安全管理堵與疏(4)

——安全管理的經濟分析

馮德清

4．3理性預防

安全管理工作的目的是消除或盡最大可能減少事故的發生，最大限度地保護人民群眾的生命財產，其終結目的就是使社會福利最大化。在經濟學中，有一個重要的概念就是帕累托最優，就是說，如果某一變動改善了某些人的境遇，同時又不使他人蒙受損失，那就標志著社會福利改善，或社會福利的增進（即帕累托改進）。如果社會福利已經不能在不犧牲其他人的福利的條件下得到進一步的增進，這就標志著社會福利的條件達到了最大化的狀態——帕累托最優狀態，這一概念構成了當今世界法律制度當中一個非常重要的基礎。但在社會生活中也有很多的改變不能滿足帕累托最優的原則。象發生安全事故的時候，就不是一個帕累托改進了，所以我們就選擇一種比帕累托標準更為可行的一個標準。英國經濟學家提出了一個更實用的標準，就是任何一個改變如果在改變當中得到好處的這個人得到的好處足夠彌補失去的那個人的損失，這個改變就應該繼續。這個標準稱為哈爾多·希克思標準。這個概念非常重要，在帕累托標準中哪怕這個改變你得到一萬元，我損失一元錢，這都是不可以進行的。但是，按照哈爾多·希克思標準這個改進就應該進行，因為你得到一萬元錢，我損一元錢，一萬元遠遠大于一塊錢。如果我們接受這樣的標準，實際上就是關注社會總財富的最大。也就是說，當我們看這個改變應該不應該進行，我們關注的是社會總財富的最大。所以，經濟學上有時候把哈爾多·希克思標準叫做潛在的帕累托改進。漢德公式就是哈爾多·希克思標準在侵權法領域的具體運用，希望以最小的預防成本來防止意外事故的損壞。

漢德公式是由美國聯邦上訴法院第二巡回庭著名法官L ∙漢德在美利堅合眾國訴卡羅爾拖船公司一案中提出的。卡羅爾案所涉及事實發生在1947年冬天因戰爭而繁忙的紐約港。當時有很多駁船用一根泊繩系在幾個凸式碼頭邊。被告的一只拖輪被租用將一只駁船拖出港。由于駁船上沒有人，為了松開被拖的駁船，被告拖輪的船員就自己動手調整泊繩。由于沒有調整好，脫離泊繩的駁船撞上了另一只船，連同貨物一起沉入海底。駁船船主以拖輪船主存在過失而導致損失為由向法院起訴。拖輪船主認為，當拖輪的船員在調整泊繩時，駁船的船員不在該船上，因此，駁船的船員作為駁船船主的代理人，具有過失。漢德法官在判決書中寫到：既然每只船都可能沖出泊位，構成對周圍船只的威脅，船主預防損害發生的責任，由下列三個變量來確定：(1)船只沖出泊位的概率(可能性)；(2)因此產生的損害的程度；(3)充分預防的成本。用數學的語言可以使這樣的概念清楚地表達出來：如果用P表示概率；用L表示損害；用B表示預防的成本；過失責任就取決于B是否小于L乘以P：即B＜P×L（該公式被稱為漢德公式）。在本案中，駁船船員是在前一天下午5點離開的，駁船大約于第二天下午2點被沖走，即21小時之后。在這段時間里，該船員一直不在船上，我們認為該船員敘述的故事證實他的離開沒有任何可以原諒的借口。事故發生在1947年1月份，白晝很短，而戰時使得港口非常繁忙。由于不可避免的倉促和嘈雜，拖輪的工作可能沒有能盡到充分的注意，但是，這肯定沒有超出合理的預期。漢德法官認為在白天的工作時間，駁船公司應有一個船員在船上，這是一個合理的要求。[33]

在日常的社會經濟活動中，安全事故的存在是客觀的、是不可避免的，但又是可以預防的。安全事故的發生是會造成經濟損失的，而預防事故的發生也是有成本的（有時會變得相當大）。從預防的角度來看，我們是否讓某個事故發生，取決于預防該事故需要投入的成本以及該事故如果發生損失的大小，使安全事故所帶來的社會成本最小化。漢德公式給出了一條理性預防的途徑。對于加害人而言，當B＜PL時，加害人給他人帶來的負外部性沒有完全內化，其成本小于社會成本，因此被認為存在過失，他必須承擔事故的社會成本。當B＞PL時，盡管加害人沒有過失，不需要承擔事故的賠償責任，會造成社會資源的浪費，屬于過度預防。同時，由于預防的邊際成本超過邊際收益，加害人就不再有激勵采取最佳的預防，難以使加害人自愿遵循安全管理法規，反而會導致社會經濟活動的事故上升。而當事故預防成本達到一定水平后，事故發生概率下降趨勢非常緩慢，加害人投入很高的預防成本依然可能使其承擔責任，會提高行業的運行成本，抑制經濟的發展。只有當B = PL時，事故的預防成本等于了預防的預期收益，預防的邊際成本等于了邊際的收益，效率是最高，事故的社會成本最小，從而實現帕累托最優。

這種旨在推進事故預防投入的漢德公式經過發達國家多年的實踐，被證實既符合公平、正義，又符合經濟、效率。他可以使人們時刻以一種“可計算的問責理性”壓制住“理性經濟人”的預防惰性，進而積極地為事故預防而進行實質性的投入。而在我國的安全管理制度安排中，恰恰就缺乏這樣的理性。首先，缺乏事故預防投入與事故問責的制度連接，突發事件發生后，很少有人把責任者應承擔的責任與其對于事故的預防所作的投入聯系起來，很多時候的問責是一種無規范的問責，后果嚴重迫于民意壓力就問責，后果不嚴重就不問責，或減低問責的層次。其次，對于可能發生事故預防的投入和標準缺乏有公信力的數據，有沒有投入、投入了多少，安全預防的標準定在什么水平上，似乎都是一筆糊涂賬，完全憑官員自己說，許多事故正發生在這種糊涂賬下。還有，官員和企業責任者在“問責風暴”所形成的高壓力、重責任、嚴處理之下，戰戰兢兢、不知所措，沒有一個明確的應不應該承擔責任的界線來指導他們的行動，使事故預防工作難以得到“自愿遵循”和有效展開。因此，在當前嚴峻的安全形勢下，我國安全管理法規中迫切需要建立一種類似“漢德公式”的制度安排，以促進對安全事故預防理性的形成。

5、機制的設計

企業展開生產經營活動的終結目標是追求利益最大化，安全生產并不是企業的終結目標，而只是企業在追逐利益過程中的一種手段和社會責任，利潤是企業產生的原因和存在的意義。安全事故對任何一個企業來說都是一種損失，是他們不愿見到的。但當安全生產與企業的整體利益發生沖突時，他們更多地是選擇追逐利潤，從而與社會公眾的安全需求相背離，與政府的安全管制相矛盾。因此，安全管理工作要想取得切實有效成果，政府制定的安全管理的法規就必須有一個良好、有效的運行機制。從上文可以看出，安全管理的行政管理的過程不是政府及其官員一廂情愿的事，靠嚴懲、高壓是不解決問題的，追求安全生產的良好愿望是有成本的（有時這種成本非常巨大，以至于愿望無法實現）。我們如果不掌握安全生產的規律，尊重企業追求利潤的傾向，對癥下藥、理性預防，設計一個良好、有效的安全管理運行機制，當前重特大安全事故頻發的勢頭就難以遏制，安全生產形勢就難以得到根本好轉，甚至會“讓人擔心礦難和安全事故會頻頻成為一種慢性體制病”。[34]

5．1信息的分離與效率

我們面臨的是一個信息不完全的社會，任何人特別是上級部門不可能掌握其他人的所有信息，無法觀察和監督其他人的各種行動，從而使直接指導社會經濟活動時遇到很大的問題（如果所有個人信息能夠被全部掌握的話，直接控制或強制命令的集中化決策（比如象計劃經濟）方式就不會有問題。它可歸結為控制和命令的優化問題），安全管理活動也不例外。從責任追究到官員問責查處、從安全準入到大范圍關閉小煤礦、從提高事故賠償標準到整治官煤勾結，安全管理的力度不可謂不大、手段不可謂不嚴厲。但從當前不斷頻發的重特大安全事故來看，似乎這種安全管理機制并不是非常有效的，亦或到目前為止效果不顯著，其中一個重要的原因就是信息不對稱。關閉整頓小煤礦工作的難度之所以超乎想象，就在于信息不對稱。這些小煤礦明停暗開、檢查組一走就繼續生產，部分礦井停而不整、停而不改或以技改逃避整頓，有些則打著整頓的幌子、暗中卻照常生產，更有甚者根本就沒在任何機關進行登記、也很難進行準確統計。[35]整治官煤勾結難以一蹴而就，其難度也在于信息不對稱。官員參股煤礦是非常隱密的，官煤勾結結成的網也是非常復雜的，以至于中紀委和安全監督總局認為，截至2005年10月20日從煤礦撤出的官員股份只是冰山一角，打擊官煤勾結工作遠未結束。載貨汽車的超限超載整治工作累整不愈，根源也在信息不對稱。超限超載貨車花樣百出的逃避檢查行為，使得治超工作異常艱難。更有甚者，超限超載整治過程中，出現了專為超限超載車輛提供信息的“超限黃牛”隊伍，幫助司機繞道（逃避檢查）、闖關，嚴重干擾了治超的正常秩序。[36]

面對信息不對稱的問題，政府的管制可以起到了一定的作用，諸如免費提供信息公共品、強制信息壟斷者提供其信息、對合同文書進行管制并強化其履行的法律保障、打擊假冒偽劣等。但從總體上來看，大部分經濟學家認為政府在解決信息不對稱的問題上作為是有限的，只能起到補充的作用。而市場在解決信息不對稱的問題上也給出了一定辦法，諸如建立信譽機制，確保信息傳遞質量；通過信息傳遞，主動顯示質量高低；利用經濟激勵，實現激勵相容等。美國著名經濟學家斯蒂格利茨（Joseph E·Stiglitz）給出的分離均衡模型對安全管理機制設計具有一定的指導意義。他通過保險市場和信貸市場的研究指出：不知道真實信息的人可以通過提供一個“菜單”即甄別機制，根據人們所點的菜的區別而甄別出不同類型的人。例如在保險市場上，是不能用提高保費的辦法來使保險市場的逆向選擇現象和道德風險消失。這樣會形成高風險者把低風險消費者“驅逐”出保險市場。但保險公司可以針對不同類型的潛在投保人，通過提供不同種類的保險合同，讓買保險者在高自賠率加低保險費和低自賠率加高保險費兩種投保方式之間進行選擇，達成對買保險者的信息甄別。這樣保險公司就可以按客戶風險大小，對其進行分類管理，以防止被保人的欺詐行為。[37]因此筆者認為：面對安全管理過程中的信息不對稱時，也可以利用斯蒂格利茨的分離均衡模型，對不同安全風險程度的企業采取不同的管理方式——安全風險低的企業實行高標準、低管制；安全風險高的企業實行通用標準、嚴管制。使高質量的企業通過一定努力能夠達到安全管理的高標準，享受低管制帶來的利益；低質量的企業實行通用的安全管理標準，使他們不因安全管理標準太高而過分影響其對利潤的追求，增強他們對安全管理法規的自愿遵循性，降低嚴格管理的難度和成本，避免安全管理的逆向選擇現象和道德風險。當然，建立一個健康有效、能夠進行安全風險評估等的中介市場，是采用分離均衡模式進行安全管理的前提條件。

機制設計理論則從信息量和信息成本的角度，對經濟機制設計的宏觀層面進行了研究。認為一個經濟機制可以看成是一個信息交換和調整的過程，一個良好的經濟機制需要的信息應盡可能少、信息成本應盡可能低。而在現實社會經濟活動中，經濟信息是分散于各個生產和消費決策者的，我們的社會是一個信息不對稱、不完全的社會。當經濟信息不完全并且利用直接控制的方式不可能或不恰當時，人們需要采用分散化決策的方式來進行資源的配置或作出其他的社會經濟決策。這樣，在制度或規則的制定者不可能了解所有個人信息的情況下，他所要掌握的一個基本原則就是所制定的機制能夠給每一個參與者一種激勵，使得參與者在追求個人的利益時也同時地達到了所制定的目的。上世紀七、八十年代，赫維茲和美國數理經濟學家喬丹（Jordan）等證明，在純交換的新古典經濟環境類條件下，競爭市場機制是唯一的利用最少信息并且產生了有效配置的機制。上海財經大學的田國強教授在2000年進一步證明了私有產權的競爭市場機制是唯一的利用最少信息并且產生了有效配置的經濟機制。對公共商品的經濟環境類，田國強教授則證明了沒有任何其他經濟機制機能導致資源有效配置而又比林道機制利用了更少的信息，并且林道機制是唯一的利用最少信息并且產生了有效率配置和個人理性配置的機制。注2由此得出了一個重要的結論：“無論是指令性計劃經濟機制、國有經濟、還是股份合作制，以及任何其他的非市場的經濟制度，它為了實現資源有效配置所需要的信息一定比競爭市場機制所需要的要多，從而這些機制不是信息有效率的，即需要花費更多的成本（或代價）來實現資源的最優配置。這個結果告訴人們，在競爭市場機制能夠解決資源的最優配置的情況下，應該讓市場來解決。只有在競爭市場無能為力的情況下，才采用其他一些機制來補充市場機制的失靈。”[38]因此，我認為我國的煤礦安全管理應當從明晰采礦權入手，推行資源有償使用制度，國家對資源進行拍賣，然后進行探礦、開采。購買者要想獲利，就必須達到一定的生產規模，必須對資源精打細算，同時，要求礦主事先交納足夠的事故處理保證金，每死亡1人要賠付數十萬、甚至上百萬元，使得煤礦再也死不起人。正如孟子所指出的那樣：“民之為道也，有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。茍無恒心，放辟邪侈，無不為已。”[39]在私有產權的競爭市場機制中，礦主們為了賺錢，就不得不采取相應的安全管理措施，而不可能、也不敢恣意妄為。同時，礦主是最知道通過怎樣的措施來減少或盡可能不發安全事故的人，其他的安全監管只能是間接的，是通過礦主來發生作用的，其所需要的信息也遠大于礦主。事實上許多國家的管理實踐證明，通過明晰采礦權、推行資源有償使用制度等經濟手段治理小煤礦是非常成功的。正因為如此，國務院法制辦公室楊景宇主任在第九屆全國人大常務委員會第二十九次會議上所作的關于《行政許可法（草案）》的說明中指出：設定行政許可應堅持的原則是，“凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過規范、公證的中介機構自律能夠解決的問題，應當通過中介機構自律去解決；即使是市場機制、中介機構自律解決不了的問題，也要首先通過事后去解決。”[40]全國人大通過的《行政許可法》第十三條正是體現了這一原則。

5．2激勵相容

經濟學有一個基本假設是每一個人在主觀上都追求自己的利益，根據個人私利行事。個人利益與社會公眾利益是不相一致的，個人理性與集體理性往往是相矛盾的。那么人們為什么甘心受制于制度？監督和制裁可能足夠嚴厲，以至于個人發現遵守制度符合自身的利益。然而，由于制裁的實施對那些執行者來說通常具有很高的成本（有時候力所不能及），所以，這個答案又提出了另一個問題：執行者實施制裁的激勵是什么？實際上依靠制度中依此上升的等級來實施制裁可能會導致一種毫無次序的狀態（因為沒有制度來約束最高等級），易形成權力尋租，導致腐敗的產生，一樣也達不到制度設計者的目的。事實上絕大多數人在開展社會經濟活動時，都會進行成本——收益分析的。只要成本和收益不相等，就存在著激勵問題。既然個人、社會和經濟組織的利益不可能完全一致，激勵問題在每一個社會經濟單位中都會出現。由于每個人從所要做的事中獲得利益并付出代價，在自利的驅動下，他將做出合理的選擇：利益大于成本，就做這件事，或把它做好；否則就不做，或不想把它做好。張維迎教授指出：“解決個人理性與集體理性之間的沖突的辦法不是否認個人理性，而是設計一種機制，在滿足個人理性的前提下達到集體理性。”[41]也就是說通過設計一種經濟制度，以解決如何調動人們積極性。即如何通過某種制度或游戲規則的安排來誘導人們努力工作，使得努力工作的收益大于所付出的代價。這樣的激勵機制能夠把人們的自利和社會利益有機地結合起來。這樣，檢驗一個機制或規則是否運行良好的一個標準就是，看它能否提供內在激勵（動力）使人們努力工作、作出高質量的工作。激勵決策者作出有利于他主管的經濟組織的決策，激勵企業盡可能有效地生產，從而使整個經濟能健康發展。一個經濟制度如果不能激發其成員的積極性，反而壓制了其成員的創造力，不僅會制造出一批又一批的懶人、閑人，而且這個制度就不可能達到設計者的目標，也不能長期存在下去。當前許多的安全管理制度就處于這樣的困境。大中城市煙花爆竹的禁放令，在多年難以有效落實的困境中逐步解禁；小煤礦關閉整頓工作多年一直處于高壓態勢，但至今小煤礦沒有因為關閉而大幅度減少；超限超載載貨汽車的整治行動似乎沒有達到預想的目標，公路上仍然到處見到超限超載載貨汽車的影子。這說明我國一些安全管理制度的運行機制確實存在問題，有待調整、改善和提高。

那么如何設計一個良好、有效的安全管理的運行機制？機制設計理論的赫維茲不可能定理告訴我們，如果想要某個機制能產生帕累托最優配置，就必須放棄每一個人都講實話、辦實事的假定。除非得到好處，人們一般是不會真實地顯示有關他們經濟特征方面的信息。因此，我們應該尊重個人的自利行為，承認每一個人在主觀上追求個人利益的合理、合法性。在此基礎上，通過一定規則的約束和引導（而不是依賴亞當·斯密的“看不見的手”，對個人采取自由放任的政策），使個人在主觀上追求個人利益時，客觀上也同時達到機制設計者既定的目標，這樣的機制被機制設計理論稱為激勵相容機制。例如公路載貨汽車計重收費，對于超限超載治理工作來說就是一種激勵相容機制。

在實行計重收費前，我國公路通行費征收辦法和標準是以車輛行駛證的核定噸位為計費依據，這在客觀上造成了“超限超載等于減費、超限超載就是利潤”的實際效果。再加上養路費、運管費、貨物附加費等交通規費也按核定噸位征收，致使超限超載的利益驅動進一步放大。所以從某種意義上講，現行的通行費等交通規費征收政策無形中起著“鼓勵” 超限超載的消極作用。而采取集中整治的手段加強對超限超載貨車的治理，雖然有一定效果，但被查到的畢竟是少數，無法保證所有車輛處于監控之中。正是這一原因，超限超載運輸承運人往往存在僥幸心理，即便因為超限超載遭到嚴厲處罰，也會變本加厲通過繼續超限超載來挽回“損失”，客觀上反而“助長”了超限超載運輸的勢頭。江蘇等省先后從2003年開始的計重收費改變了過去依據車輛核定噸位收取通行費的做法，以實地測量的車貨總重量為依據計重收取通行費，對超限超載幅度較大的車輛進行懲罰性的加倍收費，對規范裝載的10噸以上的大型貨車實行優惠，其收費費率線性遞減。這樣，通過經濟手段消除車輛超限超載的利益驅動，適當減低合法運輸業戶的運輸成本，成倍增加超限車輛的通行費用，規范貨運市場經濟秩序，保護公路橋梁，保障交通安全暢通，達成了激勵相容的經濟機制。根據長安大學陳蔭三教授的數據，“經過一年半的計重收費和一年來的集中治超，江蘇省高速公路上超限50%以上的車輛已為數有限”，[42]治超的效果非常明顯。為此，交通部公路司在總結江蘇等省份經驗的基礎上，于2005年11月下發了《關于收費公路試行計重收費的指導意見》，指導全國的計重收費工作。因此，為什么經常個人或企業的行為結果與安全政策、法規的制定者的目標不一致呢？就是因為這些安全管理的規章制度不是激勵相容的。上文的諸多的例子中我們可以看到，在許多政府及其部門制定的規則下，個人或企業不按照設計者制定的社會目標那樣去做可以得到更大的好處。

6、簡要結論

“個人動機很可能會帶來驚人和意料不到的集體結果。”[43]在安全生產責任越來越大的今天，官員出于自身利益的考慮，更多地采取自我保護式的安全管理方法——高壓、嚴懲加關閉等。這種管理方法從表面、短期來看抑制了安全事故，但長遠來看是效果不佳。這種官員自我保護的個人動機，往往還會帶來驚人和意料不到的宏觀結果，諸如北京110國道長時間大雍堵、新疆因關停煤礦而造成冬季缺煤、福建閩侯整治煙花爆竹的生產而引發更大的事故等，對國民經濟的發展是有害的。他造成了安全管理的執法難度加大，管理成本提高，經濟運行的效率下降，還極易產生腐敗現象。因此我認為：安全管理應當理性預防，既要考慮事故造成的損失，也要計算預防投入的成本，實現社會福利最大化。在計算安全管理成本時，既要考慮法規成本、執法成本和尋租成本，也要考慮管制產生的社會成本。在制定安全標準時，安全性與經濟性要對等均衡，不能超越社會經濟發展水平，要讓守法者獲得正當利益。在實施安全管理過程中，要考慮行政相對人和社會公眾的應對反應，所采取的措施一定要是可置信的。對于個別的違法違規者，應嚴懲不怠，但嚴懲措施的運用不能泛化（尤其是在我國由計劃經濟向市場經濟轉軌的背景條件下），必要時應當對管理措施進行反思。政府對安全生產的要建立類似漢德公式這樣的制度安排，以便于安全管理主體有一個預防邊界，也使安全責任的追究與預防投入建立連接。總之，安全管理工作，要盡可能引入市場機制，更多的采用經濟激勵措施替代強制命令方式（諸如采用斯蒂格利茨的分離均衡模型，對不同安全風險程度的企業采取不同的管理方式等），使個人、企業在追求自身利益的同時來確保安全生產，以達成激勵相容。

在我國有一個大禹治水的古老傳說，在帝堯時期，黃河流域經常發生洪水。為了制止洪水泛濫，保護農業生產，堯帝召集部落首領會議，征求治水能手來平息水害。鯀被推薦來負責這項工作。鯀接受任務后，采用“陻、障”的方法，就是簡單的用堤埂把居住區圍護起來以障洪水。這樣不但治不了洪水，反而使其愈漲愈高，治水九年而不得成功，最后堯帝將他殺死在羽山。舜帝繼位以后，任用鯀的兒子禹治水。禹總結父親的治水經驗，改鯀的“陻、障”為“疏順導滯”的方法，就是利用水自高向低流的自然趨勢，順地形把壅塞的川流疏通，把洪水引入疏通的河道、洼地或湖泊，然后合通四海，從而平息了水患。后來戰國時期秦國蜀郡太守李冰根據“疏順導滯”的治水原理，修建了舉世聞名的都江堰工程。時至今日，都江堰工程雖經歷2200多年的風雨，仍能發揮其防洪灌溉的功能。因此，在當前嚴峻的安全生產形勢下，我們的安全管理工作應效法大禹，多采用“疏順導滯”的方法，少用鯀的“陻、障”的方法，堵疏結合，以達到既促進社會經濟的發展、又能保證安全生產的目的。

2006年3月18日