由于各級安全監管機構成立的時間較短,目前的安全監管體制還不能完全適應安全生產工作的需要。
一是安全監管機構作為政府獨立部門的問題。這個問題決定了安全工作在地方政府的地位，一定程度上也決定了監管的力度。從國家來說，目前隸屬于國家經貿委，但屬獨立黨組，工作有一定的自主性。從省一級來看，有的省也隸屬于經貿部門，但目前還不是獨立黨組。我們佳木斯市雖然名義上還是隸屬于經貿委，但業務上已沒有對口的上下級關系，并且還是獨立黨組。惟一的問題就是還不屬政府的獨立部門，“一把手”的任命不需要人大通過。從縣一級來看，大多是二至三人，力量不強，人員不專，列在經濟計劃局之內，沒有獨立執法職能，只能委托執法，至于設備等就更談不上。作為市級安全監管部門，我們曾多次向有關部門呼吁縣級機構編制等問題，而縣級機構編制數量控制權在省里。用有些縣抓安全的人的話說，就是“只干活不給吃草”。這種機構布局在全國較為普遍。從這四級體制來看，明顯存在“大、小、大、小”的問題，缺乏統一性。
二是與煤礦監察部門職能交叉問題。作為我市這樣一個只有十幾個小煤礦的地方來說，尚且出現了監管職能不順問題，作為其他以煤礦為主的地市，矛盾就可想而知了。現在看，一些省安全監管和煤礦監察部門還是“分灶吃飯”，雖然屬于國家一個部門，但在工作配合上，還存在一些分歧。拿我市來說，對小煤礦的安全監管，依據《安全生產法》，小煤礦也屬“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位”，地方政府從屬地管理的角度，應該納入監管范圍，當然也包括對違法行為的行政處罰，實際執行起來卻不是這樣。對這類問題，省安全監管部門在給某地市的答復中，明確了“地面之上”屬管轄范圍，“地面之下”不在其中。最近，我們看到了國家局給陜西煤礦安全監察局“關于貫徹執行《安全生產法》有關問題的批復”中，明確指出：依據《安全生產法》第94條，“有關法律、行政法規對行政處罰的決定機關另有規定的，依照其規定”；“煤礦安全監察機構是《安全生產法》在煤礦安全方面的執法主體，應當依據《安全生產法》對煤礦的安全生產違法行為實施行政處罰。”孰是孰非，令我們很費解。
機制問題
機制問題有歷史原因，當前主要表現在大轟大嗡式抓安全，形式主義較多。一些地方還停留在應付檢查抓安全、處理事故抓安全和宣傳聲勢抓安全上。這說明安全生產的監督管理機制還沒有在各級政府及部門完全建立和明確起來。
從應付檢查來講，每個地市一年安排國家和省的檢查大約都有十多次，每次都是幾天的時間，安排的程序也大同小異。無非是先聽地方政府匯報，然后到一些單位檢查工作，并選擇到一個縣檢查，最后再與地方政府交換意見。一年工作下來，大部分時間和精力花在應付檢查上，包括準備匯報材料、接待、安排檢查路線和單位等等，剩下自主支配的時間就不多了。結果年初自己安排的工作，盤點一下，還有一大部分沒有做好。實際上，這種檢查是督促有余而了解真實情況不足。對于存在的問題和重大隱患，檢查組每次也都能夠提出整改意見，對這些隱患，即使不提出來，地方政府和安全監管部門也不是不知道或不清楚，指出來了，責任的問題也就基本分清了。而地方政府又能向誰推卸責任？
節假日，各地也都安排有關領導甚至主要領導帶隊日檢或夜查，但也都是事先有所安排。在安全宣傳上，借“安全生產月”和《安全生產法》頒布實施，安排各種形式的宣傳，包括有關領導進行電視講話，參加各類活動，應該說也都有必要，但形式上的東西往往居多。據我們了解，通過這幾種方式抓安全的現象在有些省市較為普遍。我們不是不需要檢查，也不是每項工作都做得非常到位，但我們需要的是實實在在的檢查，能幫助我們分析隱患及危險源如何整改監控，幫助我們解決如何組織地方應急救援，如何建立安全工作機制等我們解決不了或者還不了解、還重視不夠的問題。
從一些生產經營單位來看，仍然處于被動的、傳統的抓安全的工作思路當中。內部安全機構設置大都與生產部門或環保部門在一起，較大些的單位能設立專職人員，規模較小的就只能兼職了。各項安全制度還是多少年一貫制，落實到班組或人頭崗位的很少，“重心下移”的思路沒有真正體現出來。至于安全技術措施費，大部分都捆在技術改造費用之中，專門安排用于安全技措的基本沒有。尤其是非公有制企業，這些內容更是少得可憐。這種傳統形成的安全管理機制，以及“一陣風”式的抓安全方式，讓我們這些安全監管部門和人員，時刻有坐在“火山口”上的感覺，安全的神經始終處于緊繃狀態。
法律依據滯后
在一年多的工作中，感覺最突出、最棘手的就是與有關部門職能交叉，分散了很大一部分時間和精力，暴露出了法律法規不健全和政令不統一的問題。
一是與質量技術監督部門關于特種作業人員培訓問題。在培訓上，我們安全監管部門遵循的是國家經貿委1999年發布的13號令，即《特種作業人員安全技術培訓考核管理辦法》。而質量技術監督部門遵循的是國家質量技術監督局2000年發布的13號令，即《特種設備質量監督與安全監察規定》。先后兩個13號令，兩個部門規章，都具有同等的法律效力。依據這兩個規章，各地都有相關的配套地方法規和規定，執行哪個，讓我們無法決定。分歧是在對“特種作業人員”和“特種設備作業人員”的理解上，也就是針對“鍋容管特”幾個特殊工種。
國家經貿委規章所說特種作業，指容易發生人員傷亡事故，對操作者本人、他人及周圍設施的安全有重大危害因素的作業，從事此類作業的人員即為特種作業人員；質量技術監督局所說特種設備，指由國家認定的，因設備本身和外在因素的影響容易發生事故，并且一旦發生事故會造成人身傷亡及重大經濟損失的危險性較大的設備，從事特種設備安裝、維修、保養、操作等作業的人員即為特種設備作業人員。
對此問題，國家有關部門的解釋也不一致。國家安全生產監督管理局及中編辦在分別給西藏自治區、廣東省編辦和江蘇省編辦的答復，就說明了這個問題。作為我們地方，就需要討論研究“中編辦”和“國家局”誰的答復更具權威性。爭議鬧到地方政府及法制機構，也分辨不清，只能不了了之。最后的結果，就是一些生產經營單位無所適從，甚至有的單位對這幾類作業人員的培訓采取回避態度，哪也不去培訓，說等你們各部門統一了意見確定后我再培訓。這種狀況，加劇了安全工作潛在的危險性。
二是與建設行政主管部門關于建設工程“三同時”及培訓方面問題。對于培訓工作，我市的建設主管部門曾下發了舉辦安全員、電工、架子工培訓班的通知，由省建設部門發放證書，并且也有主管部門的培訓指令。而國家局在［2002］97號關于加強和規范安全生產培訓管理工作的通知中，明確提出：危險物品生產、經營、儲存單位和礦山、建筑施工單位主要負責人、安全生產管理人員安全資格證書，以及特種作業人員操作資格證書等，均由國家局統一監制，并按有關規定分級頒發。
建設部門有其主管部門的規范性文件規定，我們有國家局的規定，誰對誰錯，也爭論不清。尤其在“三同時”問題上，《勞動法》第53條、《礦山安全法》第7條以及《安全生產法》第24條都有明確規定，但這種規定太過于籠統和客觀，可操作性不強。我市在2002年10月份以市政府名義下發了關于建設項目開工及竣工驗收管理程序的文件，明確了規劃、市政、防雷等11個部門的前置審查權限，惟獨沒有安全“三同時”前置審查的內容。找到法制辦，他們解釋是國家適應“入世”形勢，減少行政審批，并且需要前置審查的，有關法律中必須明確規定。而建筑工程的“三同時”問題，在相關法律中并沒有就如何操作及是否屬前置審查項目作出明確規定。喊了這么多年的“三同時”是否會成為一句“能說不能做”的空話。類似這種“扯皮”的現象不知還要持續多久。
就以上問題我認為應重點在以下幾個方面下大功夫予以解決。
一是抓緊建立垂直統一的安全管理體制。安全生產監督管理機構作為地方政府的一個部門，又是執法部門，執法工作中肯定會受到來自政府等各方面的壓力，一定程度上會影響監管工作的正常開展。對安全生產這種涉及“人命關天”的大事來說，建立全國統一的垂直管理體系十分必要。這樣，也有利于省一級煤礦監察部門與安全監管部門的工作協調性和政令統一。另外，從國家宏觀來講，也應把原來勞動部門一家承擔，后來變為“四分天下”的安全管理體制理順，一些矛盾也就迎刃而解。
二是抓緊建立安全生產工作的長效機制。調整工作思路，把安全生產工作從側重事后處理向事前監督轉變，向事前預防轉移。檢查、督查等形式應該說都有必要，但必須結合起來而不能孤立，溶合在整個安全工作中而有所側重，然后在建立安全生產的長效機制上，探討一些新路子，研究一些新辦法，解決短期性和應付等問題。
三是抓緊出臺配套法律法規。《安全生產法》的出臺，為我們這些抓安全的人打了一劑 “強心針”，開展工作也感覺理直氣壯了，監管各類單位也感覺底氣十足了。但相對其他行業或部門來說，我們的一些細則、規定、規章等，出臺得相對有些緩慢和滯后。拿安全培訓來說，必須明確要作為今后安全工作的重中之重，作為建立安全生產長效機制和實現“關口前移”的一個重要措施。誰的培訓都鼓勵、支持并且予以規范，但發證權上必須統一，不能“魚目混珠”。出臺的規定或辦法，可操作性一定要強。國家局已經把推進安全法制建設作為當前及今后一個時期必須抓好的“三件大事”之一，看來紛雜的局面持續時間不會太久了。
四是地方政府要真正負起責任。如果說國家整體是一個宏觀的安全大環境，那么地方一級政府可以說既是一個微觀環境，又是一個相對集中的宏觀環境。這就需要地方政府必須處理好各方面關系，包括安全生產綜合監督管理和專門監督管理的關系。通過建立相關部門重大情況通報制度，體現“政府重視，監管到位”的工作思路。要嚴格按照《安全生產法》的要求，切實負起有關安全工作的職責。積極支持地方安全監督管理部門的工作，幫助解決工作中的各種困難，排除各種干擾。并注意發揮安全監管部門的工作積極性，通過采取各種激勵和獎勵方式，樹立他們工作的權威性。
（作者：佳木斯市安全生產監督管理局副局長）