湖南省常德市石門縣內的壺瓶山自然保護區，峽谷秀美，碧水云天。同時，它還是“華中地區彌足珍貴的物種基因庫”，由于未受到第四季冰川的襲擊，區內保留了珙桐等47種國家級瀕危保護植物和華南虎、娃娃魚等41種國家級瀕危保護野生動物。1994年，壺瓶山被國務院列為“國家級自然保護區”。世界自然基金會還將它評為“目前僅有的兩處具有合適面積的華南虎棲息地之一”。

　　但是，記者了解到，這片能讓華南虎賴以為生的罕見的生態寶地，如今正在被違規建設的水電站蠶食。

　　緩沖區內建水電站，綠樹水流均“遭殃”

　　綠色的植被表面被戳出一塊塊大面積的灰色窟窿。工程車不停地挖掘，成批綠樹的腳下成了斷崖，大批碎石裸露在外，一片塵土彌漫。

　　這是壺瓶山自然保護區里，曾被形容為“峽谷幽深，河水清澈，植被豐富，奇峰林立”的名景毛竹河峽谷，如今，它卻是湖南石門縣天德水電開發有限公司（簡稱“天德公司”）的“毛竹河工地”。

　　2007年11月，天德公司獲得湖南省環保廳的批準，在壺瓶山自然保護區的“實驗區”里，建設平洞河水電站。但據當地村民反映，天德公司在實際動工的時候“偷梁換柱”，從平洞河挪到了國家規定“禁止建設任何生產設施”的毛竹河附近。

　　毛竹河的一部分位于壺瓶山自然保護區的“緩沖區”里，水流湍急，風景如畫。石門縣壺瓶山鎮平洞村的老村支書覃業斌告訴記者，天德公司之所以瞄上了毛竹河，是因為“緩沖區里的水位落差特別大，能有幾百上千米，發起電來，勁兒肯定比實驗區大。”

　　按照我國《自然保護區條例》的規定，自然保護區內部分為核心區、緩沖區和實驗區三片。其中，“核心區”和“緩沖區”分別屬于“絕對保護區”和“次絕對保護區”，區內禁止開展旅游和生產經營活動，不得建設任何生產設施。國家環境保護部也幾次發通知強調，各地要嚴格遵守《自然保護區條例》，加強對涉及自然保護區建設項目的監督和管理。

　　據覃業斌介紹，天德公司不僅擅自把壩址建在了“緩沖區”內的黃連河撮箕口，還在大壩內鑿穿了一眼1465米的隧洞，將河水引入南坪村的毛竹河。如今，在同屬“緩沖區”的毛竹河附近，已經矗立起了巨大的引水渠和水電站機房。

　　針對覃業斌反映的情況，中國青年報記者隨后向湖南省環境保護廳致電核實。環保廳副廳長潘碧靈向記者表示，天德公司在壺瓶山自然保護區的“邊緣地帶”建水電站這一項目，的確經過了省環保廳的批準。但據他了解，水電站主體工程的地址“并沒有變”，天德公司只是為了“引水發電”，而私自改變了取水口的位置而已。問及環保廳批準的主體工程地點具體在哪里，潘碧靈副廳長表示“不清楚”。

　　天德公司的現場施工負責人韋新國則以肯定地口氣告訴記者，水電站的施工地址位于“實驗區”，跟“緩沖區”不搭界。

　　據村民們反映，修建水電站給當地帶來了巨大的“生態災難”。壺瓶山鎮司法所原所長楊生賢告訴記者，為了建水電站，天德公司已經“在保護區里毀了700畝田，砍了50萬棵樹，把環境全破壞掉了。”而從覃業斌等人提供的施工現場照片看，曾經滿目翠綠的毛竹河峽谷，如今已儼然是一片“采石場”，蒙灰的綠樹，斑斑點點地散落在光禿禿的石壁上，滿目瘡痍。

　　此外，天德公司將黃連河水“攔腰截斷”引入毛竹河，也讓黃連河下游的平洞村1600名村民“遭了殃”。“他們修水電站，咋把我們的水系也改了！”覃業斌無奈地嘆息，“村子里之前洗衣服、洗菜啥的，一直用的是黃連河里的水。等大壩筑起來以后，河水怕是要干了，我們幾百畝農田都要靠抽水灌溉了嗎？”

　　對此，潘碧靈副廳長給出了不同的說法。“我們批準這個項目之前，已經找環保專家論證過，天德公司建了水電站之后，留給平洞村的水量仍然符合"生態流量"。”他表示，按照工程規劃，壺瓶山自然保護區內的生態基本能夠維持，對村民用水也“幾乎沒有影響”。

　　他同時強調，天德公司私自改變取水口雖然“違規”，但經過環保專家的現場論證，新的取水口“比原本規劃的，對環境生態還要好一些。”

　　而記者調查發現，在水電站尚未竣工攔壩時，平洞山村民的堰塘就幾乎干涸。曾經被唐代詩人李白譽為“壺瓶飛瀑布，洞口落桃花”的高山峽谷水流，也急遽減少，有的地帶甚至露出了干枯的水草。

　　環保部督辦函“叫不停”工程的腳步

　　耐人尋味的是，去年10月21日，國家環境保護部辦公廳曾向湖南省環保廳發出一份督辦函，指出這個“經省環保廳批準的”建設項目，沒有按照有關規定征求環保部的意見，而且，水電站的部分壩址和隧洞建在了自然保護區的“緩沖區”內，不符合法律規定，因此要求湖南省環保廳責成天德公司“停工”，并對水電站項目的環評違規審批問題進行處理。

　　村民們稱，直到今年6月他們到環保部反映情況，才得知環保部曾發出過一份督辦函，而8個月來，天德公司的水電站一直在建，沒停過。

　　為何環保部發函仍無法擋住工程的腳步？一份由石門縣優化經濟發展環境工作領導小組在2006年2月15日出具的《關于天德公司為縣重點聯系企業的證明》，或許給出了答案。《證明》中提到，天德公司是縣紀委監察局牽頭引進的招商引資企業，“為促進開發，石門縣委、縣政府將天德公司列為縣重點聯系企業，安排專人實施跟蹤服務。”

　　而潘碧靈副廳長向記者表示，省環保廳確實接到過環保部下達的督辦函，并且函件一接到手，就轉給了縣里。“石門縣政府部門接到函以后，已經幾次作出了督促和協調，要求天德公司停工。”他說，“省里和縣里，都是嚴格按照督辦函來處理的。”

　　此外，潘碧靈副廳長還告訴記者，早在這份督辦函下達之前，省里和縣里就已經在2008年對天德公司“私自改變取水口”的行為進行了處罰。“私自改變取水口屬于違規建設，縣政府早就勒令停工了，還罰了5萬元，要求他們重新按照程序來申報這個項目。”他表示，在新一輪專家論證和取得平洞村村民的同意之前，工程是不會重新啟動的。

　　上述說法，遭到了覃業斌和楊生賢的強烈質疑。覃業斌告訴筆者，莫說工程在2008年就“偃旗息鼓”，直到今年10月，天德公司在“緩沖區”里的水電站，依然建得熱火朝天。

　　“是今年10月16日，老百姓拿著督辦函的復印件，跟天德公司交涉，他們才勉強停的。”他說。并且，縣里各個部門的領導幾乎一致否認見過這份督辦函，“哪來的按函辦事呢？”楊生賢還告訴記者，縣紀委書記楊俊甚至在見到復印件之后，聲稱“經他確證，復印件是假的，對政府不起作用。”

　　同一事件，截然不同的說法，似乎讓督辦函的下落演變成了一場“羅生門”。

　　為了撥開迷霧，記者致電環保部，經環保部生態司柏處長證實，這份督辦函“確實是環保部下達的，真實性不容置疑。”

　　記者隨后撥通了石門縣縣委書記熊大順、縣長楊琦明和紀委書記楊俊的電話。熊大順書記向記者表示，縣里對這件事“正在調查，調查期間不方便透露任何信息”。紀委書記楊俊否認天德公司項目由他牽頭引進，只是在環保部、省環保廳批準了這個項目之后，由縣政府提供協助和配合而已。至于具體審批了什么，楊俊表示“不清楚”。

　　最后，記者從石門縣環保局局長朱建業和林業局局長張國珍口中得知，二人在今年6月以前，“從沒直接看到環保部的督辦函”，都是在楊生賢拿到復印件之后，才親眼見到的。當記者問及天德公司的工程建設“究竟何時停工”時，張國珍局長表示，“是在老百姓拿到函之后，才停工的”。

　　但他同時強調，天德公司的水電站“已經通過環保部的審批了，可以建”。那環保部為什么又會在督辦函里稱項目建設是違法的？張國珍局長認為，是因為平洞村村民鬧得太厲害，才“叫停”的，后又改口說“項目是省環保廳批的，總之縣里沒權力批。”

　　在各方壓力之下，水電站項目目前已經停工。對此，天德公司也是一肚子苦水：“3000多萬元投進去了，誰來彌補我們的損失？”韋新國說。

　　工程是否會繼續，潘碧靈表示，還需要環保專家作出進一步的環境評估報告，作為政府有關部門的參考依據。

　　專家支招：“地方政府不理環保法”怎么辦

　　中國政法大學教授、環保法專家王燦發在接受中國青年報記者采訪時表示，國務院《自然保護區條例》里有原則規定，對環境可能造成重大影響的地方建設項目，應該由環保部來批。而湖南省環保廳沒有征得環保部的同意，就批準了天德公司在國家級自然保護區里的建筑工程，存在“越權審批”之嫌。

　　而且，王燦發教授提示，《自然保護區條例》不但禁止任何單位在“緩沖區”建設生產設施，哪怕在“實驗區”里，只要建設有污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施，同樣屬于違法。他表示，湖南省環保廳對壺瓶山自然保護區的開發建設活動有監管權，即使水電站的主體工程“位置沒有改變”，它對生態環境的破壞仍是顯而易見的。在此背景下，湖南省環保廳若仍監管不力，乃至放任自流，就是失職。

　　此外，根據2006年環保部和監察部聯合發布的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，天德公司在國家級自然保護區里違法建水電站，不但批準項目的環保廳要被追究責任，環保部還可以要求當地的監察部門，給縣政府領導以行政處分。“但是在石門縣，項目本身就是縣紀委監察局招商引資來的，現在讓他們自己"叫停"，還"處分"政府部門，怎么可能呢？”王燦發教授說。

　　2009年10月環保部下發的督辦函，可謂是對上述法律觀點的一個“匯總”。然而，它到了地方之后，命運難免“兇多吉少”。結果就是，天德公司的這一違法建設工程“頂著督辦函不停工”，其3年來對生態環境造成的損失，也許永遠難以用“經濟發展”來挽回了。

　　一片生態寶地在開發建設中變得山水狼藉，這在王燦發教授看來，在我國早已不是個案。針對這種“地方政府不理環保法”的情況，王燦發教授表示，環保法常常被“一切為了經濟發展”的地方政府拋之腦后，除了執政理念落后和可能的官商利益鏈之外，環保法立法相對滯后、監察力度不到位以及環保領域“公益訴訟”的缺失，也是問題的癥結所在。因此，不妨從這三個方面入手，來“強迫地方政府重視環保”。

　　“首先，應該在《自然保護區條例》里加大對違法建設、破壞環境行為的懲罰力度。”王燦發教授表示，由于現行的《自然保護區條例》是1994年頒布的，因此《條例》對于在自然保護區內違法采摘、采石、開礦、挖砂等行為，只規定了300元~1萬元的罰款，“明顯過輕”。“在國家級自然保護區里建水電站，無疑是暴利行業，與他們可能獲得的利益相比，這點罰款是九牛一毛。”他說，通過修改《條例》，讓企圖以破壞環境來牟取暴利的公司望而生畏，是遏制環境破壞、間接切斷官商利益鏈的一條有效途徑。

　　此外，我國目前的《環境保護法》中，沒有把地方政府列為當地環境質量的負責人，也是一個缺憾。“事實上，政府的責任不僅包括發展經濟、安定社會，環境保護同樣是一項重要的職責。”王燦發教授告訴記者，2008年新修訂的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》里，已經規定縣級以上地方政府對本行政區的水環境質量負責，并把環境質量作為政績“考核評價”的標準之一。“如果把這一規定推廣到環保法的其他領域，應該能夠督促地方政府更加重視環境問題，在追究政府"不作為"的責任時，也更加有法可依。”

　　當然，王燦發教授強調，“徒法不足以自行”，完善的環保立法還應該通過國家各級環保部門以及地方監察部門，對地方政府不理環保法的行為“違法必究”，才能保證效果落到實處。“石門縣的例子告訴我們，讓紀委監察部門"糾察"同級政府，是很難的。”他建議，不妨責成上一級監察部門來承擔此項工作。他還指出，當環保部的督辦函得不到地方政府的執行時，環保部應該按照層級，依次查處執法不力的部門。“必要的時候，還可以"一竿子到底"地直接到地方上去，督查函令的落實。”

　　王燦發教授最后強調，在政府部門內部的監督之外，要保證地方政府任何可能影響環境的行政行為，能夠曬在“陽光下”，來自社會的監督尤其重要。為此，我國應鼓勵和積極培育“公益訴訟”的力量。

　　“目前，我國在環保法領域的監督，還缺乏有效性。如果地方政府和違規建設的企業沆瀣一氣，民眾往往無可奈何。”因此，他認為，要從根本上遏制這一趨勢，讓社會公眾或者環保組織可以對違法批準環境報告的部門、不作為的政府或者違法破壞環境的企業提起公益訴訟，是維系我國生態環境長遠良性發展的最有效工具。