦仍然能夠生存，原因之一就是背后有“保護傘”。四是現行法律規定的問題。《礦山安全法》《煤炭法》《安全生產法》和《煤礦安全監察條例》的相關規定，包括《刑法》的一些內容，有的已經不能適應形勢的發展變化；有的則顯得失之以寬，失之以軟，不足以震懾違法犯罪。
問：國務院出臺《特別規定》有哪些考慮？《特別規定》有哪些特點？答：從過去經驗和已經發生的重特大事故的原因分析看，許多煤礦事故如果嚴格按照安全規程執行是可以避免的。當前的大部分事故發生在已經明令停產整頓、關閉而仍非法生產的煤礦。這說明，在煤礦安全方面，有令不行、有禁不止的情況已到了不能容忍的地步。所以，遏制煤礦重特大事故，首先要從預防抓起。
《特別規定》的特點：一是體現了預防為主的方針。預防煤礦事故的各項要求，立足于發現并立即消除隱患，鏟除事故溫床；體現了關口前移，防患于未然。二是體現了權責一致、重心下移的原則。在賦予煤礦企業、地方政府和有關部門職權的同時，明確了必須承擔的責任，對不履行職責的行為作出了相應的處罰規定。三是體現了“依法治安”方略和執法從嚴的要求。既符合《安全生產法》等法律法規的精神，其嚴格、嚴厲的程度又前所未有，反映了國務院堅決維護廣大礦工生命安全、維護法律尊嚴和政府權威的堅定意志，體現了治理煤礦生產違法違規行為須用重典的法治思想。四是體現出很強的針對性和可操作性。所有的要求和規定，都針對當前煤礦安全生產的薄弱環節和突出問題，吸納了各地實踐中的新鮮經驗和有效做法，把預防煤礦事故的各個環節程序化、制度化和規范化；對每個環節上的違規行為作出的處罰規定，有量化標準，便于操作。
問：《特別規定》為什么把治理隱患放在重要位置？
答：預防煤礦事故的各項要求，是立足于發現并立即消除隱患，鏟除事故溫床。
所有的事故都是有征候的，都是許許多多個隱患長期積累的必然結果。有了隱患，不處理，就會導致事故。隱患不除，礦無寧日。如果在發現隱患之后，及時消除，事故就可能不會發生。也正是基于這種考慮，《特別規定》把治理隱患放在了重要位置。
《特別規定》列出了15種重大安全隱患和行為。做一個簡單分類，可以分為硬件與軟件兩方面。屬于硬件方面的，如第四種，高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統和監控系統，或者瓦斯監控系統不能正常運行的；第十種，使用明令禁止使用或者淘汰的設備、工藝的等。屬于軟件方面的，如第十三種，對多次轉包甚至對井下采掘工作面、井巷維修作業承包的現象定為重大隱患；第十四種，煤礦改制中責任、管理不明確，改制后，證照未重新取得或變更的都屬于重大隱患。從與煤礦生產經營的關系來說，還可以將15種隱患分為生產技術和管理兩個方面。屬于生產技術的，如“煤與瓦斯礦井，未依照規定實施防突出措施的”。屬于管理方面的，如“超能力、超強度或者超定員組織生產的”，列舉這些隱患都存在著極強的針對性，都是當前煤礦發生事故的原因之一。
問：什么樣的煤礦必須停產整頓？如何整頓？
答：過去在煤礦的整頓治理中，曾經提出“五整頓，四關閉”的標準。五類停產整頓礦井，是超通風能力生產的礦井；沒有按規定建立瓦斯抽放系統，監測監控設施不完善、運轉不正常的高瓦斯礦井；有瓦斯動力現象而沒有采取防突措施的礦井；在建、改建、擴建礦井沒有實施“三同時”要求；逾期未申請安全生產許可證、申請未被受理或受理后經審核不合格的礦井。
《特別規定》進一步細化了停產整頓的范圍，明確凡有所列15條重大隱患情形之一，仍然進行生產的煤礦，必須停產整頓，包含并延伸細化了原來“五整頓”的內容。
停產整頓由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構發出指令，提出整頓的內容、時間等具體要求。被責令停產整頓的煤礦，頒發證照的部門要暫扣采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長資格證、礦長安全資格證等所有證照。
停產整頓的煤礦必須制定整改方案，落實整改措施和安全技術規定，要查證照、查隱患、查安全管理、查勞動組織，方案要報當地安監部門、煤監部門和地方政府。政府要派人巡查，監督停產整頓煤礦，堅決防止假停真開、日停夜開、弄虛作假、自欺欺人情況的出現。整改結束后要求恢復生產的，應當由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門組織驗收；驗收合格的，發還證照，方可恢復生產，驗收不合格的，予以關閉。停產整頓的煤礦擅自從事生產的，地方人民政府應予以關閉，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
問：哪些煤礦必須關閉？關閉的標準是如何確定的？
答：按照“五整頓、四關閉”的要求，凡屬無證非法開采的礦井，以往關閉之后又擅自恢復生產的礦井，經整頓仍然達不到安全生產標準的礦井，拒不進行整頓或者停而不整、明停暗采的礦井，應予關閉。
在《特別規定》中除重申上述規定外，還明確了對3個月內2次或者2次以上發現有重大安全生產隱患，仍然進行生產的煤礦；1個月內3次或者3次以上發現煤礦企業未依照國家有關規定對井下作業人員進行安全生產教育和培訓或者特種作業人員無證上崗的煤礦應予關閉。
《特別規定》明確規定了關閉煤礦應做到：吊銷相關證照；停止供應并處理火工用品；停止供電，拆除礦井生產設備、供電、通信線路；封閉、填實礦井井筒，平整井口場地，恢復地貌；妥善遣散從業人員。這些規定在國辦發[2001]68號文件中已明確過，這也是多年來整頓關閉經驗教訓的總結。問：事故背后的腐敗有哪些形式？如何解決？
答：從近來查處的事故和案件看，事故背后的腐敗現象主要表現是：公務人員或者國有企業負責人以個人或他人名義入股辦礦或獲得干股，謀取非法利益；公務人員或國有企業負責人自辦煤礦或違法違規支持其親屬辦礦，非法牟取暴利；公務人員在為煤礦企業辦理采礦許可證、煤炭生產許可證、安全生產許可證等各種證照的過程中收受賄賂；公務人員在煤礦違法生產經營中充當保護傘，獲得私利；公務人員在事故調查處理過程中包庇、袒護、瞞報逃避懲治處理等。核心是官商勾結、權錢交易。查處事故背后的腐敗，其中關于清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦的問題，要嚴格按照中紀委等四部門的文件要求，進行清理。各地要在各級黨委、政府統一領導下，成立由紀檢監察機關牽頭，國資監管部門、安監部門、煤礦監管監察機構組成的清理糾正工作小組，負責本地區的清理糾正工作。各單位紀檢監察或人事部門要于9月25日前將本單位清理糾正情況報當地清理糾正工作小組。對逾期不主動申報，并經查實有上述違紀違法行為，一律就地免職，然后依法從嚴懲辦。問：《特別規定》和國辦《緊急通知》兩個文件規定在“整頓關閉”中有哪些措施解決“執法不嚴”的問題？答：首先，兩個文件具體規定了地方政府、政府相關部門和煤礦企業在整頓關閉工作中的責任，構建了預防煤礦生產安全事故的責任體系。本著“國家監察、地方監管、企業負責”的要求，對各方責任作出了明確界定。煤礦企業是預防事故的責任主體，企業負責人（包括一些煤礦企業的實際控制人）對預防事故負主要責任。國務院各部門和地方政府要建立并落實預防煤礦事故的責任制，監督檢查煤礦預防事故的情況，及時解決煤礦安全工作中的問題。同時明確了安全生產監管部門、煤礦安全監察機構的監督檢查和查處職責。第二，制定了更加嚴厲的懲處辦法。在賦予煤礦企業、地方政府和相關部門職權的同時，也明確了必須承擔的責任，對不履行責任的行為作出了相應的處罰規定。這些規定既符合《安全生產法》相關法律規定，又進一步加大了處罰力度，無論經濟處罰、行政處罰，其嚴格、嚴厲的程度是以往沒有的。不依法是違法，不執法是違法，不嚴格執法也是違法，違法必須受到處罰。
第三，確立了地方政府統一負責、政府各部門聯合執法的機制�！巴．a整頓、關閉取締”由省級人民政府統一負責，安全監管監察、國土資源、發展和改革、煤炭行業管理、工商管理與公檢法、紀檢監察等部門配合，要求制定工作方案，明確牽頭部門，層層落實到縣、鄉。開展聯合執法，這是從現行體制出發采取的一條重要措施，有助于各部門優勢互補和政府行政資源的綜合運用，形成齊抓共管的合力。8月，國務院六個部門組成9個督查組赴9個省聯合督查，取得了很好的效果。9月，總局和煤監局機關要分別深入重點省區，督促指導地方政府組織開展煤礦安全聯合執法。10月或11月，要以國務院安委會的名義，組織開展一次全國范圍的專項檢查。
問：《特別規定》有哪些制度保障？如何接受社會的監督？
答：《特別規定》提出了以下幾個方面的制度保障：第一，對重大隱患實行客觀、公正、科學的專家論證；第二，煤礦企業對井下作業人員進行安全培訓，地方政府煤礦安監部門、煤礦安全監察機構分別加強監督檢查；第三，煤礦負責人和其他經營管理人員輪流帶班下井；第四，依法查處腐敗行為，嚴禁國家機關工作人員、國有企業負責人投資入股辦礦；第五，加強對煤礦安全的監督，維護全社會和廣大職工的知情權、參與權和舉報監督權等。
加大社會輿論對安全生產的監督：一是關閉取締的礦井，停產整頓后經驗收合格恢復生產的礦井，都要在3日內在當地同一主要媒體公告。二是對已被責令停產整頓而明停暗開、非法生產造成重特大事故的案件，要向社會公開查處情況，接受監督。三是建立舉報獎勵制度，公開舉報電話、舉報信箱，鼓勵職工和群眾積極舉報非法生產和存在重大安全隱患的煤礦。
問：《特別規定》如何體現治理煤礦安全生產的非法、違法和違規行為必須用重典的法治思想？有哪些內容？答：《特別規定》構建了預防煤礦生產安全事故的責任體系。最為重要的是，對每一項預防事故的工作，在提出要求的同時，都嚴密設置了違法違規應受到的經濟處罰和行政處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。通過立法，劃定紅線在先，有話在先。對觸犯煤礦事故預防法律紅線的，一定依法辦事，嚴懲不貸，“莫謂言之不預”。
《特別規定》對政府負責煤礦安全監督管理部門、證照頒發部門、煤礦安全監察機構的工作人員，在預防煤礦生產安全事故中因不履行職責、工作失職、監督檢查不力等，規定了行政處罰辦法。尤其是對政府及有關部門的主要負責人，在預防煤礦生產安全事故工作中，未履行職責、工作不力的，明確了責任追究辦法。以上都根據不同情況、不同情節，規定了從警告到降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
《特別規定》對煤礦企業負責人因預防煤礦生產安全事故工作不力，規定了行政處分、經濟處罰。此外，還規定了吊銷礦長資格證和礦長安全資格證以及5年內不能再擔任煤礦法定代表人或礦長的處罰；構成違反治安管理行為的，由公安機關依照治安管理的法律、行政法規的規定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
《特別規定》在經濟處罰上施以重典。對違法違規煤礦的罰款上限升到200萬元，對個人的罰款上限升到15萬元。特別是沒收違法所得并處以1倍至5倍的罰款，就用在非法煤礦、責令停產整頓而擅自從事生產的煤礦、已關閉而擅自恢復生產的煤礦等三種情況，大大加大了經濟處罰的力度。
問：安監總局在落實兩個文件中如何解決工作不實的問題？
答：重要的環節之一是抓緊制定配套規章制度�？偩趾兔罕O局要圍繞《緊急通知》和《特別規定》已經作出原則規定、尚待進一步具體化和細化的問題，制定出臺一批部門規章和規范性文件。一是《煤礦重大安全生產隱患和行為的認定標準》，詳細闡釋《特別規定》列舉的15條隱患。二是《煤礦停產整頓有關問題的具體規定》，對停產整頓的程序、內容、停產整頓期間的安全技術保障措施、整頓驗收辦法、標準等，提出具體要求。三是《煤礦關閉取締有關問題的具體規定》，進一步明確關閉對象、礦井關閉工作程序、關閉的標準和檢查驗收辦法等。四是進一步界定企業、地方政府及其安全監管部門、煤礦安全監管機構在職工培訓工作中的責任，建立健全監督檢查制度。五是煤礦負責人和生產經營管理人員下井帶班的具體要求。六是《煤礦安全生產事故隱患舉報獎勵細則》，對舉報電話和電子信箱的設置、舉報案件的核查以及獎勵辦法等，作出具體規定。
根據《特別規定》第二十七條，省級政府可以制定具體實施辦法。各省級安全監管部門和煤監機構要積極提出意見和建議，也可以從實際出發，就兩個文件所涉及的相關事項制定具體辦法。問：據說目前全國逾期未提出申領安全生產許可證的有5290個煤礦，經審查不合格的煤礦有2000多個，這7000多個煤礦怎么辦？
答：目前逾期未提出安全生產許可證辦證申請、申請未被受理或受理后經審核不予頒證的煤礦有7000多個。這些煤礦必須立即停止煤炭生產，認真進行整改。我們已經在《人民日報》、總局政府網站和《中國煤炭報》上公布了首批停產整頓的1324個、第二批4809個礦井名單，第三批1526個礦井名單也已確定。下一步要檢查督促7000多個煤礦落實停產整頓措施。各�。ㄗ灾螀^、直轄市）要拿出后4個月的停產整頓、分批實施的方案，并在地方主要報紙上公告。對列入整頓名單的煤礦，要依據其安全生產狀況和整頓工作難易程度，分批規定整頓期限。有關地方人民政府要向停產整頓煤礦派出監督員，堅決防止明停暗開，日停夜開，假整頓真生產。鼓勵有條件的煤礦早整頓、早達標，及時恢復正常生產。所有不合格的煤礦，包括這7000多個煤礦，只能給予一次停產整頓的機會，到今年年底，達不到安全生產許可證頒證標準的，一律依法予以關閉。安監總局和煤監局要逐月督促檢查。問：貫徹兩個文件，推進停產整頓、關閉礦井工作中應當注意些什么？答：首先是要緊緊依靠地方政府，調動各部門積極性，形成聯合執法、齊抓共管的合力。地方黨委、政府的決心意志和統一領導，是搞好煤礦安全工作的關鍵。國土資源、發展和改革、煤炭行業管理、工商管理與公檢法、紀檢監察等部門的配合，是開展煤礦安全執法的必要條件。�。ㄗ灾螀^、直轄市）安全監管部門和煤礦安全監察機構要把國務院文件精神以及下一步工作打算，及時向地方黨委和政府匯報，作出安排部署。要主動與相關部門通氣，共同作好執法工作。
第二要堅持依法行政，把工作抓實、抓細。所有的執法行為，都要有法律依據，都要按法律規定和法律程序辦事。作好政策宣傳和引導工作，取得全社會的支持。引導礦主遵守國家法律法規，依法表達訴求，不激化矛盾，防止被境內外一些別有用心的人利用。加強調查研究，及時發現新情況，解決新問題�？蓪W習借鑒廣東的做法，研究制定在整頓關閉中解決新問題的有關政策措施，維護從業人員的合法權益。
問：如何實現全國人大常委會提出的兩個階段性目標？
答：全國人大常委會在執法檢查報告中提出了兩個階段性目標，即力爭用兩年左右的時間，使煤礦重特大瓦斯爆炸事故有較大幅度的下降；爭取用三年左右的時間，解決小煤礦問題。目前在煤礦安全工作方面，黨和國家的要求已經很明確，主要政策和法律法規手段已經具備，關鍵是貫徹落實，在抓落實上狠下功夫。
兩個重要文件是治理“工作不實、執法不嚴”痼疾的兩劑良藥，是強化煤礦安全監管監察執法的兩把利劍。今年后4個月的工作要以貫徹落實國務院兩個重要文件為主線，以煤礦安全為重點，突出瓦斯治理和整頓關閉這個重中之重，集中精力打好兩場攻堅戰。當前主要抓好六項工作：學習宣傳兩個文件，在安監系統、煤礦企業和全社會統一認識，形成輿論聲勢；抓緊制定六個配套規章制度或規范性文件；部署督促煤礦企業檢查處理隱患；檢查督促各地落實7000多個煤礦的整頓關閉；推動地方政府建立健全聯合執法機制；繼續落實煤礦瓦斯治理措施，注意解決新問題。此外，落實全國人大常委會執法檢查要求和建議，還要抓好兩方面的工作。一方面是繼續邊查邊改，要作好內部整改的五件事；第二方面是加強與相關部門的協調配合，推進已報國務院同意的七項建立安全生產長效機制、治本之策的工作進展。
盡管工作困難很大，任務很重，全國人大常委會提出的煤礦安全兩個階段性目標也比較高，但我們有信心，有決心，以開拓創新、求真務實的作風，抓真實干，狠抓落實，努力保證目標的實現。
安全文化網 www.zltai.com