至今,作為環境經濟政策――綠色信貸制度推出已經3年。3年來,環保部門共向銀行系統發布了四萬多條執法處罰信息。今日由環境保護部環境與經濟政策研究中心(以下簡稱環保部政研中心)發布的首份《中國綠色信貸發展報告》披露,全國執法處罰的信息已經全部納入了銀行征信系統。
“綠色信貸是七項環境經濟政策中進展最快的。”環保部政研中心副主任原慶丹今日在接受《法制日報》記者采訪時,既表現出了對此項環境經濟政策取得進展的滿意,也坦陳政策體系不完善直接影響綠色信貸的實施效率。他認為,目前,對綠色信貸政策執行效果仍無法進行有針對性的考核和評價,綠色信貸環境保護長效機制也并未建立起來。
納入處罰信息違法企業受限
2007年,原國家環境保護總局、中國人民銀行和銀監會聯合發布了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》,原慶丹說,這標志著我國綠色信貸制度開始啟動。據介紹,此后,環境保護部與銀監會簽訂了信息共享協議,與人民銀行聯合下發了《關于全面落實綠色信貸政策進一步完善信息共享工作的通知》,將企業的環境績效信息納入銀行征信管理系統。
“截至目前有近四萬條環保信息被納入征信系統,許多環境違法企業因此被銀行限制或收回貸款,綠色信貸政策成效逐步顯現。”原慶丹告訴記者,各地也從政策上積極推進綠色信貸政策,他說,到目前為止,全國已有20多個省市出臺了地方性相關管理辦法。河北省還率先對地方銀行執行綠色信貸政策的情況進行了評估并向社會發布。
隨著四萬條全國執法處罰的信息全部納入銀行的征信系統,原慶丹表示:“肯定有污染企業貸不出款來的。”但是,他也坦陳,到底多少家污染企業沒有拿到貸款,還沒有做過全面的跟蹤。
只有興業銀行加入赤道原則
施行綠色信貸政策的核心,就是要向那些污染企業,向那些“黑名單”企業(比如進入了環保部門四萬條違法信息的企業)停止發放貸款。在原慶丹看來,這無異于給“那些污染企業斷奶”。而要真正做到這一點,則需要銀行部門狠下心來。
在環保部政研中心今日發布的這份報告中,披露了工商銀行、中國銀行、建設銀行等12家商業銀行執行綠色信貸政策的情況。其中,中國農業銀行、興業銀行都明確,將企業環保守法情況作為審批貸款的必備條件之一,并嚴格核查企業的環保停息,實行環保“一票否決制”。中國農業銀行考慮環保因素否決貸款項目83個。但其他銀行大多沒有發布這方面的信息。
而且銀行界對于加入“赤道原則”并沒有表現出足夠的熱情。
“赤道原則”是目前國際上應用最廣泛、最具代表性的綠色信貸準則。雖然它是一套非官方規定的原則,但由于其在確定、評估和管理項目融資過程中,能最大限度地規避環境風險,因而在國際社會得到了廣泛認同。
據原慶丹介紹,目前,全球范圍內采納赤道原則的金融機構(EPFIs)已有69家,既有來自發達國家的成員,也有來自發展中國家的成員。其銀行業務遍及全球100多個國家,國際上90%的融資都是由赤道銀行完成的。
從2008年至今,在中國只有興業銀行加入了“赤道原則”,其他銀行仍徘徊在“赤道”之外。
“我國目前對綠色信貸政策的具體實施出現三個層面的狀況,以興業銀行為代表加入國際‘赤道原則’組織的第一梯隊；以交通銀行、建設銀行等自我建設綠色信貸政策標準為代表的第二梯隊；以轉發文件為主,缺少自主創新的為第三梯隊。”原慶丹說,綠色信貸工作更多停留在意義和作用的認識階段。
綠色信貸政策體系尚不完善
盡管綠色信貸政策已經推行,但是,從有關方面發布的數據看,由污染企業所引發的信貸風險仍然存在。
據銀監會統計,到2009年5月末,主要金融機構在“高污染、高耗能”行業的中長期貸款余額達2.3萬億元,比2008年同期增長了23.43%。原慶丹透露,2009年發生重金屬污染事件的企業,大多數已經被國家和地方責令關停,給銀行造成了許多呆壞賬。
原慶丹認為,政策體系不完善直接影響了綠色信貸政策的實施效率。
“政策體系不完善一方面表現在技術政策缺失,特別是缺乏與綠色信貸配套的績效評價標準和行業環保績效評價指南等技術性政策。”原慶丹說,目前的政策多偏重于限制性和約束性,鼓勵性、補貼性的優惠綠色信貸政策嚴重不足,很多規定還主要停留在條文上。由于金融產品手段缺乏,各方利益得不到平衡,優惠的信貸政策難以落實,甚至國家支持工業污染治理的信貸資金還有減少的趨勢。
同時還缺乏指導銀行開展信貸風險管理和控制的技術性政策,特別是針對不同行業特點的環境、健康、安全性指南等政策文件缺位,使得銀行在環境風險評估和信貸管理中缺乏具體政策指導工具。
原慶丹說,中國的綠色信貸在政策設計上具有一定的強制性特點,但在具體的執行過程中又呈現出更多的自愿性特點。造成這種政策異化的主要原因,原慶丹認為,是“缺乏監督和制約機制”。“由于缺乏監督和制約機制,銀行在執行綠色信貸政策時還是更多從銀行的商業利益考慮,對一些界限不清、短期難以暴露問題的企業和個人仍然給予信貸支持。另一方面,缺乏監督和約束機制也造成各銀行在綠色信貸政策貫徹執行上存在很大的差異,挫傷認真貫徹執行綠色信貸政策銀行的積極性。”
此外,對綠色信貸政策執行效果無法進行有針對性的考核與評價,使得綠色信貸環境保護長效管理機制難以建立。
環保部門和銀行業在執行綠色信貸政策上的能力不足也制約了綠色信貸的貫徹落實。能力不足包括人力資源和管理能力的缺乏。
針對這些問題,報告認為,我國綠色信貸監管及執法體系仍需要完善,同時還要加強環保銀行部門之間的協作。
“今后,環保部政研中心將每年發布一個報告,今年的報告更多的是表揚,明年的報告將有批評的內容。”原慶丹說,明年,環保部政研中心將嘗試對綠色信貸政策執行效果進行有針對性的考核和評價。