制約安全生產法實施的三大瓶頸

　　法律經濟學學者認為，整個社會都在關注政府的舉動，并隨時做作出自己的對策。只有當立法達到均衡，法律才是有效的，自我實施的。從《安全生產法》的條文規定看，其不僅規定了生產經營單位的安全生產保障責任，而且規定了勞動者的相關權利以及政府的監管職責，其內容不可謂不全面。然而，現實中一組組觸目驚心的數字不斷地提醒我們：法律的實施效果與立法初衷仍有很大一段距離。正如李鐵映副委員長所指出的，安全生產法當前的主要問題是貫徹實施不到位。
　　之所以形成目前不容樂觀的安全生產局面，原因是多方面的。勞動者缺乏自我保護的能力和意識是一個方面；行業管理弱化，安全監管體制不順又是一方面原因；而最深層的原因在于經營者缺乏守法動力。以上三方面構成了制約安全生產法實施的三大瓶頸。
　　
　　瓶頸一：面對貧困的壓力，勞動者沒有行使權利的資本

　　《安全生產法》第三章規定了從業人員的權利與義務，其中規定了勞動者自我保護的諸多途徑，如對生產中存在的安全問題提出批評、檢舉、控告的權利以及拒絕違章指揮和強令冒險作業的權利。然而現實是：迫于生存和生活的壓力，勞動者沒有行使權利的資本。經營者與勞動者周瑜打黃蓋式的劇幕仍在各地上演。勞動者需要面對的不僅僅是危險，更多的是就業和貧困的壓力。曾有記者問一名普通的礦工：“貧困和危險到底哪個讓你更害怕？”得到的答案是“貧困更可怕。”只要有足夠的補償，人們就愿意承擔更大的風險，這是理性的選擇。這樣的邏輯在處于弱勢的勞動者身上得到了極端的彰顯。法律所賦予的權利成了勞動者的奢侈品，成了倡導法治的社會里一個光鮮的擺設。
　　
　　瓶頸二：利益沖突，監督者喪失了監督的動力

　　地方政府與國家之間的利益碰撞最終造成了各方行動目標不一致。單就近年來廣受關注的煤礦安全生產來看，國家三令五申要求關閉小煤礦，但現實中小煤礦仍然“抽刀斷水水更流”，屢禁不止。在一次次重大事故背后“官煤勾結”是永恒的話題，“紅頂煤礦”也成了見怪不怪的現象。基層政府大量的權力尋租，一定程度上轉嫁了本應用于加強安全生產的成本，本應屬于國家的稅源也被基層政府不合理收費取代。而地方利益集團則在財富的急劇積累下不斷壯大，無形中促成了官商勾結、官媒勾結的出現。

　　雖然《安全生產法》中對政府的監督職能作了諸多規定，然而當貓被老鼠“捕獲”時，主人所賦予貓的再多的武器也只是擺設了。
　　
　　瓶頸三：經營者沒有守法動力才是深層次原因

　　如果說前述勞動者缺乏自我保護能力以及政府執法力度不夠只是《安全生產法》實施效果不如人意的外部原因，那么經營者沒有守法動力則是深層次的原因。

　　從《安全生產法》自身規定來看，該法在第二章規定了企業應當有一定的資金投入、人員投入和技術投入。然而實踐中安全投入不足卻是我們不得不面對的現實。全國人大常委會副委員長李鐵映所作的全國人大常委會執法檢查組關于檢查《安全生產法》實施情況的報告也指出，安全基礎薄弱是生產中的突出問題之一。

　　那么，安全投入不足的原因何在？經營者追逐利益的本性固然是其中原因之一，但根本的原因還在于經營者缺乏對合法利益的合理的大致預期。還拿礦業生產為例，采礦權人即使通過承包等途徑取得了礦業權，也始終不能排除對礦山企業產權穩定性的憂慮。因為被當作公權力產物的采礦權，其變動與消滅都要取決于行政長官的意志，而長官意志具有極大任意性。這也就意味著，相對人的礦業權始終處于不穩定的狀態。既然沒有“恒產”，自然也就不可能有“恒心”。再加上廣泛存在的礦山承包，那種在最短的時間內盡快收回成本并盡可能多地獲取利潤的必然選擇，最終導致了礦業開發管理的亂像叢生。
　　
　　關鍵在于建立利益引導的激勵性管理體制

　　加大對違法行為的查處力度，實施關停并轉和行政處罰只是治標，理順中央、地方、企業三者之間的利益關系，保障經營者的合法權利，建立利益引導的激勵性管理體制才是治本。

　　只有在法律上充分保障經營者的權利，才能有效抵御公權力的不當入侵，使之處于相對穩定的狀態。如此，經營者即無須依附權勢，“官煤勾結”、“官商勾結”攻守同盟也隨之被打破。而顯而易見，經營者也只有取得了對合法利益的合理的大致預期，才不至于做出忽視生產安全的短視行為。

　　在朝著憲政國家的方向邁進的過程中，就《安全生產法》而言，自然應當改變現行法律的切入點，以保障經營者的權利為重心，建立利益引導的激勵性管理體制，而不再單純依賴外部的行政管制。盡管經營者權利保障問題的解決并不能改變經營者的逐利本性，但是它卻是保證安全整頓有效率的前提。而在此基礎上，再完善安全生產法的配套法律法規，加強安全監管力度，并加大對違法行為的懲罰力度，輔以提升勞動者運用法律自我保護的法律意識等其他措施，才能使生產安全的局面真正有所改善。
　　(第一作者為中國政法大學國土資源法律研究中心主任，法學博士；第二作者為中國政法大學民商法經濟法學院碩士研究生)