2002-8-29
    根據國家外國專家局建筑施工安全管理培訓項目計劃（外專培出字[2001]0231號），建設部與上海、廣東、河北、甘肅、新疆及南京等省市的建設行政主管部門及施工企業代表組成的培訓團一行12人，由我部質量司副司長徐波同志擔任團長，于近期內對德國建筑施工安全管理狀況進行了考察。現將考察情況報告如下：

   一、建筑安全法規和標準

    1992年，歐共體頒布了《勞動保護法》，在此之前，德國已頒布了《勞動保護法》，因此需要在歐共體《勞動保護法》的總體框架下進行適當調整。1996年，德國聯邦議會頒布了新的《勞動保護法》，1998年10月，聯邦議會授權聯邦勞動部頒布了《建筑工地勞動保護條例》，1999年，又頒布了該條例的說明，該條例共有40個相關的配套細則。截至到2001年，已出臺了4個細則，即第一條總則、第十條法律定義、第三十條協調員的資格條件和第三十一條協調員的職責和工作范圍，各個州（區、市）政府的勞動局負責該條例的監督管理。而建筑安全技術標準，則由德國建筑業行業協會負責制定。 

   二、德國建筑安全管理體制

   1、勞動保護部門

德國的勞動部門代表國家對包括建筑業企業在內的各行業的安

全衛生狀況進行監督檢查。業主在向當地建管局報建的同時，還必須將建設項目以告知書的形式通知當地勞動局，否則將被處以罰款。勞動局將對建設項目建成后涉及使用安全的方面進行重點審查，如擦窗機的安放位置是否保證清潔工人的勞動安全，如果發現其中有不符合《勞動保護法》要求的，就不予審批。此外，勞動部門還對施工中涉及個人勞動保護方面，即工人的安全防護情況進行檢查，發現違章現象，如工人不戴安全帽，或者每名工人徒手搬運物體的重量超過25kg等，將對該工人和承包商各處以100馬克的罰款。

   2、行業協會

    在德國，各行業都有自己的行業協會，目前就有礦山、冶煉、公路、鐵路、交通運輸、建筑等35個行業協會，其中建筑行業協會有8個大區協會。這些行業協會在擬定本行業的發展規劃、制定行業標準、開展工傷保險和科研教育、預防和治理職業病、對安全專業人員進行資格認可、進行事故處理等方面發揮著重要的行業管理作用。《勞動保護法》第七條規定，每個企業必須加入所從事業務的行業協會，并繳納工傷保險金，亦即承包商的市場準入是通過行業協會認可的，但行業協會也不能將企業除名，而是對安全事故頻繁的企業提高工傷保險金或進行高額罰款（屬行業自律行為），使得企業無力繼續經營，破產后自行退出市場。行業協會由董事會（30名資方代表、30名雇員代表）領導，董事會成員選舉執行主席（10名資方代表、10名雇員代表），每年召開一次大會，討論通過行業規則和標準。各行業協會負責管理本行業的工傷保險，行業協會本身為非盈利性自律組織，不能通過收取企業工傷保險來獲利，類似我國即將出臺的《工傷保險條例》中規定的工傷保險內容。

   3、建筑管理部門

   德國聯邦建設部統一管理全國的工程建設活動，同時也是聯邦政府建設項目的實施部門，主要承擔建設項目的規劃、立項、招標與建設職能，是聯邦政府建設項目的“業主”，而對地方建設工作，建設部主要通過制定框架性的規定進行指導，具體實施辦法則由各地制定，做到建、管分開。建設部作為聯邦政府建設項目的“業主”，其所承擔的建設項目不論在哪個州（區、市），均與一般業主同樣，必須接受當地勞動局和建管局的管理，沒有等級之分。作為“業主”，建設部對其承擔的建設項目同樣要聘請稱職的建筑師和協調員來負責質量和安全工作。而德國州（區、市）一級建管局主要職能是對城市規劃、建設項目設計圖紙和施工方案，以及對是否影響交通、地下線路和環境保護等問題進行程序性審查，審查時間依項目大小而定，一般為2個月左右。建設項目開工前，業主必須將施工方案和設計圖紙報建管局審查，建管局審查后發放建設項目施工許可證。在施工中，建管局要監督工程質量和消防安全，通常對建設項目進行兩次檢查，一次是在房屋主體結構完工時，檢查施工是否符合建筑設計要求和房屋結構安全；另一次是在竣工時，檢查施工中是否采用合格的建筑材料和設施。檢查當中發現違反規定、標準的，可予以停工。工程竣工后還要跟蹤檢查房屋的使用安全情況，如房屋在功能改變后的防火標準、要求等。小城市一般不設建設局，建設項目需要到中心城市的建管局審查。建管局工作人員一般由專業技術人士組成，其業務水平均達到專業資格人士水平。凡經建管局和勞動局審查后的施工方案和設計圖紙不能再進行更改。建管局和勞動局對建設項目檢查要收取費用，費用標準由各州規定。總之，建管局在職能上綜合了我們現在的規劃部門、施工圖審查部門以及質量監督機構的工作任務，它的監督對象就是面對單個建筑物，即從審查規劃到審查圖紙是否符合強制性技術標準，對建筑物驗收或在施工過程中檢查各方是否按照已經審查批準的圖紙建造，或者證明建筑物是否符合已經審查批準的施工圖（而對建筑隊伍或企業的安全管理則由行業協會和勞動保護部門負責）。

   4、企業內部的安全保證體系

    按照《勞動保護法》，企業有保證員工安全與健康的責任和義務，必須設立勞動保護委員會。企業在組織實施生產任務時，首先要考慮提供先進、安全可靠的技術措施來保護勞動者的安全與健康。企業要對各工作崗位的危險性進行安全評估，分析可能產生的事故隱患，并制定相應的措施加以防范。企業最應重視新員工和孕婦的勞動保護工作，并向勞動局書面報告企業員工的勞動保護情況，如對孕婦的勞動保護要建檔記錄以備勞動局定期檢查，如果不建檔備案，將被處以1.5萬馬克的罰款。同時，德國的行業協會規定，企業內部還要設立安全專職人員來具體負責安全工作。德國企業安全管理工作的外部動力主要來自兩方面：一是企業依照《勞動保護法》繳納的工傷保險是一種同企業安全業績直接掛鉤的強制性保險，將影響到企業每年的投保金額，如企業安全業績突出，保險費最多可以少交50萬馬克/年。二是重罰機制。在德國，因安全問題可以對企業直接罰款的部門有三個：一是勞動局（主要是勞動者個人的安全保護）、二是建管局（主要是結構安全和消防安全）、三是行業協會（主要是工傷保險）。德國的事故成本非常高，如果發生一起死亡1人的事故，經法院判定為責任事故后，企業可能要承擔上百萬馬克的損失。

   5、技術監督部門和中介服務公司

   在德國，塔吊和運輸機械等大型設備必須由技術監督聯合會 （TüV）定期進行檢測檢驗。工地使用的小型施工工具，如電動工具也必須進行定期檢測，但這項工作則由安全咨詢公司來進行。中介公司的檢測檢驗人員必須是從事該工種的高級技術工人，需到建筑行業協會登記并進行考試，考試合格的才能具備檢測檢驗資格，如果行業協會檢查人員發現工地現場施工機具沒有經過檢測或使用已超過檢測有效期的機具，則予以罰款。除承擔檢驗檢測外，安全咨詢公司還向企業提供安全技術、組織管理和人員培訓服務，而企業為了減少事故發生，避免提高工傷保險金額或減少受罰額度，也非常樂意聘請安全咨詢公司來改善企業安全條件。如德國ASZ Gmbh&Co.K.GZ公司作為一家專門從事安全咨詢服務的企業，已為3500家企業提供過安全咨詢。安全咨詢公司一般擁有安全工程師和企業醫生。安全工程師必須經勞動局和行業協會考試通過才能獲得相應資格，且須具有每年不少于160小時的安全工作經歷。另外德國規定，每個企業員工每年必須獲得2.8小時的安全教育培訓，培訓必須由有資格的安全工程師進行，所以大多數企業聘請安全咨詢公司負責此項工作；同樣企業還聘請安全咨詢公司的職業醫生擔任企業醫生，其任務是：1、對突發事故進行現場急救；2、對員工的身體狀況進行造冊登記，員工每年平均接受20分鐘的健康檢查；3、對危險物品包括生物危險性物質、放射性物質等、噪音、慢性疾病的防治，以及孕婦和危險性工作崗位員工提供特別保護等提出合理建議；4、對企業中10%的員工進行16小時/年的急救培訓等。

   三、項目管理中的安全和質量保證體系

   1、業主負責制

   在歐洲，建筑業是最危險的行業之一，這些危險不僅存在于施工過程當中，而且在建設項目的規劃設計當中就可能埋下事故隱患。據歐共體統計分析，63%的事故（此事故不僅是施工過程中的安全事故，也包括使用過程中的安全事故）是因為在前期項目設計策劃和施工準備階段就存在缺陷，37%的事故則發生在施工階段。原因主要在于：1、業主與承包商的工程協議書中的安全責任不明確；2、施工方案中的安全措施不完善；3、施工交底不清；4、材料使用不當。正是由于大量的安全隱患出現在前期準備階段，因而德國政府突出了業主方的安全責任與義務，自1998年開始引入了協調員機制。

   1998年10月，聯邦勞動局頒布的《建筑工地勞動保護條例》規定，業主必須負責工地所有人員的安全與健康，采取措施以符合《勞動保護法》的規定，開工前要聘請稱職的建筑師和協調員，以及能勝任該項目的各類專業顧問咨詢工程師（如結構、消防、勘察、節能、空調通風等），組成一個完整的項目規劃、設計班子，建筑師不但需要對工程本身質量負責，還要將涉及安全的重要施工方案包含在設計過程中，如腳手架的設計或現澆混凝土大梁下的支撐設計等，建筑師還要同協調員一起制定包含安全措施在內的施工方案（包括腳手架設計、施工用電、大型機械、人員配備、材料需要量和工程進度等），報建管局和勞動保護部門審查批準。建筑物本身的勞動保護設施或使用安全則要符合當地勞動保護部門的規定要求。

   業主委托協調員籌劃建設項目的安全措施，參與項目的總體規劃和設計，協調施工全過程（即前期準備階段到施工階段）的安全事宜。協調員實行執業資格制度，經勞動保護部門培訓、考試合格后方可承擔工作。若項目的承包商只有一家，可以不請協調員。如有幾家承包商合作施工，則均要對安全負責，各承包商要共同研究可能出現的安全問題，安全措施要經幾家共同認可后方可生效，同時要讓現場每個工人都能了解到勞動保護方面的內容。承包商之間的安全協調問題由協調員負責。對于一個小的建設項目，業主可以聘請一名協調員，但對機場建設項目等大型項目，業主必須聘請一個20～30人的協調組來負責《勞動保護法》等法規、標準的貫徹實施。如某上市公司報建一寫字樓工程，但未請協調員，勞動部門發現后，不但對企業進行處罰，還對該上市公司的每個董事做出罰款5萬馬克的處罰。

德國大部分州未施行監理工程師制度，而是實行建筑師負責制，施工現場質量監理的職責由建筑師承擔，并對竣工后的建筑物進行驗收。協調員對安全進行控制。在施工中發生質量、安全事故的，建筑師和協調員同樣要承擔相應責任，并接受建設局、勞動局或行業協會的處罰，需要承擔法律責任的，由法院來裁定。建設項目出現安全生產問題和工程質量事故的，屬于業主委托協調員制定的安全管理計劃不周全的，由業主方承擔應支付的費用，屬偷工減料或工人違章施工的，則由承包商來負擔。

   2、工傷保險

  《勞動保護法》規定，所有企業必須為員工繳納養老保險、醫療保險，失業保險和工傷保險，這四種保險均為強制性保險。前三種保險投保金額約合工人工資的40%，由企業與員工各付一半，工傷保險則由企業全額負擔，不同行業按不同的比例提取，其中建筑行業繳納的金額為工人工資的7～8%。該工傷保險制度始于1885年10月1日，其宗旨是為因工致傷、致殘的工人或死者遺屬的生活提供最基本的生活保障。企業向行業協會繳納的工傷保險金主要用于：1、事故預防；2、事故發生后的經濟補償、醫療補助和撫恤金。行業協會每年按企業上一年度事故頻率（每年進行核算后得到），根據企業內部各工種危險程度（如研究機構或管理部門定為1級，架設高壓線作業則定為22級等）、行業危險程度和工人工資三方面因素來核定企業應付的保險金額。如精密儀器（電氣）行業協會，1998年保險金額為10億馬克，其中81%用于事故補償，6%用于企業員工的安全培訓和宣傳，5%用于協會雇員的工資，8%屬協會辦公開支。對于81%的事故補償費，其用途是：69%為傷殘工人提前退休至65歲以前的養老保險金；21%用于醫療費；6%用于撫恤費；3%用于再就業培訓費；1%用于喪葬費。工傷保險浮動費率的計算公式則由各行業自行制定。不同行業的事故賠付標準和傷殘等級評定標準是統一的。如職工因大拇指受傷休息后，前六周拿全額工資，六周后，行業協會將對該工人進行是否永久性傷殘的評定，若定為永久性傷殘則行業協會還要補償該工人今后因致殘造成的收入下降。工傷保險的范圍是從業人員工作時間內及上下班途中發生的工傷事故。

   四、教育培訓工作

   在德國，每個州和大城市都設有職業學校，以培養具有中學學歷以上的技術工人或專業從業人員，這樣的職業學校涉及建筑、體育、宗教等諸多方面，由當地政府出資創辦。當某建筑公司需要招收新工人時，則與行業協會進行聯系，由行業協會發布招工信息。年輕人若想從事建筑職業，需事先同一家建筑公司簽訂定向委托培養合同，并通過行業協會組織的考試后，進入當地的建筑職業學校學習。此類學校學制三年，學生在校學習期間不付學費，在學習期的第一年，與學生簽訂合同的建筑公司每月還要付給每個學生600馬克；第二年，每月付給800馬克；第三年則付給800～2000馬克不等。在校三年期間，學生除學習理論知識外，學校還提供小車間或試驗室以培養學生的動手能力。三年中有20%的時間需要學生進行實物訓練。如果一個學生想成為一名木匠，則在職業學校必須學會獨立選材、采購，直到親自完成一件家具的技能。在正常情況下，培訓結束后學生即成為一名合格的技術工人，可以分配到建筑公司參加工作實踐。在德國建筑工地幾乎所有工種工人均是通過職業學校培訓過的技術工人，并稱之為技師。實際上在德國所稱的建筑工地工人是相當于我國建筑工地上的力工，如打掃衛生之類的雜項（當然，學生在三年學習之后，既可以直接進入簽訂合同的建筑公司，也可以進入大專繼續深造成為工程師或者建筑師）。勞動局則負責經濟結構調整轉型后下崗勞動力的轉型培訓和因工致殘工人的再就業培訓。

   五、事故調查處理

   在德國，建筑工地發生傷亡事故后，承包商先報告警察，警察先通知檢察院和急救中心，再通知勞動局、行業協會以及安全咨詢公司等協助調查。事故由檢察院進行調查，如發生死亡事故，檢察院就予立案。檢察院可以聘請安全工程師進行技術鑒定，對事故中存在違法情節的，可向法院起訴，事故的結論最終由法院裁定。在事故調查中，勞動局、建管局和行業協會不直接參與調查，有時亦可能成為被調查的對象。此外，事故發生后承包商還要向行業協會繳納罰款。若承包商制定了安全措施，并向工人做了交底，仍要處以1.2萬馬克的罰款。否則，將被處以2～50萬馬克的罰款，且該承包商5年內不能減少工傷保險費率。

   六、體會與建議

   1、為加強我國建筑安全生產管理，需要進一步理順國家安全生產監督管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局與行業主管部門的關系，明確各自的安全職責，同時，逐步改變以行業為管理對象的大包大攬管理方式，相互借用對方監管力量，形成合力，變成突出政府職能的社會管理方式，形成各負其責的管理體制。實際上，上述幾個安全監督管理部門很類似德國的勞動保護部門、技術監督聯合會和行業協會所作的工作，只不過德國的技術監督部門只是檢測認證而不進行執法，而我們的建設行政主管部門則把德國建管局、勞動保護部門和行業協會所作的工作都包攬了。而德國的行業協會則更相當于我國社會與勞動保障部門所屬的工傷保險機構，但還包括了目前我國建筑行政主管部門所做的部分工作（如制定安全技術標準，進行現場檢查等）。

   2、鑒于我國即將推行的工傷社會保險并沒有覆蓋建筑業的絕大多數從業人員（因為工傷保險是以在冊員工為受益對象，而建筑業從業人員多為農民工），所以應大力推行《建筑法》規定的意外傷害保險制度，通過實施這一類似于雇主責任險的法定制度，一方面既保證從業人員的利益且有利于事故發生后的社會穩定，另一方面利用市場經濟手段著力加大對企業安全管理的引導力度，比如規定施工單位必須以工程為單位參加投保，建設單位辦理施工許可手續時，必須出具中標施工單位對此項目的意外傷害保險合同（當然，保險公司對施工單位安全業績考核后也可以拒絕受理保險），反過來則要求沒有保險合同則不予頒發施工許可證。

   3、加強行業協會的建設，提高行業自律水平。目前，依照行政法規加大行政處罰力度已經顯現出明顯的法律威懾力，但由于目前執法也多體現在降低資質等手段上，而被處罰人必然要盡力維護自身權益，從而使得處罰工作占用了大量精力，并且行政許可這一手段隨著市場經濟的發展日益受到制約，因此如果把資質管理變為行業自律的手段，則可避免這些問題，因為行業協會最了解本行業和市場的變化，不論是資質標準的設定、審批，還是違反有關行業內部章程而被降低資質，由行業協會來實施可能更為有效，因此行業管理應是下步努力的方向。

   4、建設行政主管部門應逐步淡化行業管理色彩，比如壯大發展建筑業應成為行業協會的目標，否則既要發展壯大本地建筑業隊伍，又要嚴格市場準入，即使是政企分開也是很難同時實現的，因此建設行政主管部門的主要監管任務就是以建筑物為監管對象，重點抓好規劃和質量這兩個涉及公眾利益的重要環節，當然這首先要把城市規劃這一由政府組織的具體技術工作和監督單個建筑產品是否符合強制性規劃指標的工作區分開來，應把后者和質量監管逐步實現監管一體化。

   5、大力培育發展安全咨詢中介公司，并加強對建筑業從業人員的法定安全培訓。德國法規目前對職工安全教育的培訓有明確的時間要求，而且實施培訓教育的人員也有資格要求，而目前我國的安全法規尚未涉及到這方面，因此應當加以規定。