1 引言

    重大事故應急救援工作是當今我國安全生產工作的重要方面，為提高我國安全生產工作的整體水平，降低由于各種重大事故造成的人員傷亡和經濟損失，必須加強重大事故應急救援工作，并逐步使其規范化、法制化和科學化。然而，目前我國有關重大事故應急救援的法制基礎薄弱，又未形成體系，應急救援法律法規體系建設尚處在起步階段。通過構建重大事故應急救援法律法規體系，提高國家應對突發事件和風險的能力，來進一步明確各級政府在應急救援工作中的責任，規范重大事故應急處置的相關程序，為各級政府、各部門應急救援工作提供必要法律依據。筆者將結合國內外重大事故應急救援立法情況，分析我國應急救援立法存在問題，提出我國重大事故應急救援法律法規體系建設構想，并就建立的應急救援工作的制度體系進行描述。

2 我國重大事故應急救援立法的現狀及加強其建設的緊迫性

    當前我國的安全生產形勢依然嚴峻，尤其是各類重特大事故頻發，導致安全生產傷亡事故的人數居高不下，給國家和社會造成巨大的損失。導致這種后果有諸多方面的原因，其中一個重要原因就是重大事故應急救援的法律法規體系不健全、不完善，其法制基礎建設薄弱。

    我國已經頒布了一系列涉及應對突發事件的法律、行政法規和部門規章，包括35件法律、36件行政法規、55件部門規章，其中對有關突發事件應急管理做出比較詳細規定的，主要有《核電廠核事故應急管理條例》、《破壞性地震應急條例》、《突發公共衛生事件應急條例》這! 部條例，作為我國應對突發事件的高層次法律文件《緊急狀態法》目前也正在立法過程中，還沒有頒布。

    在重大事故應急救援工作方面，盡管《安全生產法》對生產事故應急救援作出了一些規定，但至今我國還沒有一部統一的處置各種重大事故的緊急狀態立法，缺乏適用于各類安全生產事故的緊急狀態法律規范，這將在一定程度上嚴重影響我國重大事故應急救援各項工作有效開展。我國現行的重大事故應急救援制度還不夠完善，如應急預案編制、審核和備案制度、報告與信息發布制度、應急救援的分級響應制度、應急救援演習制度、應急救援的資金補償制度等一系列急需要建立的制度仍尚未通過法律法規形式確定下來。

    在已經建立的重大事故應急法律制度中，有的是由部門規章或者規范性文件確立的，其規范性不強、效力有限。有的法律法規中，對各級政府采取的應急措施規定得不具體，當前的重大事故應急救援管理工作還存在許多問題，也急需要用法律手段加以解決。因此，建立健全重大事故應急救援的制度體系也十分緊迫。

    首先，是體制的問題，缺乏統一有效的協調指揮機制。各種重大事故應急救援力量分散于多個部門，各部門根據自身災害特點建立了相對獨立的應急體系，如礦山應急救援、危險化學品應急搶救、海上搜救與打撈、航空搜救、特種設備應急救援等，以及為旅游、人身意外傷害等事故提供有償應急救援服務的保險機構和社會應急救援機構。有關的應急救援力量在指揮和協調基本上僅局限于各自領域，沒有完全建立相互協調與統一指揮的工作機制，沒有全國統一的重大事故應急救援管理與協調指揮機構，重大事故應急救援工作缺乏統一的協調和指導。由于應急力量分散，當發生重特大安全生產事故，尤其是發生涉及多種災害或跨地區、跨行業和跨國的重特大事故時，僅僅依靠某一部門的應急力量和資源往往十分有限；而臨時組織應急救援力量，則往往存在職責不明、機制不順、針對性不強等問題，難于協同作戰，發揮整體救援能力。因此，需要通過法律或行政法規來確立安全生產應急救援工作統一管理和協調的工作機制。

    其次，應急救援職能交叉。多種專業的應急救援力量參與應急救援，但往往在應急救援過程中各種力量又難以整合。例如，我國危險化學品事故的應急救援力量涉及了公安消防、特勤消防、總參防化部隊、化工企業消防力量、環境清消和監測隊伍、中毒搶救隊伍等，這些應急力量和資源還缺乏有效整合和統一協調機制，也需要通過法律的手段來解決。

    另外，重大事故應急救援的經費保障機制欠缺。重大事故應急救援工作既是國家關于危機管理的一部分，也是重要的社會公益性事業，關系到國家財產和人民生命安全。因此，應急救援的資金保障應當實行國家、地方、企業和社會保險共同承擔的機制，應當具有相應的政策和法律規定。但是目前，許多重大事故應急救援在征用企業或個人的應急救援工具、設備等過程中，缺乏相應的資金補償制度。此外，尤其是救援人員在應急救援過程中一旦發生傷亡事故，對其救治和補償的資金也沒有相應的規定。

    隨著各種重大事故應急救援工作愈來愈受到人們的重視，必須制定和完善應急救援方面的法律法規，加快重大事故災難應急處理的立法步伐，確立重大事故應急救援工作的權威性、穩定性和一致性，以法律法規形式明確各級政府、有關部門、組織和人員在應急管理工作中的職能、權限和義務，協調應急救援工作中國家、企事業單位、社會團體及個人之間的關系，規范有關應急準備、應急響應和應急恢復的各項制度，逐步把應急救援工作納入法制的軌道。

3 國外重大事故應急救援法律法規立法的現狀

    世界各國為了保護公眾的生命和財產，減少各種突發事件的發生，提高政府的應急管理能力，都制定了各自相應的法律制度，這些法律文件大都以突發事件應急管理形式出現，即包括了自然災害、技術性災害和恐怖事件等。目前世界上一些發達國家（如美國、日本、俄羅斯等）的應急法制基礎都比較健全，其范圍涉及自然和人為災害，如水災、地震、火山噴發、重大交通事故、安全生產事故、放射性或有毒物質泄漏及其他危害公共安全的事件和公共衛生事件。

    美國目前建立了較完備的應急救援的法律法規體系，早在20世紀70年代初，美國政府就組織有關部門、救援專家和專業人士，開展了應急救援的立法工作，并于1992年出臺了《美國聯邦應急救援法案》。它是一部具有美國應急救援特色的權威性法律，包括了自然災害、技術性災害和恐怖事件的應急救援方面的規定。這部法律規定了美國各種災害事故應急救援的基本原則、救助的范圍和形式，政府各部門、軍隊、社會組織、美國公民等在災害中的職責和義務，明確了美國政府與州、郡政府的應急救援權限，同時對應急救援的資金和物質保障作出了明確規定。

    日本是世界上較早制定有關災害應急救援管理法律法規的國家。20世紀50年代，日本就進行了相關的立法工作。日本的重大事故應急救援包含在災害應急救援之中，目前，日本制定的災害應急方面的法律有30多部，其中最重要的是1947年10月制定的《災害救助法》和1961年11月制定的《災害對策基本法》。《災害救助法》主要規定各級政府在災害發生后進行應急救援的任務和權限；規定各級政府在平時作好計劃，建立應急組織及政府在緊急狀態時，對救助物資的征用權限等；規定救助費用的來源、使用、管理以及違反本法的法律后果等。《災害對策基本法》對有關防災組織、防災計劃、災害預防、災害應急對策、災害恢復的財政金融措施、災害緊急狀態及其他事項作出了具體的規定。

    俄羅斯聯邦立法機關于1994年通過了聯邦共同體應急管理法案，建立了俄羅斯聯邦預防和消除緊急情況的統一國家體系（ESEPE），法案規定了應急基本原則，主要任務和聯邦、區域或地方政府的職責以及當聯邦和區域處于緊急狀態下的相關援助程序。到2001年，俄羅斯聯邦關于應急救援已經通過了40個聯邦法律和約100個聯邦法規，俄羅斯聯邦政治實體的立法機構也通過了約1000個行政區法案。其中《俄羅斯民防、緊急情況和消除自然災害后果部工作條例》和《俄政府關于建立國家預防和消除緊急情況的統一國家體系條例》就重大事故應急救援作出了詳細規定。

4 我國重大事故應急救援法律法規體系建設構想

    我國重大事故應急救援管理法律法規，根據立法機關的不同，可以分為不同的層次。根據實際需要，我國重大事故應急救援管理的立法應當包括法律、行政法規及部門規章、地方性法規及規章3個層次的內容。

4.1 法律

    《緊急狀態法》是直接指導重大事故應急救援管理工作的國家法律，它主要規定當國家突發公共事件，危及全國、省（區、市）或者省（區、市）范圍內部分地區的人民生命財產安全、社會安全和秩序、國家安全和制度時，用以控制和消除嚴重社會危害的特別應急法律措施。《緊急狀態法》在突發公共事件的報告和公布、應急處理的預備、等級和階段、緊急狀態的決定和宣布、應急機構和人員、應急立法措施、應急行政措施、司法訴訟和國家補償補貼等方面作出詳細的規定。

    需要強調“公共事件”是指自然災害、生物災害、安全生產事故或其他災難性技術事故、資源危機或金融信用危機和其他嚴重經濟失常、暴亂或恐怖襲擊和其他重大社會沖突等。可見《緊急狀態法》將重大事故應急救援工作納入法律范籌，其內容更寬、更廣。因此，《緊急狀態法》將會從宏觀上來指導和規范我國重大事故應急救援工作。

4.2 行政法規及部門規章

    由于我國目前尚未出臺比較全面規定重大事故應急救援工作的法規，因此，筆者認為，應盡快制定《重大事故應急救援條例》。《條例》應當根據國家機構設置情況，明確事故應急管理過程中各項具體任務，明確應急指揮與功能的分配。國家綜合性應急救援工作管理部門、各專業應急救援工作管理部門積極推動國務院頒布有關突發性事故災難應急的行政法規，應急準備、應急響應和應急恢復階段應貫徹的具體制度和措施，包括聯系會議制度，預案編制、審核和備案制度，資格認定制度，培訓和演練制度，救援費用補償制度，事故指揮系統，多機構協調系統和公眾動員系統等。部門規章是指國家綜合性應急救援工作管理部門、各專業應急救援工作管理部門根據有關法律和行政法規在各自權限范圍內制定有關重大事故應急救援工作管理的規范性文件，其內容應是對具體管理制度和措施的進一步細化，說明詳細的實施辦法。

4.3 地方性法規及規章

    地方性重大事故應急救援法規是執行國家有關重大事故應急救援的法律、法規，以及根據本行政區域的實際需要制定的規范性文件。地方人大根據本地潛在事故災難的風險性質與種類，結合本地應急資源的實際情況，制定相應的地方法規，對突發性事故應急準備、應急響應、應急恢復等各階段的制度和措施提出針對性的規定與要求。

    地方政府規章是各省（區、市）人民政府、省（區、市）人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市人民政府應根據有關法律、行政法規、地方性法規和本地實際情況，制定本地區關于重大事故應急管理制度和措施的詳細實施辦法。

5 確立重大事故應急救援工作制度

　　通過重大事故應急救援法律法規體系建設，實現幾項應急救援制度的確立，確保應急救援工作的制度化。這些制度主要有：聯席會議制度、應急預案編制、審核和備案制度、報告與信息發布制度、應急救援的分級響應制度、應急救援演習制度、應急救援的資金補償制度和應急救援的獎懲制度等。

5.1 聯席會議制度

　　規定各級重大事故應急救援主管部門定期組織召開由各應急救援成員單位參加的聯席會議。聯席會議制度旨在改進和加強各成員單位之間的溝通、協調與合作，提高應急工作的水平和能力。

　　聯席會議主要職責和議題包括：傳達、貫徹上級政府關于重大應急工作的方針和政策，根據應急工作中出現的新情況、新問題，協調有關部門和機構及時研究制定相關政策；督促、檢查和指導各本行政管轄范圍內的應急救援準備工作；通報最新情況；就有關問題進行協調并提出解決辦法，重大問題向上級請示、報告。

5.2 應急預案編制、審核和備案制度

　　重大事故應急救援體系中的各級應急救援機構及各有關部委均應編制本單位、本部門對應的重大事故的應急預案，應急預案編制的要求將由上一級的部門統一要求進行。應急預案的審核由上一級應急救援機構組織有關專家和人員進行評審，各級應急救援指揮機構應當明確預案評審的具體要求，確保應急預案的可操作性和科學性。

　　各級預案應當報送預案相關部門進行備案，應急預案應當根據應急工作或實際情況的變化定期進行修改，修改的意見應及時反饋到應急預案的備案部門，并進行溝通。

5.3 報告與信息發布制度

　　為了加強重大事故應急管理，及時、準確、全面地掌握重大事故應急情況和有關信息，以便迅速、有效地組織和協調所需響應行動，建立信息報告制度。信息報告制度包括常態下的信息報告制度和應急狀態下的報告制度。信息報告制度將對不同的信息內容，其報送程序和辦法作詳細規定，尤其明確應急狀態下信息的報送辦法，確保信息報告程序的快捷、高效。

　　應急救援信息的發布制度是指規定發布事故的發生的時間、傷亡人數、經濟損失、波及范圍及救援緊張等內容，以及信息發布的渠道和方式。應急救援的信息發布要符合國家的有關要求，發布的內容要客觀真實和權威。

5.4 應急救援的分級響應制度

　　各級、各專業安全生產事故應急救援指揮機構應當制定本范圍應急救援應當堅持的分級原則、響應制度及其相應的等級標準。應急救援分級響應制度應當明確響應的程序，闡明事故發生后通報的組織、順序、時間要求、主要聯絡人、應急響應的內容和處置方式，尤其是在跨區域、跨部門的重大事故應當針對實際情況，明確具體的響應方法和程序。

5.5 應急救援演習制度

　　各級政府、各專業應急救援體系管理部門、各應急救援指揮機構、救援基地、救援隊伍和救援人員都應定期開展針對性的演習，演習的具體形式可以是桌面演習、功能演習和全面演習，演習過程中應安排專人對演習過程的不足進行評價和記錄，并在事后進行總結，及時發現并解決預案、資源、程序、能力、協同應急等方面存在的不足，持續提高應急能力。

5.6 應急救援的資金補償制度

　　各級應急救援指揮機構調動應急救援隊伍和物資必須依法給予補償，資金來源首先由事故責任單位承擔，事故責任單位無力承擔的由當地政府財政承擔，公共事業的應急救援行動所需要的經費由當地政府財政承擔，參加保險的由保險機構依照有關規定承擔。

　　在應急救援過程中，國家在采取合法的強制性行為（如強制搬遷等）中造成損害的，國家應給予補償；在應急救援過程中，國家借用個人或集體交通工具、救援裝備等使公民財物受損害的，國家應補償其損失。無過錯的危險事故造成的損害，國家予以適當補償。

5.7 應急救援的獎懲制度

　　在應急救援工作中有表現優秀的個人或單位，國家應當給予獎勵，并且規定獎勵的形式和標準。此外，在安全生產事故應急救援工作，如有個人或單位違反有關規定，應當對其進行相應的責任追究，規定處罰的形式的程度，確保應急救援工作的權威性。

6 結束語

　　筆者結合國內外重大事故應急救援立法現狀，指出我國存在的問題，提出了健全重大事故應急救援法律法規體系和完善其工作制度的構想。筆者強調，建立重大事故應急救援法律法規體系，逐步完善應急救援工作制度，是我國目前重大事故應急救援工作的迫切需要。同時，建立健全重大事故應急救援法律法規體系，對于提高政府對國家危機的管理水平，增強黨的執政能力也有著深遠的影響和意義：

　　（1）體現了樹立科學發展觀，堅持以人為本的時代要求。

　　（2）有利于全面提高國家應對突發事件的綜合管理水平和應急處置能力。

　　（3）實現我國重大事故應急救援工作規范化、法制化和科學化，使應急救援工作有法可依。

　　（4）可以很好解決目前在重大事故應急救援管理工作中遇到的體制不順、職能交叉等突出的問題。

　　（5）可以從很大程度上減少目前我國各種重大事故造成的人員傷亡以及經濟損失，有助于改變我國安全生產依然嚴峻的形勢。

　　（6）從立法上確立重大事故應急救援工作的重要性和地位，確保人民群眾的生命財產安全、社會政治穩定和經濟持續快速健康發展。