安全文化網(wǎng) www.zltai.com 　　 中石化黃濰輸油管線爆燃事故不僅敲響了安全警鐘，也引發(fā)了人們對城市地下管線管理和規(guī)劃問題的關(guān)注。11月28日，國家安全監(jiān)管總局部署對全國油氣輸送管道和城市地下管網(wǎng)開展安全整治。安全整治將重點排查規(guī)劃設(shè)計、管線質(zhì)量、保護措施、維護運行監(jiān)測、監(jiān)督責(zé)任、應(yīng)急預(yù)案和演練、基礎(chǔ)管理等7方面內(nèi)容。

　　就地下管線安全問題，中國青年報記者采訪了多名專家，他們認為，城市管網(wǎng)建設(shè)“重地上、輕地下”已成頑疾，并且國家目前只有有關(guān)專業(yè)管線的法律，沒有管線綜合管理的法規(guī)，由此也埋下了許多安全隱患。

　　  “是管線規(guī)劃問題更是企業(yè)管理不力”

　　“為什么不疏散群眾”、“為什么引起爆炸”、“為什么泄漏的原油會進入市政排水暗渠”、“是規(guī)劃的問題還是設(shè)計的問題”，對于“11·22”中石化黃濰輸油管線爆燃事故，國家安全監(jiān)管總局局長楊棟梁在11月25日的事故調(diào)查組會議上連發(fā)15問的場景讓人記憶深刻，更喚起了人們對平日里不甚關(guān)注的地下管線的重視。

　　11月27日，中石化方面宣布，鑒于管道儲運公司黨委書記田以民、管道儲運分公司總經(jīng)理錢建華在“11·22”事故中負有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，中石化集團黨組決定二人停職檢查，并配合協(xié)助調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果再行處理。此外，從27日起啟動安全生產(chǎn)大檢查，全面排查各類管網(wǎng)隱患。
　　
　　這起事故不僅造成了中石化現(xiàn)場維修人員傷亡，也給當?shù)鼐用裆�活造成了諸多影響。從媒體報道得知，輸油管線緊挨著居民小區(qū)，事故發(fā)生后附近區(qū)域大面積停水、停電。對此，有人質(zhì)疑，輸油管線鋪設(shè)位置是否存在問題？
　
　　“輸油管線是生產(chǎn)性質(zhì)的，應(yīng)該遠離居住區(qū)。”同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、全國抗震防災(zāi)規(guī)劃審查委員會委員戴慎志對中國青年報記者說。他解釋，地下管線從用處上分，有生產(chǎn)型和生活型，像青島黃島的輸油管線是生產(chǎn)性質(zhì)的。化工企業(yè)的氣體管線等都應(yīng)當遠離生活居住區(qū)，“因為這些是容易引起燃燒爆炸的，應(yīng)該有專用的管廊。”

　　 青島方面早先也承認，管線情況非常復(fù)雜，在多年的城市建設(shè)中，輸油管線與市政管線交叉，不規(guī)范。

　　 “根據(jù)行業(yè)規(guī)范，后建管道應(yīng)當避讓先建管道。”同濟大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院市政工程系副教授李樹平說。根據(jù)城市室外排水設(shè)計規(guī)范，管線與管線之間也要有安全距離，“為防止管道之間出問題互相影響，工程規(guī)范要求管道之間必須要有水平凈距和垂直凈距，輸油管道與其他管線的水平凈距和垂直凈距分別是1.5米和0.25米，目前還不清楚黃島的輸油管線符不符合要求，需要看調(diào)查組的最終結(jié)論。”

　　 李樹平認為，除了管線鋪設(shè)位置存在問題，在日常管理維護方面也要注意疏漏，“現(xiàn)在城市管線都有年頭了，一些城市管線已經(jīng)使用了四五十年，老化和腐蝕的管線很多，所以日常維護和巡檢都需要格外用心才行。”

　　 據(jù)報道，11月22日凌晨3點，青島中石化黃濰輸油管線即出現(xiàn)泄漏，但直到上午10點30分發(fā)生爆炸后，青島市政府層面才得知此事。“中間相隔了7個小時，反映出企業(yè)應(yīng)急方案有問題。”戴慎志告訴記者。

　　全國地下管線家底不清

　　 “地下管線在咱們國家分兩大類：一是長輸管線，主要承擔(dān)省際、城市之間的能源、信息、資源等輸送功能；另外一類是我們常說的城市地下管線，主要承擔(dān)城市的能源、資源、信息溝通等保障，以及排澇、排污等功能。”中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會專家委員會副主任、天津市勘察院副總工程師江貽芳告訴中國青年報記者。

　　 “目前長輸油氣管道規(guī)劃是由中石油管道局和中石化管道局負責(zé)。”在江貽芳看來，由于歷史原因以及體制原因，城市缺少準確、完整的地下管線信息，業(yè)績考核主要基于經(jīng)濟考核，使得我們對地下管線規(guī)劃重視程度不夠，無規(guī)劃、規(guī)劃缺乏可執(zhí)行性、規(guī)劃監(jiān)督缺失在城市里普遍存在。

　　為此，國家住建部門在2012年時提出要加強城市地下管線綜合管理，要求“各地開展城市地下管線普查。”

　　“城市地下管線信息化建設(shè)可以為城市規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)提供必要支撐，可以為地下管線運行維護及城市管理提供參考依據(jù)，但前提是采集必要的數(shù)據(jù)，這就需要對地下管線進行普查。”江貽芳說，2005年《城市地下管線工程檔案管理辦法》實施之前，每年有10多個城市做地下管線普查，辦法出臺之后，每年有二三十個城市做普查。

　　為獲取參考依據(jù)，住建部門2011年時提供經(jīng)費給江貽芳做國內(nèi)地下管線的調(diào)查課題。江貽芳在2012年的調(diào)研顯示，2000年至2011年間，全國共有253個城市開展過城市地下管線普查工作。“到目前為止，地下管線家底不清的現(xiàn)狀在全國還是普遍存在的。”

　　2004年，上海有兩個區(qū)進行燃氣管道改造，由于資料不準確，管線埋設(shè)深度不達標。在施工過程中按照原來申報的埋設(shè)深度去挖掘，總是挖斷管道。于是，他們請江貽芳進行地下管線探測，幫助他們分析資料，摸清楚地下管線的深度和位置后，重新制定施工計劃。最后根據(jù)準確的資料，才完成了燃氣管道的改造。而造成這一事件的原因是之前的施工方?jīng)]有嚴格執(zhí)行規(guī)劃部門的施工標準，施工圖紙與實際情況不一樣。

　　 按照《城市地下管線工程檔案管理辦法》的規(guī)定，各地的城建檔案管理機構(gòu)應(yīng)當繪制城市地下管線綜合圖，建立城市地下管線信息系統(tǒng)，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管線。而事實上，全國擁有城建檔案管理機構(gòu)的城市并不多，“擁有城建檔案管理機構(gòu)的城市首先是做過地線管線普查的，在253個做過普查的城市中，只有少數(shù)設(shè)立了城建檔案管理機構(gòu)。”江貽芳告訴中國青年報記者。

　　不僅如此，即使設(shè)立了城建檔案館的城市，也還只是停留在“沒有把信息用活的初級階段”。這在江貽芳看來主要有兩方面原因。首先，當前的信息收集只是為了收集而收集，還沒有形成動態(tài)更新的機制，因為城建檔案管理機構(gòu)是事業(yè)單位，不會主動去采集數(shù)據(jù)，而是等著企業(yè)主動上交；其次是，當前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業(yè)如果需要資料數(shù)據(jù)還需要花錢去購買。

　　 “企業(yè)如果想鋪設(shè)管線，需要報規(guī)劃部門審批，建設(shè)方需要提供施工地域的地線管線資料，這些都是企業(yè)自己到城市各個部門去收集，去探測的。而現(xiàn)狀是，企業(yè)提供給規(guī)劃部門的數(shù)據(jù)不一定準確，規(guī)劃部門再根據(jù)這個不準確的數(shù)據(jù)給施工方指定空間位置，循環(huán)反復(fù)。由于很多數(shù)據(jù)有問題，給城市地下管線建設(shè)造成了消極影響。”因此，江貽芳建議城建部門建立信息共享平臺，讓企業(yè)能高效、低成本地獲取資料數(shù)據(jù)，避免一些企業(yè)圖省事、省錢偷偷施工。

　　出臺地下管線地方法規(guī)的省、市還很少

　　據(jù)了解，為了規(guī)范城市地下管線管理，合理利用地下空間資源，一些城市已經(jīng)出臺專門針對地下管線的地方政令。

    據(jù)《溫州商報》11月26日報道，24日，溫州市發(fā)生了一起因施工損壞燃氣管道的事故。報道說，“雖然事故影響的百戶居民家已經(jīng)恢復(fù)正常供氣，但事故暴露出我市地下管線管理方面的混亂。”

    當?shù)刈〗ㄎ�發(fā)言人稱，目前，城建檔案館是獲取地下管線情況的主要渠道，但很多管線存在底子不清、資料不全的問題。該市規(guī)劃局發(fā)言人則指出，還有一些工程開建之前未主動去城建檔案館查閱管線布局，而一些工程竣工后，施工單位也沒有主動提交資料。”當?shù)匾晃桓笔虚L表示，將立即開展市政工程安全大檢查，并初步確定年底前出臺《市政項目地下開挖管理意見》。

　　山東省其實在2009年就有一次完善該省地下管線政策法規(guī)以及避免重大事故發(fā)生的契機。

　　  據(jù)2009年5月6日山東省人民政府辦公廳發(fā)布的《山東省人民政府辦公廳關(guān)于切實加強工業(yè)壓力管道和城市地下管線安全管理的緊急通知》得知，2009年4月30日，山東省淄博市第十一中學(xué)門口的地下工業(yè)用蒸汽管道補償器部位發(fā)生爆裂事故，由于正值學(xué)生放學(xué)時間，造成31人受傷，其中9人重傷的事故。

　　 當時，山東省政府方面高度重視，并要求該省各市、縣（市、區(qū)）要立即組織有關(guān)部門和單位，對城市建成區(qū)內(nèi)的工業(yè)壓力管道和地下管線（包括給水、排水、電力、燃氣、熱力、通訊、有線電視管線及其附屬設(shè)施）全面進行安全檢查。通知還提出“對使用年限超期或臨近安全使用壽命、存有較多安全隱患的工業(yè)壓力管道，各級政府、行業(yè)主管部門要督促產(chǎn)權(quán)單位抓緊籌集資金，實施更新改造。”

　　據(jù)記者了解，目前出臺了地下管線管理政令的有西安、杭州、昆明等城市。“管理條例是一個地方性的法規(guī)，目前出臺這類法規(guī)的城市還很少。”昆明市城市地下管線探測管理辦公室副主任解智強告訴中國青年報記者。

　　昆明在2013年3月1日施行了《昆明市城市地下管線管理條例》。在解智強看來，出臺該條例“主要是為了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、管理城市地下管線的信息，并采集、更新、規(guī)范城市地下管線建設(shè)，維護城市地下管線安全運行。”
　
　   “近些年，地下管線事故越來越多，中石化黃濰輸油管線爆燃事故最終的結(jié)果雖然還沒有出來，但影響已經(jīng)是全國性的了。昆明市開了反思會，由建設(shè)廳主持。”解智強說。

　　 據(jù)江貽芳說，當前地下管線普查機構(gòu)很多都是臨時性的，或者由編辦賦予已經(jīng)存在的部門新的職能，但這都并非長久之計。與其他城市不同的是，昆明市城市地下管線探測管理辦公室是昆明市編辦為地下管線普查與搜集數(shù)據(jù)成立的專門機構(gòu)。

　　“辦公室牽頭來摸底、查明地下管線，建立城市地下管線信息系統(tǒng)，昆明市為此投資了5000萬元專項資金，但比起管線建設(shè)的投入，這些投入微不足道。我們現(xiàn)在把這個資料用在城市建設(shè)、軌道交通前期工作上，起到了重要作用，投資成本早就收回來了。”解智強告訴記者。

    　據(jù)解智強介紹，住建部已出臺規(guī)定，到2015年前，建議全國所有地級以上城市都要進行地下管線普查，現(xiàn)在基本上每個城市都在做，但大城市可能慢一點，因為管線太多了，然后要搞信息平臺。

    　此前江貽芳提到企業(yè)如果要得到資料需要付費購買，據(jù)了解，昆明方面也是如此。解智強告訴記者，企業(yè)先要到我們這個地方來索取地下管線資料，在資料基礎(chǔ)上再做相應(yīng)設(shè)計。如果是市場行為的話就要收費，市政建設(shè)則免費。但前提條件是建完管線必須把新數(shù)據(jù)交給我們。

    　對于記者提出的管理條例實施后效果如何的問題，解智強表示，“效果很好，在昆明市，很好地服務(wù)了城市的規(guī)劃建設(shè)”。

    　他的理解是，“通過信息平臺里面的數(shù)據(jù)，建立排水管線信息化模型，從規(guī)劃角度對地下排水的管線設(shè)計作出科學(xué)的決策和分析，將來會發(fā)揮長遠效果。”

   　 地下管線缺少綜合管理部門

    　其實，對于城市地下管線問題，很多年前業(yè)界就討論過多次。由于城市地下管線新建、擴建和維修，道路經(jīng)常被開膛破肚，這一現(xiàn)狀被業(yè)界比喻為“馬路拉鏈”。

   　 而“馬路拉鏈”頻繁出現(xiàn)的原因，在江貽芳看來，是因為“政府缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門，城市地下管線各自建設(shè)和管理。”因此，當時不少專家曾建議專門成立一個管理地下管線的機構(gòu)。

   　 相關(guān)報告顯示，當前管線的產(chǎn)權(quán)主體涉及幾十家單位。例如，城市地下有給水、排水、燃氣、熱力、電信、電力、工業(yè)和綜合管溝（廊）八大類管線。這些管線又分屬自來水公司、排水公司、燃氣公司、熱力公司、電信公司、電力公司、政府、部隊和各工礦企業(yè)等幾十個單位建設(shè)和管理。

  　  另外，在管線建設(shè)過程中各環(huán)節(jié)的管理又分屬于不同的政府管理部門。如管線的規(guī)劃管理由城市規(guī)劃部門負責(zé)、管線建設(shè)的開工許可管理由城市建設(shè)部門負責(zé)、管線工程檔案管理由城建檔案管理部門負責(zé)。

    　“這種管理體制不一、專業(yè)需求不一帶來的問題主要表現(xiàn)就是溝通不夠和協(xié)調(diào)不到位，以及各管線檔案信息不共享。”江貽芳表示。

    　他說，以自來水為例，自來水管道歸自來水公司，那誰來約束自來水公司呢？如果自來水出問題，水利部會具體負責(zé)嗎？即使是水利部部分負責(zé)，那么水利部又會跟其他部門協(xié)調(diào)嗎？因此，他認為，各個專業(yè)部門應(yīng)盡早打破部門條塊分割，建立一個對地下管線進行統(tǒng)一監(jiān)管的機構(gòu)，統(tǒng)籌城市地下空間和管線的管理。

  　  除了產(chǎn)權(quán)主體和管理主體不同，投資主體不同也是導(dǎo)致城市地下管線無法統(tǒng)一規(guī)劃的原因。江貽芳說，一些國企在地方的投資計劃是按照公司要求的，并沒有和城市其他管線共同協(xié)調(diào)規(guī)劃。

  　  由此，在管理機構(gòu)不統(tǒng)一、職責(zé)不明晰的情況下，就容易出現(xiàn)安全管理的灰色區(qū)域。據(jù)記者了解，當前部分無單位管理和維修的管線，仍在運行使用。部分企業(yè)自建、自營管線因企業(yè)改制、滅失、遷移后，原權(quán)屬管線與城市公共運營的管線沒有并網(wǎng)和移交管理，致使在役管線缺乏維護和監(jiān)管。

  　  “一些工業(yè)廢棄管道沒有進行必要的安全處置。企業(yè)遷移改造后，埋設(shè)在原生產(chǎn)區(qū)域地下的工業(yè)管道，沒有進行有效的安全處置，成為潛伏在城市地下的‘定時炸彈’，隨時可能爆炸。濮陽地下廢棄天然氣管線爆炸事故、南京7·28地下化工管道爆炸事故等，都是企業(yè)搬遷后，原來的管道沒有人管造成的。”江貽芳說。

   　 此外，一些國企也不愿意將自身管線資料給地方。給一些城市做過規(guī)劃設(shè)計的戴慎志告訴記者，石油管道鋪設(shè)以后，城市建設(shè)部門不知道它的位置。因為一些壟斷國企，往往有自己的特權(quán)，將資料保密不告訴地方城建部門，所以地方城建部門根本就不知道管線埋設(shè)在哪兒？

 　   “這種情況我碰到過，地方政府向這些企業(yè)要資料的時候，他們不愿意告訴，這樣的話這些城市的建設(shè)部門就不知道這些管線埋設(shè)在哪兒？這種現(xiàn)象是普遍存在的，尤其是大型的、有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)。按理說，這些企業(yè)應(yīng)該服從地方的管理和安排。但這些企業(yè)非常強勢，當?shù)厥薪ú块T往往難以干涉其行為。”戴慎志說。

  　  應(yīng)該更重視地下管線的規(guī)劃

  　  除了沒有統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)對地下管線進行管理以外，在江貽芳看來，地方政府“重地上、輕地下”的指導(dǎo)思　想，還導(dǎo)致城市地下管線建設(shè)缺少詳細的規(guī)劃設(shè)計。

 　   這一點從一些數(shù)據(jù)的缺失也能看出來，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占城市GDP的比重目前還沒有詳細全面的數(shù)據(jù)，戴慎志告訴記者，可以明確的是，“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該包括地下管線的建設(shè)和維護。”
　　
    　在戴慎志看來，盡管規(guī)劃界普遍重視地下管線和地下空間的建設(shè)，但決策部門大部分更關(guān)注地面上的，尤其是標志性的東西。“因為地下的是看不見的，重視程度就弱一些，這是普遍存在的問題，在我們工作中會經(jīng)常碰到這樣的事，很多政府行政官員都喜歡地面上的建筑，理由很簡單，因為這是看得見的政績。”

  　  從上世紀90年代就開始從事地下管線規(guī)劃和探測工作的江貽芳，先后在北京市測繪設(shè)計研究院和天津勘察院工作。工作中，他的感受是，咨詢地下管線設(shè)計的多數(shù)是企業(yè)和施工方，地方政府咨詢地下管線規(guī)劃的并不多。令他印象深刻的是上海和天津，這兩個地方曾經(jīng)委托他做過地下管線數(shù)據(jù)分析，而它們之所以找到他，是因為其一些地下管線出現(xiàn)了嚴重問題。

  　  “現(xiàn)在政府監(jiān)管做得并不到位，日常監(jiān)管變成事后處置。這也是政府職能部門職責(zé)不清的表現(xiàn)。”江貽芳告訴記者。

   　 由于當前地下管線產(chǎn)權(quán)不同，管理部門不同，不便于日常的管線巡檢和維護，戴慎志談到，現(xiàn)在已經(jīng)到了必須重視地下管線問題的時候了！如何建立方便、安全的地下管線？戴慎志認為，應(yīng)該搞城市管線共同溝，把一些管線集中布置在共同溝里，一來把地下空間充分利用起來，二來保障這些管線的安全。

    　“現(xiàn)在建設(shè)共同溝也有很多困難，因為現(xiàn)在道路底下已經(jīng)埋設(shè)了很多管線，建設(shè)共同溝需要一定的時間，造價費用比單獨埋要貴一些。”江貽芳認為。

  　  在戴慎志看來，當前修建共同溝難度大，除了造價高以外，更重要的是各個專業(yè)部門不愿意自己的權(quán)力受到限制，而是以造價高為理由進行拒絕。建立共同溝以后，管線將由共同溝管理部門統(tǒng)一管理，這些專業(yè)部門原來擁有的權(quán)力就受到限制，不能再任意出資動土搞施工，也就沒有了貪腐可能。

   　 對此，江貽芳的設(shè)想是，可以效仿美國，由各個管線的產(chǎn)權(quán)主體成立一個共同溝公司，以管線的長度劃分比例，分別對應(yīng)各自的股份，如果將來有收益的話，按股份來分紅。

  　  “目前我們還可以搞一些簡易共同溝。”戴慎志告訴中國青年報記者，尤其是城市的生命線系統(tǒng)需要共同溝。供水的自來水管道、供應(yīng)能源的電力、提供通訊的電信等，可以先建設(shè)簡易共同溝，這樣一來，無論是檢修還是抵抗災(zāi)害都能發(fā)揮作用。

    　盡管對于共同溝建設(shè)的意見不同，但他們的共識是，地下管線的管理和規(guī)劃已經(jīng)到了痛定思痛的時候了！ 安全文化網(wǎng) www.zltai.com