一、加強安全生產法制建設勢在必行
   
    2004年1月9日頒布的《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》指出，搞好安全生產，保障人民群眾的生命和財產安全，體現了最廣大人民群眾的根本利益，反映了先進生產力的發展要求和先進文化的發展方向，是全面建設小康社會、統籌經濟社會全面發展的重要內容，是實施可持續發展戰略的組成部分，是政府履行社會管理和市場監管職能的基本任務，是企業生存發展的基本要求。因此，加強安全生產法制建設，是歷史的必然，是人民的呼喚，是中央的決策。
    第一，安全生產是黨和國家的基本方針和既定國策。安全第一、預防為主是黨和國家的一貫方針。近年來，在黨中央、國務院的重要決定、決議中，都將安全生產提升到貫徹實施“三個代表”重要思想、可持續發展戰略和科學發展觀的高度，明確要求各級黨委和政府要以對人民高度負責的政治態度，將安全生產擺到重要日程上，切實加強領導，采取有力措施，預防和遏制重大、特大事故，保護人民群眾的生命和財產安全，促進經濟發展，維護社會穩定。我國憲法明確將保障公民的基本人權，堅持以人為本的原則載入了國家根本大法。黨的十四大以來，黨中央、國務院確定了依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略和依法行政的治國準則。作為保障人權、發展經濟、維護穩定的基本方針和既定國策，國家有關安全生產的大政方針必須法律化、制度化。
    第二，企業的安全生產需要依法規范。保障安全是企業從事生產經營活動的重要前提。安全生產法制的主要功能就是確定市場主體在安全生產方面的權利、義務和責任，設定安全生產的行為規范，建立正常的、安全的生產經營秩序，保障人民群眾的生命和財產安全。按照社會主義市場經濟的要求，企業生產安全的無序狀況需要依法規范。企業必須依法加強安全生產管理，必須依法處理生產安全事故，安全生產違法者必須承擔法律責任。
    第三，強化安全生產監督管理需要法制。依法行政是社會主義法制的基本要求。在安全生產綜合監管與專項監管相結合的管理體制下，依法監管是政府對安全生產進行監督的主要手段，必須依法確定負有安全生產監督管理職能的各有關部門的法律地位、職責和監管執法措施，保證監管執法主體依照法定授權、法定程序履行監管執法職責。
    第四，安全生產法律體系建設是實現安全生產法治的保證。不論是將安全生產大政方針法制化還是對企業生產經營活動的安全進行規范，不論是保證依法監管還是全面實現安全生產法制，都要解決有法可依的問題，即建立科學的安全生產法律體系，確定基本的安全生產法律制度，為調整各種社會關系提供相應的法律規范。
   
    二、安全生產法制進程的回顧
   
    我國安全生產法制的進程經歷了兩個階段，即煤炭工業法制建設的起步發展階段和安全生產法制建設的全面發展階段。1994年至2004年的10年，在黨中央、國務院的正確領導下和各方面的大力支持下，國務院煤炭工業主管部門和安全生產監督管理部門堅決貫徹依法治國的基本方略，重視并致力于安全生產法制建設，逐步填補了我國煤炭工業法制的空白，初步建立了安全生產法律體系的框架，在我國社會主義法制史上寫下了重要的一頁。
    安全生產法制建設的全面發展是以煤炭工業法制建設為重點和先導的。1994年12月20日，李鵬總理簽署國務院令，發布《煤炭生產許可證管理辦法》和《鄉鎮煤礦管理條例》。這是中國第一部專門的煤炭工業行政法規，實現了煤炭工業法制建設的歷史性突破。為了對合理開發利用煤炭資源進行全面的法律規范，1996年8月29日，第八屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過了《中華人民共和國煤炭法》，這是迄今為止我國惟一的單礦種法律，也是煤炭工業法律體系的主體法律。為了適應煤礦安全監督管理體制改革的需要，保證煤礦安全監察依法實施，2000年11月7日，朱  基總理發布了《煤礦安全監察條例》。此后，原煤炭工業部、國家煤炭工業局制定了數十部與上述法律、行政法規配套的部門規章。雖然我國煤炭工業法制建設起步較晚，但是發展很快，7年間初步形成了煤炭工業法律體系框架。我國煤炭工業立法確立和實施了煤礦辦礦審查、煤炭生產許可、煤礦安全管理、煤礦安全監察、煤炭經營資格審查、煤炭行業管理等6項法律制度。
    2001年至今是我國安全生產法制建設的全面發展階段。21世紀我國進入了全面建設小康社會的新的歷史時期，我國安全生產立法進入了系統化建設的新階段。在短短5年間，僅由國務院安全生產監督管理部門組織起草和修訂、國家發布的安全生產立法就有1部法律、4部行政法規。全國人大常委會審議通過了《安全生產法》；國務院制定了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》和《安全生產許可證條例》，修訂了《危險化學品安全管理條例》和《石油天然氣管道保護條例》。全國人大常委會和國務院還制定了《礦山安全法》《消防法》《道路交通安全法》《建筑法》《職業病防治法》和《建筑工程安全生產管理條例》《特種設備安全監察條例》《工傷保險條例》等安全生產法律、行政法規。《石油天然氣管道保護法》《生產安全事故應急救援條例》《傷亡事故調查處理條例》的制定和《礦山安全法》《煤炭法》等法律、行政法規的修訂等立法工作正在抓緊進行。
    以《安全生產法》為核心的安全生產法律體系，確立了我國安全生產領域的8項基本法律制度：
    1． 安全生產監督管理制度
    這項制度主要包括安全生產監督管理體制、各級人民政府和安全生產監督管理部門以及其他有關部門各自的安全監督管理職責、安全監管人員職責、社區基層組織和新聞媒體進行安全生產監督的權利和義務等內容，將政府監管與社會監督、輿論監督有機結合。
    2. 生產經營單位安全保障制度
    這項制度主要包括生產經營單位的基本安全生產條件、安全投入、安全管理機構及其人員配置、從業人員安全資格、建設工程“三同時”、安全條件論證和安全評價、安全設施的設計審查和竣工驗收、安全技術裝備管理、重大危險源監控、日常安全管理、工傷保險等內容，從各個方面對保障安全生產的條件和要求作出了法律規定，從根本上提升了企業的安全生產水平。
    3. 高危生產企業安全許可制度
    這是根據《安全生產法》有關規定而建立的特殊安全準入制度，適用于危險性較大的煤礦企業、非煤礦礦山企業、建筑施工企業和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業。通過對其安全生產條件的審查，從源頭上把住市場準入關。
    4. 生產經營單位主要負責人安全責任制度
    這項制度通過對生產經營單位主要負責人的安全資格的嚴格管理，明確其在安全生產工作中的法定職責，以增強企業負責人的責任意識，加強安全管理。
    5. 從業人員安全生產權利義務制度
    這項制度主要包括生產經營單位的從業人員在生產經營活動中的基本權利和義務。法律在賦予從業人員求償權、知情權、監督權、拒絕權和避險權的同時，設定了遵章守規、服從管理，正確佩戴和使用勞防用品，接受培訓、掌握安全生產技能，報告事故隱患等義務，體現了權利與義務對等的一致性。
    6．安全中介服務制度
    這項制度主要包括從事安全評價、評估、檢測、檢驗、咨詢服務等工作的安全生產中介機構和安全專業技術人員的法律地位、資質、權利和責任等內容，旨在規范中介機構有序參與社會化安全中介服務活動。
    7．事故應急和處理制度
    這項制度主要包括事故應急預案的制定、事故應急體系的建立、事故應急救援的實施、事故報告、調查處理的原則和程序、事故責任的追究、事故信息發布等內容，強調了事故防范預警機制的積極作用。
    8．安全生產違法行為責任追究制度
    這項制度主要包括安全生產的責任主體、安全生產責任的確定、追究責任的機關、依據、程序和法律責任等內容，體現了法律的強制性、懲罰性功能。
   
    三、安全生產法制的主要特點
   
    我國安全生產法制從起步到全國發展，具有鮮明的時代特點，實現了“8個轉變”。
    1． 管理理念上由人治向法治的轉變
    認識是行動的先導。從幾千年封建專制到社會主義市場經濟體制，歷史跨度極大。要適應新情況、新形勢，必須實現從人治到法治的思想變革。我們對安全生產監督管理的認識和理念是在法制建設的進程中得以深化和形成的。觀念轉變的關鍵在于各級政府、各級領導的治國行政觀念的轉變。黨和國家關于安全生產的主張、方針、政策不僅要依靠行政手段加以貫徹，更要通過既定的法律規范加以固定和推行。只有依法設定公民和社會組織的安全生產的權利、義務和責任，通過政府和社會的力量去推動法律的實施，才能逐步建立良好的安全生產秩序。
    2． 管理方式上由直接管理向間接管理的轉變
    國家行政管理體制進行了多次改革，政府部門不再直接管理企業的安全生產，主要依靠政策、法律法規去規范生產經營活動的安全。國家對安全生產的監督管理方式，一是制定規則規范，二是實施監督執法。政府部門依法實施監督管理，對安全生產違法行為實施法律制裁，這是一種更超脫、更高層次的間接管理方式。
    3． 管理體制上由專項監管向綜合監管的轉變
    《安全生產法》將綜合監管部門的地位、職責和監管手段法律化，依法確立了綜合監管與專項監管相結合的安全生產監督管理體制，體現了政府各部門齊抓共管的原則。國家建立了自上而下的安全生產綜合監管體系，強化了對地方人民政府及其有關部門的安全生產監督管理工作的協調、指導和監督。
    4． 管理機制上由短期機制向長效機制的轉變
    如果說20世紀90年代國家的安全生產立法主要是解決當時安全生產的突出矛盾，不得不采取一些臨時的、應急的管理措施，那么新世紀以來則以構建法律制度為基礎，以完善長效機制為重點。在貫徹實施《安全生產法》的過程中，各級人民政府十分重視探索、建立安全生產長效機制，已經建立了企業自我約束機制、事故隱患防范機制、事故應急處理機制、安全監督檢查機制、聯合督察執法機制、重大事項協調機制、社會輿論監督機制等等。
    5． 管理重點上由國有企業向非公企業的轉變
    20世紀90年代以后，非公有制經濟成分的比重越來越大。由于多數私營、民營企業處于資本原始積累階段，業主為了追求利潤最大化，在企業安全生產方面的投入很少，有的甚至不投入，因而安全生產條件差，管理水平低，事故高發。過去安全生產是法制的薄弱環節。國家安全生產立法與時俱進，將安全生產條件差、事故高發的非公有制企業作為監管重點，加大了法律規范的力度。
    6，管理手段上由行政手段向法律手段的轉變
    隨著整個社會主義法制建設不斷完善，各級政府和安全生產監管部門依法行政的觀念逐漸增強，對實施安全生產監督管理的主要手段，由不認識到認識、由不習慣到習慣、由不自覺到自覺，法律手段已經成為安全生產監督管理的主要手段，這是社會進步的重要標志。
    7. 管理環節上由事后處理向事前預防的轉變
    以往政府抓安全比較注重事后處理，忽視了事前、事中監管，安全生產監管工作處于被動狀態，治標不治本。現在重視預防為主、事前防范，強調安全生產監管工作重心下移、關口前移，注重抓基層、抓基礎，從源頭上解決問題。積極的、主動的、預防性的安全生產監管貫穿于安全生產的各個環節，使被動應付的局面正在逐步改變。
    8．管理規范上由法律規范向技術規范的轉變
    實現安全生產，不僅要規范人的不安全行為，也要運用先進的科學技術改善安全裝備，創造安全的工作環境。既要有嚴格的法律規范，又要有科學的技術規范，兩者相輔相成。安全技術規范逐步法律化，既是我國安全生產法制的一個顯著特點，又是未來發展的必然趨勢。法律將技術規范作為法律規范的內容加以規定，這就賦予技術規范以法律上的約束力和強制力，必將進一步提升我國生產安全管理的科技含量。
   
    四.安全生產法制的基本經驗
   
    黨的十六大提出了科學發展觀和建立和諧社會的宏偉目標。安全生產法制旨在建立和諧、協調的安全生產法律關系，保證人民群眾生活和社會經濟的長治久安。歷史的經驗值得注意。概括安全生產法制10年的基本經驗，集中體現在對“8個關系”的認識深化和法律調整上：
    1． 處理好發展與人本的關系
    發展是硬道理，發展是執政興國的第一要務。發展要依靠人民群眾，發展的目的是為了滿足人民群眾的物質文化需要。科學發展觀的核心是以人為本，而以人為本首先是以人的安全為本。安全生產是保障發展、保護人民群眾生命和財產安全的基礎。離開了以人為本，發展就失去了方向和目標。在任何時候和任何情況下，我們都要將經濟發展與以人為本、經濟發展與安全生產緊密結合起來，在保障安全的前提下求得較快的發展。
    2． 處理好效益與安全的關系
    凡是安全生產狀況不好的，往往是把經濟效益與安全生產對立起來，以犧牲安全為代價追求經濟效益。我們必須走出這個誤區，不能因小失大，不能以短代長。只有把安全與效益統一起來，增加安全投入，保證安全生產，才能取得長遠的發展和更大的效益，求效益必須保安全。
    3． 處理好法制與安全的關系
    抓好安全生產，必須依靠法制。安全生產涉及人民群眾生命和財產安全的基本權利，這種權利只能依法確認和保護。企業從事生產經營活動也要履行法定義務并承擔法律責任。否則必將陷入無序狀態，造成人民群眾生命財產和社會財富的重大損失。政府履行社會管理和公共服務的職能，必須依法行政。法制是安全生產的保障，沒有法制則沒有秩序，沒有秩序則沒有安全。
    4． 處理好政策與法律的關系
    政策是制定法律的依據和基礎，安全生產法律法規本身就是國家安全生產大政方針的法律表現。然而，法律又不能替代政策，必須專門制定相關的經濟技術政策和措施，解決法律難以解決的問題。政策與法律是互為依存的關系，必須兩手抓、兩手硬，充分發揮政策引導和法律規范的雙重作用。
    5． 處理好立法與執法的關系
    法治是立法與執法的統一。在我國安全生產立法相對滯后的時期，解決有法可依問題是第一位的。但是立法的目的是為了實施，有法必依、違法必究和執法必嚴才是最重要的。在安全生產法制建設過程中，應當堅持立法與執法并重，克服重立法、輕執法的傾向，在執法上狠下功夫。
    6． 處理好監管與自律的關系
    《安全生產法》明確了政府監管與企業自律的關系，以外促內，內外結合。監管與自律是外因與內因的關系，政府監管是促進企業安全管理的外部條件，安全生產歸根結底在于企業內部，企業是安全生產的主體。我們不能因為強調外部監管而忽視企業內部管理，否定企業自律的決定性作用。檢驗政府監管實效的主要標志之一，就是看企業的安全條件是否改善，安全管理是否到位，生產安全事故是否減少。
    7． 處理好人與自然的關系
    生產安全的“人、機、環境”三要素中，來自機器設備、設施和職業危害的威脅遠大于人的自身傷害。法律規范不僅要對從業人員進行約束，也要對企業的安全設施、設備、器材、物品的安全條件、安全狀態、安全性能提出要求，還要對作業場所的不安全因素、災害威脅、隱患防治、勞動防護和職業危害等管理措施作出強制性的規定，以求在生產經營活動中保障人身安全。
    8． 處理好治標與治本的關系
    標本兼治是安全生產的根本大計。重大、特大生產安全事故往往具有突發性和多發性，我們不僅要重點加以處理和防范，采取一些集中整治措施，而且要善于透過現象看到本質，從中找到其普遍性、規律性、根本性的原因，充分認識安全生產的艱巨性、長期性、復雜性，從源頭上采取對策，多管齊下，綜合治理。另外，對于因歷史原因形成的深層次、錯綜復雜的安全問題，必須立足當前，循序漸進，積極穩妥地加以解決。
    當前，我國安全生產法制建設已經步入正軌，今后的任務艱巨繁重。只要我們堅定不移、堅持不懈地努力工作，致力于安全生產法律制度和機制的健全，致力于安全生產法律體系的完善，致力于安全生產監督管理體制的順暢，致力于全民安全生產法制觀念和法律意識的培養，致力于安全生產法治秩序的建立，就一定能夠遏制重大、特大生產安全事故的發生，保障人民群眾生命和財產安全，為建立小康社會提供安全和諧的外部環境，促進經濟和社會的全面、協調、可持續發展，從根本上實現安全生產。