《安全生產法》、《職業病防治法》的頒布，有力地推動了我國職業安全衛生法制化的進程，進而有力地推動了職業安全衛生工作的開展，其積極意義和重要作用應當予以充分肯定。但不必諱言，兩部法律也存在一些不足。為了進一步完善我國的職業安全衛生立法，筆者提出以下建議。

第一項建議：制定《職業（勞動）安全衛生法》
一、制定《職業安全衛生法》的必要性
　　職業安全衛生是一個國際通行的概念，其惟一宗旨是保障職工在職業活動中的安全與健康。其中的“安全”是指勞動中不發生導致人體急性傷害的事故，保障人身安全；“衛生”是指防止勞動中人體受各種有害因素的慢性損害，保障人的身心健康，二者缺一不可。雖然其中包括許多具體的工作任務和內容，如預防生產傷亡事故、預防職業危害及防治職業病等，然而這幾個方面就其宗旨、方針政策、指導思想、基本原則、監督管理體制等方面來說，都是一致的。因此，職業安全衛生是一個全面的、完整的、內涵豐富的概念。筆者設想：能否以“職業安全衛生”來整合“職業安全”和“職業衛生”工作呢？
　　使勞動者獲得安全衛生保護是人權與勞權的內容，是勞動者的基本權利。從各國職業安全衛生立法的歷史沿革來看，幾乎都是從制定一些單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的法規開始，進而逐步發展到制定一部綜合性、全面性、適用范圍廣的職業安全衛生基本法——《職業（或勞動、勞工）安全衛生法》。
　　為了更有力地推動我國的職業安全衛生工作，筆者建議：在《安全生產法》和《職業病防治法》的基礎上，努力創造條件，盡快制定、頒布《職業安全衛生法》，作為職業安全衛生法律體系中《安全生產法》和《職業病防治法》的上位法。其主要理由是：
1．從立法目的和涵蓋內容來看，《安全生產法》和《職業病防治法》不能取代《職業安全衛生法》
　　《安全生產法》的立法目的是：“為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全，促進經濟發展。”
　　《職業病防治法》的立法目的是：“為了預防、控制和消除職業病危害，防治職業病，保護勞動者健康及其相關權益，促進經濟發展。”該法中的職業病是指法定職業病，即列入國家主管部門制定的《職業病目錄》的職業病。這意味著其他職業危害并不在《職業病防治法》的適用范圍內。
　　而《職業安全衛生法》的立法目的應當是：保障勞動者在生產勞動過程中的安全與健康。其內容包括預防生產傷亡事故和預防職業危害與防治職業病，涉及、涵蓋預防所有危及、危害勞動者安全與健康因素的內容。
綜上所述，《安全生產法》和《職業病防治法》并不能涵蓋職業安全衛生的全部內容。特別要指出的是：目前對企業職業危害的監管及治理，事實上處于安監部門、衛生部門、勞動部門（《勞動法》中有“勞動安全衛生”專章，而《勞動保障監察條例》中卻沒有勞動安全衛生的內容）“三不管”狀態。這種情況持續下去，后果不堪設想。
2．《安全衛生法》和《職業病防治法》分立，分部門監管，不利于企業職業安全衛生工作的開展
　　預防生產事故和預防職業危害與職業病是職業安全衛生工作的兩項主要內容，在企業中由同一個職能部門管理；現在推行的企業職業安全健康管理體系的工作內容也涵蓋這兩個方面。兩法分立，兩方面的工作由兩個政府主管部門監管，給企業增加了負擔，不利于企業職業安全衛生工作的開展。僅舉建設項目“三同時”工作為例：一個建設項目在可行性階段要分別做安全與職業危害兩個預評價，分別報主管部門審批（此外還有環境保護預評價）；在初步設計階段要分別編寫《安全生產專篇》和《職業衛生專篇》（此外還有《環境保護專篇》及《消防專篇》），分別審查；最后再分別由各個主管部門進行竣工驗收。試想：如果能夠統一做職業安全衛生預評價、初步設計（職業安全衛生專篇）統一驗收的話，是否對企業開展職業安全衛生工作會有利些？
　　此外，根據現行有關規定，用人單位的新建、改建、擴建、技術改造、技術引進項目的職業病危害項目申報由衛生行政部門受理并實施監督，而作業現場的職業衛生情況卻由安全生產監督部門實施監督。這種不順的關系，顯然于職業安全衛生的監察工作是很不利的。

二、對《職業安全衛生法》內容的初步設想
1．立法目的：以人為本，保障勞動者在生產勞動中的安全與健康。
2．適用范圍：在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（統稱“用人單位”）和與之形成勞動關系的勞動者。
3．主要內容：作為一部全面性、綜合性、基礎性的法律，《職業安全衛生》的內容至少應當包括：
⑴國家職業安全衛生方針、基本原則和基本制度；
⑵政府、用人單位、職工（工會）三方管理體制；
⑶政府的監察職責與權力（應對現行監察機構進行整合）；
⑷用人單位的責任與權利，重在強化其保障責任；
⑸勞動者的權利與義務及工會的職權，重在保障勞動者的合法權益；
⑹與勞動安全衛生相關地位及人員（如建筑承包商、產品及材料等的供應商、設計人員、工程技術人員等）的責任；
⑺法律責任；
⑻授權制定《實施細則》及必要的配套法規及標準。

第二項建議：依法確立職業安全衛生三方管理體制
《勞動法》規定：“獲得勞動安全衛生保護”是職工的基本權利，《工會法》規定：“維護職工合法權益是工會的基本職責。”因此工會參與勞動安全衛生工作是法律賦予工會的職責和權力。但是，當前的工會遠遠不能適應職業安全衛生工作形勢的要求，甚至對職業安全衛生工作的參與還有弱化的趨勢。其中原因自然很多，在職業安全衛生立法中沒有確立政府、用人單位和工會三方管理體制應是原因之一。

一、我國職業安全衛生管理體制的重要意義
安全生產管理體制（簡稱“管理體制”）明確了政府、用人單位（包括其代表組織）和工會在職業安全衛生工作中的地位和基本權力（利）與職責，這三方是職業安全衛生工作的三個支柱，缺一不可。需要指出的是：管理體制中的“群眾監督”很明確是指職工群眾監督，一般由工會組織作為代表來實施。
三方管理體制的確立，決不是一種主觀臆斷，而是在我國由社會主義計劃經濟轉向社會主義市場經濟過程中，做好職業安全衛生工作，切實保障職工群眾安全與健康的客觀需要。在計劃經濟條件下，企業歸屬國家，企業的生產經營活動（包括職業安全衛生工作）都是在政府通過其各行政管理部門統一計劃、實施、檢查和調節，基本上可以使職業安全衛生工作與經濟活動同步。各方利益一體化（統一在國家利益之中），職工權益問題沒有顯現出來。在市場經濟條件下，實施公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。企業依法自主經營、自負盈虧，政府不再直接干預企業經營活動，企業職業安全衛生工作由本單位負責。在激烈的市場競爭中企業必然追求效益優先，利潤至上。在國家不再直接“干預”，立法、執法與監管力度跟不上的情況下，弱化甚至放棄職業安全衛生工作是必然的結果。其直接后果就是生產傷亡事故與職業危害和職業病高發，職工的生命安全與健康得不到保障，其合法權益受到侵害，這方面的案例不勝枚舉。在市場經濟體制下，勞動關系中的職工一方處于弱勢地位，權益容易受損，是普遍規律，他們只能依靠工會組織來維護自己的合法權益。因此在宏觀層面建立“政府、用人單位、工會”三方機制，就成為國際通行的維護勞動者權益，協調、穩定勞動關系的有效機制。職業安全衛生管理體制就是勞動關系三方協調機制在職業安全衛生工作中的具體體現和運用，對于搞好職業安全衛生工作，切實維護職工合法權益至關重要。

二、目前存在問題
工會組織參與職業安全衛生工作分為兩個層面：宏觀參與和基層參與，二者相輔相成、互相促進，是一個有機整體。其中基層參與是工會參與的基礎，主要是工會組織職工直接對企業勞動保護工作參與管理；宏觀參與是工會參與的最高形式，是從“源頭”上的參與，為基層參與提供法律和政策上的必要保障。主要是工會組織、代表職工通過各種途徑參與國家及各級政府職業安全衛生法律法規和有關政策的制定。
由于《安全生產法》中沒有從宏觀上確立職業安全衛生工作中“政府、用人單位和工會三方管理體制”，只是規定了“工會依法組織職工參加本單位安全生產工作的民主管理和民主監督，維護職工在安全生產方面的合法權益。”即：只明確了工會基層參與的權利與職責，而“遺忘”了工會宏觀參與的權利與職責，使基層參與失去源頭的保障和支持，降低了工會在職業安全衛生工作中的地位，削弱了工會勞動保護工作，也不利于職業安全衛生工作全局。
立法的這一缺陷也導致了業內外漠視工會在職業安全衛生工作中的地位和作用，將工會監督與一般的社會監督（如媒體等）混為一談的思想認識。筆者認為：這種認識是不妥當的，對于職業安全衛生工作是有害無益的。因為職業安全衛生跨越不同的領域，具有不同的屬性。既涉及經濟、生產領域的問題，又涉及勞動關系領域的問題。就生產領域而言，職工安全素質的高低，直接影響到職業安全衛生工作的成敗。職工的安全素質達到什么水平，企業的職業安全衛生工作就能達到什么水平。為了不另一方面就勞動關系領域來說，職工是勞動關系一方當事人，獲得職業安全衛生保護是職工的基本權利。生產傷亡事故、職業危害和職業病直接威脅職工的生命安全和健康，損害他們的合法權益。職業安全衛生工作的好壞直接影響到職工權益的維護。因此，作為職工合法權益的代表者和維護者，工會必須從宏觀到基層全方位參與職業安全衛生工作。與社會其他方面的監督相比，工會監督的身份不同、地位與作用不同，權利與職責也不同。將工會監督混同于一般社會監督，必將削弱工會在職業安全衛生工作中的作用，并必然影響到職業安全衛生工作的全局。
為了充分發揮工會（代表職工群眾）在職業安全衛生工作中的能動作用，進一步推進職業安全衛生工作，盡快依法確立政府、用人單位、職工（工會）三方職業安全衛生管理體制是必要的。
陳瑩 全國總工會勞動保護顧問  中國勞動關系學院教授