近幾年，煤礦發生的各類事故及死亡人數一直居全國工礦企業前列，給人民群眾的生命財產造成極大的損失。而事故當中的工傷職工，其待遇和安置問題也成為市場經濟改革所面臨的突出難題，究其原因就在于，一方面，我國工傷保險費率水平偏低，行業費率檔次少，差別拉得不大，工傷保險覆蓋面很低；另一方面，煤炭等高風險行業被 “工傷保險” 拒于門外。就是在如此之低的費率和近年來特、重大事故頻繁發生的情況下，工傷保險結余卻居高不下。如1999年全國工傷保險的累計結余達40億元以上，2000年累計結余超過50億元。而同時，企業職工的合法權益卻得不到保障，工傷保險預防事故的作用得不到發揮，統籌基金、共擔風險的原則更沒能體現。

現  狀

實施依據

《中華人民共和國勞動法》（1995年1月1日起實施）第九章第七十三條規定：“勞動者因工傷殘或者患職業病，依法享受社會保險待遇。”同時第七十五條規定：“國家鼓勵用人單位根據本單位實際情況為勞動者建立補充保險。” 

《中華人民共和國煤炭法》（1996年12月1日起實施）第三章第四十四條規定：“煤礦企業必須為煤礦井下作業職工辦理意外傷害保險，支付保險費。”

《中華人民共和國職業病防治法》（2002年5月1日起實施）第六條規定：“用人單位必須依法參加工傷社會保險”。 第五十二條規定：“ 職業病病人除依法享有工傷社會保險外，依照有關民事法律，尚有獲得賠償的權利的，有權向用人單位提出賠償要求。” 第五十四條規定：“職業病病人變動工作單位，其依法享有的待遇不變。”

《中華人民共和國安全生產法》(2002年12月1日施行)第四十四條規定：“生產經營單位與從業人員訂立的勞動合同，應當載明有關保障從業人員勞動安全、防止職業危害的事項，以及依法為從業人員辦理工傷保險的事項。”同時第四十八條規定：“因生產安全事故受到傷害的從業人員，除依法享有工傷社會保險外，依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的，有權向本單位提出賠償要求。”

《工傷保險條例》(2004年1月1日實施)第二條規定：“中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費”。

從以上我國的法律法規來看，煤礦企業職工除了依法享有工傷保險以外，在安全生產事故中受到傷害或患職業病時，還依法享有向用人單位提出民事賠償的要求。至于煤礦企業的井下作業人員，依法還另外享有人身意外傷害保險的權利。

工傷保險

煤礦事故的多發性，使社會保險部門因“入不敷出”而不愿接納煤礦的工傷保險，同時，眾多的小型煤礦為減少支出，也不愿為職工投保工傷保險。這樣，煤炭企業發生事故后實行的賠付，實質上就成了“雇主責任保險”。這種賠償，一般都采取一次性支付，數額低且隨意性大，不能解決全殘工人和死者遺屬的長期困難，更不能解決職業康復待遇的問題。

商業保險

商業保險公司以營利為主要目的，其保險是非強制性的。雖然可以對煤礦職工的工傷進行較高的補償，但由于商業保險的費率較高，目前參加的煤礦還為數較少。近年來，隨著國家對煤礦安全生產監督力度的加大，一些省市已經要求中小煤礦為井下職工強制投保。如貴州省已于2001年11月發文，要求鄉鎮煤礦為井下工人投保人身意外傷害保險。

互助保險

從本質講上，中華全國職工保險互助會也是一種商業保險。由于它能充分發揮工會組織的功能，在出險賠付時比商業保險公司更容易，因而普遍讓被保險人接受。與商業保險類似，由于煤礦事故的多發性，除了受理徐州、棗莊等個別地區的一些國有大中型煤礦保險且相應提高保費外，中華全國職工互助會也不愿接受更多的煤礦投保。

問    題

強制性不夠、覆蓋人數少

雖然我國《工傷保險條例》要求工礦企業為職工強制投保工傷保險，《煤炭法》中也明確指出“煤礦必須為井下工人投保人身意外傷害保險”，一些省市地區也出臺相關文件，要求煤礦為職工交納保險費，但目前執行得并不好，以致于形成安全生產搞得好的企業不愿加入、安全生產差的企業加入不進來的局面，而國家也沒有采取相應的辦法和手段來檢查督促這些制度的執行。

賠付水平低、規范性不強

我國工傷保險屬基本保險，賠付水平較低，規定的僅是基本待遇項目和標準，而未規定各種特殊情況下的補助制度。因而，煤礦現行的工傷保險低額賠付，就與煤礦井下作業條件的高風險形成巨大的反差。同時，工傷保險賠付的隨意性較大，工傷賠付處理不夠規范，不同區域的賠付標準相差很大。

保險對事故預防的作用不夠

我國工傷保險發展的歷史還不長，對于事故預防工作開展的還較少。一般情況下，重承保、輕預防是我國商業和互助保險中普遍存在的現象，各保險機構幾乎沒有專門資金和專門機構來從事事故預防工作，從而使保險與事故預防、安全監察等工作脫節，因此形成了煤礦安全生產與保險機構無關的現象，保險公司所做的僅僅是承保和理賠方面的工作。而在國外，保險公司都積極參與到投保客戶的事故預防、降低出險概率等方面，這種局面與我國相比，存在較大的反差。

保險費率差異小，影響投保積極性

我國工傷保險實行的是差別費率和浮動費率，人身意外傷害團體互助保險設置的是不同的行業實行不同等級的費率。對煤礦而言，各個企業交納的費率都是統一的，這樣就沒有顯示出各個企業安全生產狀況的差異性。從商業保險看，雖然可以針對每個企業的具體情況確定保險費率，但就單個企業而言，每年的保費也基本是固定的，與每年的安全生產狀況并不掛鉤。以上因素都影響了煤礦投保的積極性。

 

經   驗

國外工傷保險的經驗與作法

綜合美、德、英、法、日、韓等國家的基本作法，以下幾點可給予我們啟迪與借鑒。

1．  工傷保險獨立于社會保險系統之外。工傷保險與社會保險中的醫療、養老、失業等有較大不同，許多國家都將工傷保險獨立于社會保險系統之外，單獨進行管理。

2．  雇主違反安全法規造成工傷(亡)的要受到嚴厲處罰。如果工傷事故是由于雇主嚴重違反安全法規造成的，要對雇主進行罰款并給工傷(亡)職工或其家屬支付經濟賠償。如德國、俄羅斯、韓國等。

3．  工傷保險制度對工傷(亡)、職業病發生的預防機制。工傷保險制度對事故和職業病的預防，主要是發揮保險機制的作用，包括采用差別費率、浮動費率和安全獎勵等經濟手段，并采取宣傳、教育、檢查等措施，以引導、激勵和幫助企業搞好職業安全衛生工作。

4．  一些特殊行業獨立于國家社會保險制度之外。日本《工傷事故補償保險法》適用于所有工業行業及雇傭工人的強制性制度，但農業、林業和漁業雇員不適用該法，船員和大部分公務員也另有制度。美國沒有全國統一的工傷保險立法，聯邦政府只負責造船工人、港口工人、公務員和矽肺病人的工傷補償，各州對工傷補償自行立法，其運作模式、補償標準不盡一致。

5．政府強化雇主對工傷(亡)事故的責任。德國、俄羅斯及英國政府都對雇主在事故預防、職業康復、傷殘職工再就業等方面的責任進行強化。

工傷保險與工傷預防

現在，很多國家都按照國際勞工組織的要求，把工傷保險制度發展成為同職業康復和事故預防構成的“三位一體”。多數國家的工傷保險部門安全監察機構與勞動部門安全監察機構并存，且相互配合，在各自職責范圍內共同做好安全監督工作；還有一些國家制定法律，授權由工傷保險部門單獨實施職業安全和衛生制度；許多國家工傷保險機構都提供資金，支持工傷預防技術的科研工作。如德國工傷保險機構就建立了職業安全衛生研究所，專門從事工傷預防方面的科研工作；還有許多國家采取了差別費率的做法。

商業保險與事故預防

美國、德國等發達國家的商業保險公司十分注重事故預防工作，保險公司都設立專門從事相關工作的機構和人員。在這方面比較有名的是美國利寶互助集團。該集團有專門的安全研究中心，下設與生命安全健康有關的12個研究室，共有60余名研究人員，每年的研究經費達800萬美元。

發 展 目 標

結合我國煤礦企業職工工傷保險和安全生產監督管理工作的實際，學習和借鑒發達國家先進經驗，努力探索適合我國國情的煤礦企業職工工傷保險和安全生產工作相結合的新方法。為此，應樹立兩大目標：

長遠目標：理順體制，將工傷保險劃歸安全生產監督管理部門統一管理

目前，工傷保險由勞動和社會保障部門管理，從表面上看，工傷保險具有社會保障的屬性，將運作方式相似的多險種管理集中于同一部門，似乎理順了關系。而實際工作中，工傷保險的特點與其他社會保險相關性不大，這樣，組織方式同實際效果、事業目標就產生了脫節。工傷保險是為了促進安全生產，安全生產是為了減少事故和工傷補償，可以說工傷保險離開了安全生產這一主導事業就無生存的根基，安全生產缺少了工傷保險這一手段就無發展前途。從代表世界發展主流趨勢的德國、日本兩大模式來看，或由國家法律授權的社團組織獨立運作、國家安全生產監督管理部門負責監督，或由安全生產監督管理部門直接負責管理。我國工傷保險的體制建設，應取德國和日本所長，并結合我國實際，由國家和各省設立獨立的事業單位負責基金運作，實行省級統籌，由安全生產監督管理部門負責制定政策和工傷基金的監管工作，統籌規劃，整體推進。

近期目標：建立職業安全保障基金，消除事故隱患，遏制重特大事故。

加強安全生產，切實保障從業人員的合法權益，這一方面要求充分運用法律手段大力擴展工傷保險的覆蓋面，特別是要采取強制措施普及危險行業的工傷保險；另一方面要求監督管理部門與工傷保險管理部門加強溝通與協作，逐步改變我國安全生產的基礎薄弱，事故多，傷亡大，隱患嚴重，管理粗放的局面，向長遠目標挺進。近期，應著力加強法規建設和完善工作機制，使工傷保險制度科學、合理，更具可操作性。要允許在一些有條件的地方或一些危險性較大的重點行業開展職業安全保障基金試點工作，采取國家補一點（把違法罰款作為國家投入，因罰款取之于企業，應返回于企業），企業出一點，社會籌一點，有計劃、有部署地解決一批長期沒能解決的事故隱患。目前，從全國的情況看，中石化、中石油已做了一些嘗試，取得了一些經驗，可將它們的做法推廣到煤炭、建筑等行業以及一些事故隱患較多、事故發生率較高的地區，待取得經驗后，再逐步推行，并做好近期目標與長遠目標規劃的銜接工作。