《安全生產法》還不具備自立門戶的條件，所以必須有自己的法律部門歸屬。按照國際慣例，以保護勞動者生命安全為目的安全法律，屬于勞動法律部門；然而，從現行《安全生產法》的內容來看，卻更適合于進入經濟法律部門。因此，筆者呼吁盡快為保護勞動者的職業安全立法。
　　
　　安全生產立法沿革

　　1981年，我國的《勞動安全衛生法》（《勞動保護法》）進入正式起草階段，與之同步的有《勞動安全監察條例》。此前，《女職工勞動保護條例》、《礦山安全衛生法》已完成起草呈報國務院。鑒于《礦山安全衛生法》已完成起草，當時，國家勞動總局考慮起草《工廠安全衛生法》；后來，為了避免一事多法，國務院決定將幾部法律法規合并，法名改為《勞動安全衛生法》(《勞動保護法》)，由國家勞動總局牽頭，化工部、冶金部、煤炭部、農業部、輕工部、全總等12個部門的負責人組成了起草領導小組。
　　作為法名，《安全生產法》的提出是1994年的事，由勞動部負責組織起草，同年8月有一份初稿在太原討論，后來又印發全國征求意見。1996年4月，國務院法制局與勞動部協商，將仍在起草中的《安全生產法》、《勞動安全衛生條例》和《職業病防治條例》三合一，并稱《勞動安全衛生法》，接下來，勞動部完成了這部法律草案的起草工作。1998年，國務院機構改革，生產安全綜合監管職能由國家經貿委承擔，各行業的安全管理由經貿委內設的工業局承擔。國家經貿委是中央政府的經濟主管部門，改革后又行使原勞動部的部分職能，成為中央政府的生產安全監督管理職能部門。
　　國家經貿委管安全后，就開始把勞動安全收縮為生產安全，并在原勞動部工作的基礎上，組織起草《職業安全法（草案）》，于1999年12月21日報國務院，后來又將該草案修改為《安全生產法》，現在人們熟悉的《安全生產法》，是2002年6月29日在九屆全國人大第二十八次常務會議上通過的。從此，以業為重的生產安全與以人為本的勞動（職業）安全好像都在法律調整范圍之內，但實際上兩者很難兼顧。
　　在幾年的實踐中，《安全生產法》的局限性主要表現在它的經濟法律特征比職業安全衛生法律特征更顯突出。
　　這是需要探討的問題，筆者從以下幾個方面談談個人看法。
　　
　　法定監管范圍的現實問題

　　《安全生產法》第二條明確規定該法的調整范圍是“從事生產經營活動的單位”，也就是有工商營業執照的法人，簡稱“生產經營單位”；明確了《安全生產法》與消防、道路交通、鐵路、水路、民航等單行安全法律是同一層次的法律，而且還規定某些行政法規也與《安全生產法》有同等效力。由此可見，《安全生產法》只是在上述單行法律調整范圍之外作了有限的補充，其法律地位和效力與上述諸法處在同一層次上。

　　《安全生產法》第九條第一款以“對……安全生產工作實施綜合監督管理”的措辭明確規定，國務院負責安全生產監督管理的部門和縣級以上各級政府的安全生產監督管理部門是該法的執法主體。其他各單行法律也有其相應的執法主體，但這些單行法的執法主體同時也是《安全生產法》的執法主體，而《安全生產法》的執法主體卻不是各單行法的執法主體。請看第九條第二款的規定：“國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理�！薄栋踩�生產法》第五十四條又將第九條一二款規定的上述兩類執法主體，統稱為“負有安全生產監督管理職責的部門”。

　　法律的這些規定一方面明確執法主體，一方面界定工作范圍。但是，從安全生產監管部門目前的工作實情來看，凡涉及到危害人民群眾生命安全的活動，和危害從業人員生命安全的生產經營活動，都由安全生產監管部門進行監管。因此，安監部門的監管范圍遠遠超過了法定的合法的生產經營場所，這在事故查處中尤顯突出。近年來，一旦有傷亡事故（不分事故類別）發生，無論是合法的生產經營場所還是非法的生產經營場所，幾乎都由安全生產監管部門牽頭查處。就算這是安全監管機構綜合監管的職能體現，但是，既然安全生產監管部門對合法生產經營單位的生產安全負有綜合管理職責，一旦發生事故（包括安全檢查時發現嚴重事故隱患），就應按《安全生產法》第六十一條的規定，由國家監察部門對安全生產監管部門“是否履職”進行調查確認；可是，安全生產監管部門不僅要去牽頭查處事故，甚至還要去查處另有法律規范和執法主體的事故。

　　現在，“安全生產工作綜合監管”的涵義已經從法律規定的生產經營單位擴大到學校、醫院、娛樂、交通、飛行物體的安全以及氣象等自然災害。使安全生產法的執法主體在執法中常常越出法律規定的范圍。安全綜合監管是對政府各負有安全生產監管職責的部門進行監督、協調、指導，還是統管與安全有關的一切事務，各地政府理解不同，各地安全生產監管部門的做法也不同。筆者以為，“安全生產”是企業的事；對企業的“安全生產”進行監督管理是有關行業管理部門的事，即所謂的“安全生產工作”；對“安全生產工作”進行綜合監察，是國家生產安全監察部門的事，其對象是有關行業管理部門；對生產安全監察部門“是否履職”進行調查，是國家監察部門的事。但是，除《安全生產法》第六十一條外，其他有關條款均將其籠統地稱為“安全生產工作”，層次不清，以致安全生產監督管理部門在實際工作中不得不運動員裁判員一肩挑；而且，就連國家監察部門在這種執法氛圍的影響下，也沒按該法第六十一條來做，成了以安全生產監管部門牽頭的事故調查組成員。

　　另外，在法律責任方面，《安全生產法》僅限于對“生產安全事故”(準確地說，是生產經營場所的人身傷亡事故)的追究，不具有對各類事故的普遍適用性，更不具備安全基本法（基本法律應由全國人民代表大會制定，而《安全生產法》是全國人大常委會制定的。參見《憲法》第六十二條第三款和第六十七條第二款的規定）的地位。而實際執行中卻把本在該法之外的廣義的安全事務，與法內的狹義的安全生產事務混在一起。因此，生產經營場所之外的安全事項，尤其是與從業人員身體安全和生命安全無關的安全事項，由安全生產監管部門去管，于法無據。然而，安全生產監督管理部門卻在各類事故查處中充當重要角色，而且還說這是在執行《安全生產法》。
　　
　　生產安全與公共安全界線不清

　　“保障人民群眾生命和財產安全”是《安全生產法》的立法目的；但是，“人民群眾”是人民群眾的全稱還是人民群眾中“從業人員”的特稱，這部法律沒有解釋。一般而言，生產經營場所的人身傷亡事故，受害者多為人民群眾中的從業人員；但現代化大生產，大規模高密度的經營場所，使企業的許多裝置、設施成了巨大能量的載體，一旦能量失控，發生意外釋放，不僅會使從業人員受害，還會使參與其中的顧客和周邊居民受到傷害，釀成公共事故；另外，“人民群眾財產安全”也是公共安全問題，因為發生事故，不僅使屬于“人民群眾”的業主蒙受財產損失，與之毗鄰的其他“人民群眾”也會因城門之火而被殃及。這就是越來越多的人已經認識到的由生產經營事故引起的公害問題。從這個意義上講，“人民群眾”是全稱而非特稱，由此聯系到安全生產與公共安全的因果關系，這部法律的執法主體更像是公共安全部門而非生產安全部門。如果從消除產生公共安全問題的致因來考慮，最好的辦法就是從解決生產經營過程中從業人員的勞動安全入手，從業人員在生產過程中的安全健康有了保障，公害的后果就失去了致因。這才是生產（勞動）安全與公共安全的管理界線，把這一界線分清了，職責也就明確了。而《安全生產法》立法目的的表述，其缺陷正在于此。
　　
　　查處不安全行為與查處事故輕重顛倒

　　《安全生產法》有立法目的而無立法依據，這是十分耐人尋味的——“為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發展，制定本法。”照理說，如果是獨立的法律部門，就應該直接根據《憲法》制定，但在它的總則里沒有這樣的陳述，也找不到依據其他基本法律制定該法的規范陳述。這是《安全生產法》之所以難以自圓其說的主要原因。

　　“保障人民群眾生命和財產安全”是《安全生產法》的若干立法目的中的兩大目的。即生命安全和財產安全。關于財產安全，《安全生產法》將其列入調整范圍。可是，在對法律中“生產安全事故”這一的概念進行解釋時，多數情況下又將財產安全排除在外。例如：為什么現在強調“生產安全事故”或“安全事故”，是為了表明這些事故歸生產安全監管部門管，是為了區別沒有人身傷害的設備設施等財產損失事故，及其他的與生產安全監督管理部門無關的人身傷害事故。這些現象表明，這部法律的基本概念使用不太講究，立法目的的闡述與法律條款所能起到的作用不相匹配；尤其是立法目的的非唯一性給執法和守法提供了為我所用的選擇余地。

　　這不僅表現在人們的主觀選擇上，《安全生產法》的有關規定在客觀上也提供了這個條件。例如，《安全生產法》第十八條規定，“生產經營單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投入，由生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人予以保證，并對由于安全生產所必需的資金投入不足導致的后果承擔責任。”這里只要求對“投入不足”的“后果”負責，并不要求對可能導致“后果”的“投入不足”承擔責任。這樣的條款，暗含對“投入不足”的縱容，使達到安全生產條件的資金投入在制度上失去保證。因為不是所有的“投入不足”都有事故“后果”；所以，一些業主便鋌而走險，把“投入不足”當成大有空子可鉆的生財之道，去博更大的利益。如果該法規定“投入不足”就是不具備安全生產條件的法律事實，就要承擔法律責任，那么，投入不足就沒了空子可鉆。這是該法不能對“預防為主”方針自圓其說的典型例子。一部法律，其條款不能前后不一，尤其是安全法律，重在查處不安全行為，而不是查處事故。
　　
　　安全督查禮讓產業保護

　　在人身安全與生產（財產）安全發生矛盾時，《安全生產法》中有的條款往往起到保護生產（財產）的作用。近年來，為扭轉煤礦死亡事故頻發的嚴峻局面，中央政府要求事發地的煤礦和問題煤礦“立即整改”、“立即停產”、“立即關閉”等等。這在《安全生產法》“法律責任”一章中卻不是這樣規定的。從第八十條到第八十三條，第八十五條第八十八條，共有八條的措辭都是“限期改正”，而恰恰在這個“限期改正”的期限內，就極有可能發生事故。由此可見，“限期改正”的規定是保護生產的條款，對保護生命不利，是不符合《憲法》以人為本原則的�！跋奁诟恼�”還使政府的政令、文件的貫徹執行受到制約，要么是政府的“立即整改”、“立即停產”、“立即關閉”決策違法；要么是《安全生產法》的這些條款已經不適應社會的發展。而“限期改正”的不少條款所針對的，是必須立即整改的事故隱患，也是可以做到立即改正的。如第八十五條的限期整改內容是“進行爆破、吊裝等危險作業，未安排專門管理人員進行現場安全管理的”。而且，從上述八條所列行為中不難看出，其行為已經產生后果，這些后果雖然不是事故，但卻是不具備安全生產條件。這樣的情況不應是限期改正的問題，而應是停產的問題，沒有必要等到事故發生后再來追究責任。但是，這部法律為什么只要求“限期改正”，而不要求立即改正。這就是值得進一步探討的問題——這部法律到底在經濟法律部門合適還是在勞動法律部門恰當？

　　還有，《安全生產法》第五十六條明確了安全生產監督管理部門對生產經營單位進行檢查的4項職權，其中包括“重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當責令從危險區域內撤出作業人員，責令暫時停產或者停止使用；重大事故隱患排除后，經審查同意，方可恢復生產經營和使用。”“對有根據認為不符合保障安全生產的國家標準或者行業標準的設施、設備、器材予以查封或者扣押�！钡�是，同時又要求“監督檢查不得影響被檢查單位的正常生產經營活動”。既要采取查、封、扣、撤、許可等檢查措施，又不準影響正常生產經營，這是一種有產業保護傾向的條款，與“安全第一”方針不符。

　　最后再說說對保障“人民群眾財產安全”的理解。因為這是一個很容易引出新的法律問題的問題。例如，業主雖然是資本的代表，但同時也是“人民群眾”的一員，生產過程中發生事故中斷生產，即使沒有人員傷亡，或雖有傷亡但設備完好，這對業主來說，都會產生財產損失。因為生產中斷就意味著財產損失。而財產是業主的，保障人民群眾的財產安全，是法律賦予的權力。所以，當有人員傷亡而設備完好時，業主拒絕停產整頓，又何錯之有？

　　(第一作者為安徽省蚌埠市安監局副局長)