2010年7月28日上午10時15分，江蘇省南京市棲霞區(qū)一廠區(qū)發(fā)生起火爆燃，造成丙烯泄漏；幾乎就在同時，吉林省吉林市永吉縣有7000只左右的化工原料桶被沖入溫德河，進而流入松花江……“我們都顧不上吃飯，就趕著去調度處置了！”環(huán)境保護部環(huán)境應急與事故調查中心副主任張迅談起當天的情況，仍然覺得驚心動魄。
加上此前發(fā)生的紫金礦業(yè)污染和大連油管爆炸，7月共發(fā)生了16起環(huán)境突發(fā)事件，這對于環(huán)保部門來說，可謂是個多事之秋。而從今年來看，截至7月底，全國已經發(fā)生118起環(huán)境突發(fā)事件，這一數字遠高于去年同期(去年全年發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件171起)。一系列社會影響巨大的突發(fā)環(huán)境事件在短時間內接連發(fā)生，不僅給附近居民帶來持續(xù)的震蕩與恐慌，也給我們敲響了警鐘:環(huán)境應急，容不得半點松懈，必須時刻繃緊防控和應對突發(fā)事件這根弦。
時刻準備著
“進入汛期以來，我們明顯感覺到環(huán)境突發(fā)事故特別多。”張迅說起這些事故倍感沉重。6月，江西省某藥廠幾千只原料桶被沖入贛江；7月，浙江省千島湖地區(qū)某尾礦庫發(fā)生垮塌，陜西某尾礦庫發(fā)生事故，8月的前5天就出了6起事故……“好在我們處置及時，沒有造成大的環(huán)境影響。但這段時間我們心里真是七上八下的，實在沒底。”
這些事故一旦沒有處理好，其可能造成后果的嚴重程度絕不會小于大連漏油事件。
盡管時間緊、任務重，環(huán)保工作的應急工作仍然完成得非常出色。只要有環(huán)境污染事件發(fā)生，都嚴格做到了五個“第一時間”:第一時間報告、第一時間趕赴現場、第一時間開展監(jiān)測、第一時間向地方政府提出向社會發(fā)布信息的建議、第一時間開展調查。
從某種意義上講，我們也受益于2005年松花江水污染事件之后國家采取的一系列有效措施。
缺乏法律依據，應急處置缺乏科學性，預警監(jiān)測不準確，應急信息通報不及時、不充分，應急儲備不充足，應急評估失靈……這個給中國環(huán)保人帶來深刻記憶的標志性事件，暴露出我國環(huán)境應急管理法制不完善、體制不順暢、機制不健全等諸多弊端，也使環(huán)境應急真正上升為政府環(huán)境管理的重要組成部分。以此為契機，原國家環(huán)境保護總局正式組建了環(huán)境應急與事故調查中心，全面進行環(huán)境應急管理。
松花江水污染事件以來，我國先后組織了石化企業(yè)環(huán)境安全大檢查、尾礦庫環(huán)境安全大檢查、集中式飲用水水源地排查和涉鉛、涉砷企業(yè)的專項督察行動，對遏制突發(fā)事件的高發(fā)態(tài)勢起到了很好的作用。從今年開始，環(huán)境保護部將開展為期兩年的環(huán)境風險源調查，并根據調查結果，建立分級分類動態(tài)管理平臺，科學評估環(huán)境風險、提出防范建議、指導地方的日常監(jiān)管工作。隨著國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案的出臺，我國環(huán)境應急隊伍的能力在一次次環(huán)境應急事件中得到了鍛煉，多次妥善完成了應急處置任務，為下一步治理提供有力支撐，并維護了社會穩(wěn)定。
環(huán)境應急需要常態(tài)化
“關鍵時刻上得去”，這句話概括了公眾對環(huán)境應急隊伍的印象。而“養(yǎng)兵千日、用兵千日”則代表了當前環(huán)境形勢對環(huán)境應急工作者的實際要求。
我國環(huán)境應急工作剛剛起步，由于基礎工作尚不夠扎實，面對突發(fā)的環(huán)境事件，還不具備足夠的應對能力，很難做到從容不迫。有人說，環(huán)境應急中心越來越像個“消防隊”，哪里有問題，就立刻撲向哪里。
據介紹，2008年，環(huán)境保護部將環(huán)境應急與事故調查中心與環(huán)境監(jiān)察局分設，各自獨立運行。之后，江蘇、遼寧、山東、山西等地也相繼成立了應急管理機構，有的則在環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測或污染控制部門臨時下設一個辦公室，承擔應急管理職責。但絕大部分省級環(huán)保部門沒有專設相關機構，一般只有1~3人臨時負責應對突發(fā)環(huán)境事件。即使算上兼職的環(huán)境應急工作人員，全國的應急隊伍也僅有500人左右。而美國環(huán)保署下設的環(huán)境應急中心，分別在10個區(qū)域設立了專職應急機構，共有3萬多名工作人員。
人手緊缺，直接影響了環(huán)境應急的質量和效能。據不完全統計，至少有一半以上突發(fā)污染事件的第一手信息，是從網絡中得到的。環(huán)境應急管理是防范和處置突發(fā)環(huán)境事件的最后一道防線。第一時間得不到信息，也就意味著可能貽誤戰(zhàn)機，這令環(huán)境應急管理人員如履薄冰，常常處于高度緊張狀態(tài)。由于信息渠道不暢，應急中心每天都要從網上搜集有關環(huán)境污染事件的信息，不定期地編制專報。
另一個不容忽視的現實是，環(huán)境污染事件發(fā)生的原因極其復雜。在常規(guī)情況下，突發(fā)環(huán)境污染事件中僅有15％是企業(yè)違法排污造成的，還有一部分是極端氣候條件引起的自然災害或人為因素引起的，而有2/3左右是安全生產事故和交通運輸過程中發(fā)生的。這意味著，絕大多數環(huán)境污染隱患并不在環(huán)保部門的視野之內，而其他部門則很難從環(huán)保的角度考慮問題，這也直接導致環(huán)境預警的失效，甚至引發(fā)環(huán)境次生災害，形成環(huán)境應急被動挨打、疲于應付的狀態(tài)。
比如當化工企業(yè)發(fā)生爆炸，消防隊員會把滅火當作自己神圣的天職，但滅火有時并非最佳的選擇。滅火用的消防水，尤其是混雜了化學危險物品的消防廢水一旦處置不當，就會構成對環(huán)境的污染。同時，一些有毒有害物質本來可以在燃燒的過程中分解消失，但是將火撲滅后，它們就會混雜在消防水中流入自然環(huán)境。這一點，在西方發(fā)達國家早已成為常識，而在我國仍未引起足夠重視。
非常態(tài)管理與常態(tài)管理相結合，是環(huán)境應急管理發(fā)展的必然要求。突發(fā)環(huán)境事件的不確定性決定了非常態(tài)管理的必要性，但當前嚴峻的環(huán)境形勢和復雜的事故原因對環(huán)境應急提出了更高的要求，這使我們必須更加強調常態(tài)管理的必要性。
縱向延伸與橫向拓展
實事求是地說，近幾年來，地方政府對環(huán)境應急工作的責任意識已經有所加強，但仍然普遍存在誤區(qū)，比如把應急管理簡單等同于應急響應。
完整意義上的環(huán)境應急，包括事前預防、應急準備、應急響應、事后恢復4個環(huán)節(jié)和風險防控體系、應急預案體系、指揮協調體系、恢復評估體系四大核心要素。
要想突破環(huán)保部門疲于應對突發(fā)環(huán)境事件的局限性，必須樹立全過程環(huán)境應急管理的理念，而不能僅僅局限于突發(fā)環(huán)境事件處置。
環(huán)境應急，重在預防。嚴格說來，許多污染事件尤其是重污染事件都不能稱之為突發(fā)環(huán)境事件，不是一朝一夕形成的，而是長期積累和得不到有效處置的結果。事件得到臨時控制之后，政府及有關部門要從長遠角度考慮如何從根本上消除危害，遏制此類事件繼續(xù)發(fā)生，應將環(huán)境應急管理的各個環(huán)節(jié)融入環(huán)境綜合管理中。
海恩法則說，每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。每起突發(fā)污染事件的背后，總有其必然性。如此次南京化工廠爆炸引發(fā)火災前，這一企業(yè)所在的南京市棲霞區(qū)就曾多次發(fā)生化學氣體泄漏事件，所幸之前并未釀成大禍。諸如此類化工企業(yè)選址的老問題，可以追溯到城市建設初期，當時沒有考慮到規(guī)劃問題，城市一旦向外擴張，原來地處市郊的工廠，現在就夾雜于居民區(qū)中；沿江沿海密布化工企業(yè)，溢油、爆炸和起火的概率也較大，惡性事故一旦發(fā)生，極易引發(fā)連環(huán)事故。
隱患存在于環(huán)境管理各個環(huán)節(jié)，防范也應設立一層層關口。如在環(huán)評審批中，應對項目選址、布局和生產工藝做出科學評估，督建應急設施；在污染控制工作中，不應只局限于要求企業(yè)污染物排放的濃度達標、總量達標，還要從環(huán)境風險的角度要求企業(yè)盡可能減少排放；而到了監(jiān)察執(zhí)法時，不能僅僅局限于檢查企業(yè)是否違法排污，還要利用熟悉企業(yè)環(huán)境的優(yōu)勢，善于發(fā)現安全隱患，督促企業(yè)整改……如果環(huán)境管理各個環(huán)節(jié)中，都能從規(guī)避環(huán)境風險上多下功夫，那么就最大程度地減少了環(huán)境應急的壓力。
要想突破被動應對環(huán)境污染事件的局面，必須樹立綜合環(huán)境應急管理的理念，而不能僅僅靠環(huán)保部門單打獨斗。
環(huán)境應急管理是各級政府必須履行的職責。因此，各地應抓好應急能力評估體系建設，在政府統一指導下，通過適當方式，將環(huán)境應急管理融入相關部門，實現各部門的密切配合。
在這方面，基層地方政府和環(huán)保部門近幾年進行了豐富的創(chuàng)新實踐，證明充分利用現有資源、加強部門聯動、培養(yǎng)應急專兼職隊伍，有利于逐步建立和完善我國的應急管理體系。如山西省朔州市建立環(huán)保、消防聯動機制，隨時執(zhí)行應急救援任務；北京市環(huán)保局聯合北京金隅紅樹林環(huán)保技術有限公司組建了北京市危險化學品專業(yè)救援隊，承擔危險化學品事故應急救援工作；河南省焦作市中科北京宇圖天下科技有限公司開發(fā)了環(huán)境應急決策指揮系統，加強環(huán)境應急體系建設。
去年年底，為切實做好因生產安全事故引發(fā)環(huán)境事件的預警與應對工作，環(huán)境保護部、國家安全生產監(jiān)督管理總局建立應急聯動工作機制。根據協議，雙方將以電話、傳真、值班信息、文件交換等方式互相通報突發(fā)環(huán)境事件的環(huán)境監(jiān)測信息、突發(fā)環(huán)境事件的處置信息和可能影響環(huán)境安全的安全生產事故信息。
據介紹，環(huán)境保護部將加強與水利、交通、公安等部門的信息交流和溝通，利用簽訂合作協議、備忘錄等形式，實現部門信息交流制度化和規(guī)范化；與消防部門共同開展環(huán)境應急救援隊伍示范項目建設，建立協調、配合和參與機制。通過在關鍵行業(yè)和領域探索開展部門聯動，為完善部門聯動機制積累經驗。
從發(fā)展戰(zhàn)略的高度看待環(huán)境安全
從國際經驗來看，大投入、大產出的重化工階段是經濟發(fā)展過程中繞不過去的“坎”。在這個階段，重化工業(yè)出現快速增長的勢頭，經濟重型化程度加強。上世紀40~70年代，西方發(fā)達國家在他們的重化工階段制造出了世界著名的八大公害，而我國目前國民經濟發(fā)展也顯示出過于依賴工業(yè)特別是重化工業(yè)拉動，高耗能、高污染、高風險的特征。這決定我國在相當一段時間內，將處于污染事故高發(fā)期。
五六年前，當環(huán)境安全被提出并呈現在從事公共政策制定的決策者面前時，有不少人不以為然，甚至嗤之以鼻。直至這種輕視造成許多不可預料的后果，才逐漸使這種狀況有所改觀。
不斷發(fā)生的重大突發(fā)環(huán)境事件，給人民群眾的生命、健康和財產造成了嚴重損害。讓很多人都有同感的是，過去幾個月才發(fā)生一起污染事件，現在卻開始頻繁“冒泡”，全國平均每兩至三天就發(fā)生一起水污染事故，有時甚至一天內就發(fā)生好幾起。
公眾有這樣的感受并不奇怪。由于我國粗放型的經濟增長方式尚未根本轉變，環(huán)境污染和生態(tài)惡化產生長期累積效應，環(huán)境惡化已經成為制約我國經濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定、危害公眾健康的一個重要因素。而另一方面，隨著人民群眾物質文化生活水平的提高，對美好生活環(huán)境的向往也與日俱增。在這樣的強烈對比下，污染事故在如今這個特殊時期，就顯得尤為刺目和敏感。
按現在的資源消耗和污染控制水平，污染負荷還將成倍增長，生態(tài)環(huán)境也將承受更大壓力。這一時期，將是環(huán)境安全最危險的時期，也是中國環(huán)境與發(fā)展矛盾最突出的時期。正因為如此，我們必須從發(fā)展戰(zhàn)略的高度看待環(huán)境安全，將環(huán)境安全同糧食安全、國防安全以及能源安全一起納入國家最高發(fā)展戰(zhàn)略之中，并以立法形式加以確認；將環(huán)境安全納入各級政府各項發(fā)展規(guī)劃和各項政策制定中，實施環(huán)境安全一票否決制，對不符合環(huán)境安全的規(guī)劃和項目予以全面的修訂和改進，對已實施的規(guī)劃和項目按照環(huán)境安全的要求予以調整。
減少環(huán)境事件的發(fā)生、縮短污染事故高發(fā)期，在當前的社會經濟條件下并非易事。我們能做的，只有不斷增強應對各類突發(fā)事件的能力，推動應急管理工作從無形到有形，從業(yè)務管理到職能完善，逐步向規(guī)范管理、體系管理轉變，應急管理工作也逐步由非常態(tài)管理向常態(tài)與非常態(tài)結合的方向轉化，并最終形成常態(tài)化管理模式。唯有如此，才能盡可能減少經濟發(fā)展過程中的環(huán)境成本，真正有效地保障環(huán)境安全。