【摘要】隨著改革開放和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“空心村”問題日益突顯，危害性極大。“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)有其深刻的原因，包括農(nóng)村土地法律制度原因、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因以及農(nóng)民意識(shí)形態(tài)方面的原因。本文通過分析“空心村”問題產(chǎn)生的原因，有針對(duì)性地提出了解決此問題的對(duì)策，完善相關(guān)法律制度，嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅制度，完善農(nóng)村住宅總體規(guī)劃，健全農(nóng)村規(guī)劃體系，推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)，同時(shí)加大宣傳力度，提高農(nóng)民保護(hù)耕地，節(jié)約用地的思想認(rèn)識(shí)。
【關(guān)鍵字】空心村；形成原因；危害；對(duì)策
隨著改革開放的浪潮，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，廣大農(nóng)村的建房熱一浪高過一浪。富裕起來的農(nóng)民紛紛將積蓄投入建設(shè)新房。他們?cè)谂f房不動(dòng)的基礎(chǔ)上，或在村莊周圍申請(qǐng)宅基地，或在交通便利的公路鐵路邊建設(shè)新房，或在環(huán)境優(yōu)雅的山頭蓋房，以至于整個(gè)村莊向外橫向和縱向隨意擴(kuò)展，而在村莊中心出現(xiàn)大量的閑置宅基地、廢棄地和空白地，久而久之，形成一個(gè)個(gè)龐大的“空心村”。“空心村”中的閑置住房或廢棄房大多是磚瓦房和土坯房，建設(shè)年代已久，房屋設(shè)計(jì)陳舊，破壞程度比較嚴(yán)重。舊宅基地閑置少則幾年，多則二三十年，無人管理無人重視。
1“空心村”的危害
“空心村”存在的大量閑置宅基地和空白地帶不但占用農(nóng)村集體土地，浪費(fèi)了土地資源，而且“空心村”新建房宅基地占用耕地、農(nóng)用地，也浪費(fèi)了農(nóng)業(yè)資源。這些濫占亂棄行為浪費(fèi)新農(nóng)村建設(shè)資金，嚴(yán)重影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
1.1 浪費(fèi)農(nóng)業(yè)資源
土地資源是一種“綜合”的自然資源，是人類社會(huì)最基本的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象，是國家農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全的重要保障。因其具有不可再生性，也因此是任何國家和社會(huì)的重要保護(hù)對(duì)象。合理開發(fā)和利用每一寸土地是我國的基本國策。我國山地多，平原少，干旱、高寒區(qū)域大，耕地開發(fā)受限制，人均耕地少，而農(nóng)村閑置宅基地更加劇了人地矛盾。農(nóng)村新建的住宅大多在村莊外圍，靠近公路和集鎮(zhèn)的地方，占用了大量的耕地，造成農(nóng)田面積的急劇減少，也因此減少了糧食產(chǎn)量，構(gòu)成糧食危機(jī)的潛在因素。據(jù)了解，“空心村” 的空心， 少在0.067hm2 左右，多在 0.200 hm2 以上，一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有 300 來個(gè)自然村，平均一個(gè)自然村以 0.133 hm2計(jì)算，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40 hm2 以上的土地被廢棄。這個(gè)數(shù)字是很驚人的。
1.2 浪費(fèi)建設(shè)資金
由于農(nóng)地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值過低、耕種勞累，農(nóng)民種地積極性不高，加之到城市就業(yè)可掙取的勞酬比從事農(nóng)業(yè)種植要高得多，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市。到城市打工而逐漸富裕起來的農(nóng)民第一件大事就是蓋新房、置新家。因此，農(nóng)村建房熱如雨后春筍，遍地開花。但是，農(nóng)民建新房速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和水平，而且農(nóng)民獨(dú)家獨(dú)戶建新房缺乏宅基地用地總體規(guī)劃，導(dǎo)致村莊建設(shè)無限擴(kuò)張，耗費(fèi)了基礎(chǔ)設(shè)施和村莊改造的配套資金；同時(shí)，這些新房往往貪圖節(jié)約和趕工期，新房設(shè)計(jì)、建材質(zhì)量、施工技術(shù)等都不夠合理和科學(xué)，導(dǎo)致新房使用壽命短和高頻率棄舊建新。村內(nèi)空閑房屋逐步增多，大都破舊不堪、年久失修，極易發(fā)生倒塌事故，造成村民的人身和財(cái)產(chǎn)安全隱患，因此雖然農(nóng)民個(gè)人的居住條件有了提高，但村莊的整體居住質(zhì)量并沒有因?yàn)樾抡ㄔO(shè)而得到改善；相反，村莊內(nèi)部的衰落已經(jīng)非常明顯，村內(nèi)大多無鋪裝道路，多數(shù)沒有給、排水設(shè)施，垃圾沒有專門處理，到處堆積，環(huán)境衛(wèi)生狀況惡劣。基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱，居住環(huán)境不斷惡化，住房投資比重大，生產(chǎn)性投資不足，這些都嚴(yán)重影響了農(nóng)村發(fā)展的后勁。
1.3 影響和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
“空心村”內(nèi)大量人力資本流失，進(jìn)入工廠打工的大多數(shù)是受教育水平較高的青壯年勞動(dòng)力，進(jìn)城務(wù)工的也多是家庭的主勞動(dòng)力。這些人力資本的大撤離，使得村內(nèi)留下的多是老年人和幼童，農(nóng)村基層組織中干部趨向老齡化，后備干部嚴(yán)重缺乏，“空心村”面臨人才短缺的危機(jī)。我國人力資本占到財(cái)富總額1/2以上，人力資本的抽離意味著大量資本從農(nóng)村撤離，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資的減少， 同時(shí)伴隨著與農(nóng)業(yè)相關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)資本的共同撤退，造成農(nóng)村人力資本在追求利潤的動(dòng)機(jī)下從利潤率較低的傳統(tǒng)種植業(yè)轉(zhuǎn)向利潤率較高的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，從而引發(fā)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)空洞化，如不加以重視并及時(shí)治理，會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
1.4 影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展
我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，農(nóng)民和農(nóng)村問題始終是社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵，社會(huì)現(xiàn)代化的難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)民富裕、農(nóng)村振興是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)�！翱招拇濉崩^續(xù)蔓延將導(dǎo)致農(nóng)村居住環(huán)境持續(xù)惡化，隨著土地資源的日益緊張，勢必造成這些閑置土地升值，由此引發(fā)家族內(nèi)或家族間的矛盾，既不利于農(nóng)村的繁榮，又威脅到整個(gè)國家的長治久安。
2 “空心村”形成原因分析
2.1 制度原因
2.1.1土地法律制度不完善，缺乏農(nóng)村建房約束機(jī)制
中國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是在《憲法》框架下，由《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》等法律規(guī)范所組成的。現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定：村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)和突出了農(nóng)村宅基地的五方面的特點(diǎn)和要求：①實(shí)行一戶一宅制；②農(nóng)村村民建住宅用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn))）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃；③涉及占用農(nóng)用地的必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)；④宅基地的審批權(quán)限統(tǒng)一定為縣級(jí)人民政府；⑤以戶為單位分配宅基地的原則。但是《土地管理法》并沒有明確規(guī)定一戶一宅的具體操作規(guī)程，尚未娶親的男丁先蓋房后娶親，或者農(nóng)民為以后的子孫先打地基之類的算不算違法等等，這些都沒有相應(yīng)規(guī)定，因此一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重。而且由于對(duì)《土地管理法》宣傳貫徹不到位、不深入，加之政府土地執(zhí)法不力，造成農(nóng)民的土地法制觀念淡薄，節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng)。一些農(nóng)民認(rèn)為土地是集體的，如能用來建房就變成自己的；甚至有的將承包的責(zé)任田當(dāng)作私有土地，未經(jīng)許可便隨意侵占建房，或私下置換建房，造成土地極度浪費(fèi)和破壞。
2.1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃管理不完善，審批制度不健全
目前，村鎮(zhèn)規(guī)劃制訂遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)民建房需求，一些地方領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃觀念滯后，宅基地審批缺乏依據(jù)，造成農(nóng)民建房的隨意性和盲目性。一些地方在行政規(guī)劃調(diào)整時(shí)，實(shí)行村村合并工程，人口遷移集中居住，集體規(guī)模壯大了，但原來偏遠(yuǎn)、零散的舊宅基地未能及時(shí)推倒整治，恢復(fù)到可耕狀態(tài)，而是被長期閑置下來。有些地方，部分農(nóng)村干部法律意識(shí)淡薄，特權(quán)思想嚴(yán)重，無視國家土地法規(guī)政策，只要農(nóng)民有建房需求，寫出申請(qǐng)（或建好后再申請(qǐng)），不經(jīng)深入調(diào)查，就擅自批準(zhǔn)宅基地。而申請(qǐng)者建新房大多不是舊宅翻新，實(shí)際上是沿公路或在承包的耕地上或是圍繞舊村建新房，有的農(nóng)戶建新不拆舊，嚴(yán)重違反了國家規(guī)定的“一戶一宅”要求。村莊規(guī)模盲目向外擴(kuò)展，圍繞舊村建新村現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅占用大量耕地，而且舊宅基地也閑置、荒廢下來。村莊規(guī)劃的不完善，是造成“空心村”現(xiàn)象的重要原因。
2.1.3人口制度不健全，大量住宅閑散
首先，人口的急劇擴(kuò)張，分戶而立使村莊規(guī)模迅速擴(kuò)大。建國50多年來，我國的人口制度在20世紀(jì)80年代之前出現(xiàn)過大的偏差，幾輪生育高峰導(dǎo)致農(nóng)村人口急劇膨脹，而人口的增加，就意味著數(shù)年后農(nóng)戶數(shù)量的急劇上升，使村莊規(guī)模迅速擴(kuò)張。其次，由于農(nóng)民思想觀念的落后，養(yǎng)子養(yǎng)老的思想致使農(nóng)村男丁膨脹，而男丁成家后不與父母一起住，結(jié)婚前就得要蓋新房，因此也造成農(nóng)村生兒子蓋房子熱潮。再次，人口的大量流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村住宅閑置率升高。20世紀(jì)90年代以來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)二元差異拉大，大量農(nóng)村人口，尤其農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流入城市，造成了土地拋荒，農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
2.2 經(jīng)濟(jì)原因
2.2.1 城鄉(xiāng)收入差距大
由于農(nóng)業(yè)工業(yè)兩部門經(jīng)濟(jì)收入的差異很大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值過低，致使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率非常低，利潤低，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)率高， 投資少、見效快、回報(bào)高，還有國家政策的支持，所以大批農(nóng)民拋耕棄田投資經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。農(nóng)民收入上不去，不僅影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，而且影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革力度的加大，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從本質(zhì)上并未受到?jīng)_擊，反而有進(jìn)一步加深加固的跡象，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步轉(zhuǎn)向城市。城市對(duì)農(nóng)村人力資源的吸收，造成很多農(nóng)村地區(qū)老人帶著小孩在家種田的狀況，實(shí)際上很多農(nóng)村地區(qū)是由老人和婦孺支撐著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，這顯然不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，而城市資本卻流向農(nóng)村，結(jié)果是農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的豐裕資本，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)根深蒂固的“吃、住、行”觀念，促使這些豐裕資本很快轉(zhuǎn)化為一座座庭院和住宅。同時(shí)，農(nóng)民背井離鄉(xiāng)涌入城市，致使農(nóng)村出現(xiàn)“人去房空”，即“空心村”現(xiàn)象。目前我國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民收入差至少在3倍左右。據(jù) 2002 年的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工進(jìn)城后的年收入平均比進(jìn)城前多8 738.3 元，90.1 %的農(nóng)民在進(jìn)城后，收入都比在家鄉(xiāng)時(shí)有了明顯上升，巨大的經(jīng)濟(jì)差成了越來越多的農(nóng)民流入城市的主要驅(qū)動(dòng)力。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是很自然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化過程的自身特點(diǎn)。
2.2.2 農(nóng)地產(chǎn)值過低，邊際生產(chǎn)力低
農(nóng)村的舊宅由于建的早，大多數(shù)面積較小，設(shè)計(jì)陳舊，在舊宅基地上建房，已經(jīng)不能滿足建設(shè)現(xiàn)代化住房的需求，拆舊建新一般都要購買或調(diào)換鄰里的宅基地，其費(fèi)用包括建筑費(fèi)和購買鄰里宅基地的費(fèi)用；在耕地上建房的成本則僅包括建筑費(fèi)及由于耕地非農(nóng)化帶來的耕地收益損失。而且農(nóng)民建房的收益還包括一種心理收入，即主觀上的滿足程度。在村外圍建房交通便利，通風(fēng)、采光度高，還能更好地滿足人的虛榮心。單位耕地上的產(chǎn)出收益是農(nóng)民在耕地上建房成本的重要組成部分，而當(dāng)前農(nóng)民辛苦種地1年的凈收益微乎其微，耕地的邊際生產(chǎn)力非常低，降低了在耕地上建房的成本。從兩者的成本收益比較來看，人們很快有了在耕地上建房的偏好。
2.3 思想認(rèn)識(shí)原因
農(nóng)民傳統(tǒng)觀念和地方風(fēng)俗等認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)造成了農(nóng)村建房的隨意性。主要有以下表現(xiàn)形態(tài)。①傳統(tǒng)觀念的影響：農(nóng)民普遍認(rèn)為老宅屬私有財(cái)產(chǎn)，外人無權(quán)干涉，即使不居住，也不愿意出售和轉(zhuǎn)讓，造成了大部分老宅基地閑置。②農(nóng)民認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤：部分農(nóng)民認(rèn)為土地歸我使用，就歸我所有，無論庭院菜地，自留地，還是承包田，隨意搭屋建房。③地方風(fēng)俗影響：有些地方受“先建新房，后拆舊房”、“娶新娘，蓋新房”等風(fēng)俗影響，農(nóng)民不斷建新房，而一些農(nóng)民在建起新房之后，并不拆除舊房。④舊宅基糾紛多，資金緊缺，翻建不易。一些農(nóng)民的舊宅基， 或是祖上傳下來的，或是與人串換的，大多不方不正不成排，很不規(guī)則。翻建新房高了，惹人閑言，遭人忌恨；低了，對(duì)己不利，心里別扭。而且很容易與左鄰右舍發(fā)生矛盾，倒不如棄舊圖新，在村外另建房屋省心省事。另外，農(nóng)村宅基地整理，從制定規(guī)劃到拆遷、平整土地，特別是整理中必要的補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等，都需要有一定的資金。由于目前不少農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，籌資渠道狹窄， 難以籌集必要的資金開展宅基地整理工作，因此造成積極建新房但無人整理舊房的局面。
3 “空心村”的整治對(duì)策
3.1 完善相關(guān)法規(guī)政策
3.1.1完善土地管理法，實(shí)行宅基地統(tǒng)一管理制度
實(shí)行宅基地統(tǒng)一管理制度。即新宅基地由村集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排；舊宅基地由村集體統(tǒng)一收回、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一安排供地。對(duì)于舊宅基地改造的投入由村集體承擔(dān)，改造后的土地收益金，全部歸村集體所有；對(duì)所收回的舊宅基地，重新進(jìn)行村建規(guī)劃，對(duì)征地報(bào)批所需的費(fèi)用給予優(yōu)惠，甚至給予減免。農(nóng)民建新房后，按建新拆舊的協(xié)議，無償收回其舊的宅基地，對(duì)其合法取得的地面上的舊房子經(jīng)評(píng)估后，應(yīng)適當(dāng)給予補(bǔ)償，并在其拆遷后給予兌現(xiàn)。如果拆遷戶愿意自行拆遷，其拆遷的建材等物歸拆遷人所有；不愿自行拆遷的，由村委會(huì)組織有拆遷資格的單位進(jìn)行拆遷，拆遷物歸村集體所有。
3.1.2嚴(yán)格農(nóng)村宅基地審批管理，切實(shí)執(zhí)行一戶一宅制度
農(nóng)村宅基地發(fā)放應(yīng)依據(jù)《土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》，嚴(yán)格按照法定的申請(qǐng)、面積標(biāo)準(zhǔn)和審批程序?qū)徟亍ＲJ(rèn)真落實(shí)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)新宅基審批制度，對(duì)宅基地的審批堅(jiān)持“符合條件，確實(shí)需要”的原則，應(yīng)按照個(gè)人申請(qǐng)、村民代表會(huì)議討論、村委會(huì)研究決定并報(bào)土地部門審批的程序，從嚴(yán)掌握審批，并應(yīng)由有關(guān)部門頒發(fā)《土地使用證》。要根據(jù)村內(nèi)各戶現(xiàn)有人口及宅基情況，嚴(yán)格按照土地部門的規(guī)定清退多占的宅基，特別是閑置不用的舊宅基，將其作為村集體的宅基儲(chǔ)備；對(duì)于申請(qǐng)新宅基的，要根據(jù)人口情況同時(shí)收回多余的舊宅基地，切實(shí)執(zhí)行一戶一宅制度。
3.1.3 出臺(tái)政策鼓勵(lì)“空心村”整治
出臺(tái)鼓勵(lì)開展村莊整治實(shí)施的意見，明確村莊整治指導(dǎo)思想、方法、步驟， 明確各部門責(zé)任和分工，制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)各地按計(jì)劃、有組織地開展村莊綜合整治工作。急功近利是當(dāng)前“空心村”整治中最大的弊端。在一些地方， 政府雖然重視“空心村”整治工作，但關(guān)注的焦點(diǎn)是能騰出多少建設(shè)用地指標(biāo)。國土資源部門為了置換出足夠的年度用地指標(biāo)，只好選擇周期短、見效快、難度小的村莊作為“空心村”整治的對(duì)象，往往回避一些深層次的矛盾。大多數(shù)都是整治廢棄的、散落居住的老村莊，沒有涉及到村莊的綜合整治[。在“空心村”整治初始階段，這些做法是無可厚非的，但是，從長遠(yuǎn)的資源利用看，必須及早摒棄目前在“空心村”整治中騰地“工程性”整治做法，因?yàn)椤翱招拇濉闭蔚某尚шP(guān)系到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須從長計(jì)議。應(yīng)把以“空心村”整治為重點(diǎn)的村莊綜合整治納入各級(jí)黨委、政府長期規(guī)劃和工作目標(biāo)。將農(nóng)村村莊綜合整治提升到保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，列入新農(nóng)村建設(shè)重要組成部分和實(shí)施內(nèi)容，制定10年發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)施目標(biāo)管理考核和跟蹤制度。
修訂完善的農(nóng)村宅基地管理規(guī)章制度，在政策法規(guī)方面為解決多占、超占、強(qiáng)占宅基地問題提供可操作的政策法規(guī)依據(jù)。減少農(nóng)民對(duì)宅基地需要的壓力， 以“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一建設(shè)”為主要手段，通過行政、法律、經(jīng)濟(jì)途徑管理農(nóng)村建房，開展宅基地整理。
3.2 健全農(nóng)村規(guī)劃體系
近年來，在“空心村”整治中，一些村莊在有關(guān)部門的支持下編制了建設(shè)規(guī)劃，可是尚未制定出一個(gè)適合本村發(fā)展的規(guī)劃藍(lán)圖，因此，新一輪村莊規(guī)劃要按時(shí)完成編制。將村莊規(guī)劃修編工作列入新村建設(shè)的議事日程，以各級(jí)政府為主體， 統(tǒng)籌安排，在充尊重民意的基礎(chǔ)上，組織專家、學(xué)者研究各地農(nóng)村發(fā)展方向和定位，使村莊規(guī)劃成為引導(dǎo)村莊建設(shè)的龍頭。積極探索多種形式的村莊整治模式， 立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，合理配置資源，選準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口。充分考慮不同區(qū)域現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛埠惋L(fēng)土人情，體現(xiàn)“以人為本，統(tǒng)籌發(fā)展”的理念，堅(jiān)持集約用地要求，強(qiáng)化農(nóng)民居住質(zhì)量，鼓勵(lì)開發(fā)興建農(nóng)戶多層住宅小區(qū)。同時(shí)，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，細(xì)化建新拆舊規(guī)模、用地布局，劃定耕地保護(hù)“紅線”，約束和控制村莊外延，道路、通訊、電網(wǎng)改造和環(huán)境保護(hù)等分項(xiàng)規(guī)劃要與村莊規(guī)劃修編同時(shí)展開、同期實(shí)施，規(guī)劃要注意區(qū)分類別和有一定的超前性。
3.3 推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)
政府應(yīng)大力支持推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)，積極引導(dǎo)居住在城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星居住的村民離開布局分散的舊村莊，集中到規(guī)劃區(qū)建房�；�?qū)⑿〈搴喜⒊纱蟠�，有步驟地整體搬遷，向中心村或城鎮(zhèn)集中，連片發(fā)展，形成規(guī)模。推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)，要合理引導(dǎo)城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的農(nóng)民流向和研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。只有合理分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，采取閑置地流向主體多元化，有適當(dāng)條件限制的流轉(zhuǎn)方式，才可以集約利用農(nóng)村土地資源， 提高農(nóng)村房屋的利用率， 從根本上解決“空心村”問題。
推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)，合理解決“空心村”問題，可以將村莊的搬遷歸并與集居化建設(shè)和基本農(nóng)田建設(shè)、土地整理復(fù)墾相結(jié)合，將遷村并點(diǎn)調(diào)整出來的土地整為可機(jī)械化操作的連片高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，既緩解了建設(shè)用地壓力，又實(shí)現(xiàn)了多贏的效果。在進(jìn)行農(nóng)村集居化建設(shè)時(shí)應(yīng)體現(xiàn)“尊重農(nóng)民的集體土地所有權(quán)， 保留農(nóng)民的土地承包權(quán)，放開農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)”。向農(nóng)民集體頒發(fā)土地所有權(quán)證，以法律形式保障其土地權(quán)利；大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，讓整理成片后的土地向種植大戶轉(zhuǎn)移，逐漸形成“鄉(xiāng)村企業(yè)”， 而其周邊的農(nóng)民逐步演變成為“鄉(xiāng)村企業(yè)”打工的“農(nóng)民工”。
3.4 加大宣傳，提高農(nóng)民保護(hù)土地資源的思想認(rèn)識(shí)
加大宅基地宣傳力度，不斷更新農(nóng)民觀念，建造和諧的生活環(huán)境�？h、鄉(xiāng)、村要組織力量，結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，通過多種媒體、多種渠道加大對(duì) 《土地法》等法律法規(guī)和政策的宣傳力度，提高農(nóng)村干部、群眾的法律觀念和節(jié)約土地資源的思想意識(shí)，正確引導(dǎo)農(nóng)民在原有宅基地上建設(shè)多層新住宅，做到農(nóng)村宅基地的布局科學(xué)、合理。
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