一、職業安全健康法規的起源

     職業安全健康立法是為了保護勞動者的安全與健康，保障生產、經營人員的利益和法定權利，保障社會生產資料和國家及人民財富安全。它起源于18世紀工業革命后期，是工業生產技術發展的需要，是工人運動高漲、推動和斗爭的結果。人類的職業安全健康法規，從無到有，從單一的、零星的、只適用于某一特定范圍(行業、地區、工人)的法規到綜合的、全面的、適用范圍更為廣泛的基本法，并輔以一系列的從屬法規，形成一個較為完整的職業安全健康法規體系，經過相當長的歷史階段。

     中世紀，人類生產從畜牧農耕業向使用機械工具的礦業轉移，開始發生人為生產事故。隨著工業社會的不斷發展，生產技術規模和速度不斷擴大，礦山塌陷、瓦斯爆炸i鍋爐爆炸、機械傷害等工業事故不斷發生。在工業社會初期，安全技術比較落后的狀況下，促使人們從立法角度來控制日益嚴重的工業事故。

     人類最早的職業安全健康立法，可追溯到13世紀德國政府頒布的《礦工保護法》，1802年英國政府制定的最初工廠法《保護學徒的身心健康法》。這些法規都是為保護勞動者而設，制定了學徒的勞動時間，礦工的勞動保護，工廠的室溫、照明、通風換氣等工業衛生標準。世界范圍的安全立法，是在人類進入20世紀才開始聯合行動，這就是1919年第一屆國際勞工大會制定的有關工時、婦女、兒童勞動保護的一系列國際公約。英國、德國、美國等工業發達國家是職業安全健康立法最早和最為完善的國家。除此之外，很多國家的職業安全立法一般在20世紀才開始起步，包括日本這樣的發達國家，1915年才正式實施《工廠法》，比英國晚了近百年。

    二、職業安全健康法規的發展

     1．世界各國及部分地區職業安全健康法規的發展

     18世紀中葉，英國已成為最大的資本主義殖民國家，國外市場不斷擴大，工場手工業已不能滿足日益增長的需要，以紡織工業為先行，揭開了工業技術革命的帷幕。紡織工業的技術革新，對其他工業部門提出了要求，促使其他工業部門也都采用新技術，大量使用蒸汽動力和機器，形成了大工業生產。工人集中在工廠勞動，產生了工人階級。到19世紀前半期，英國完成了工業革命。英國工業革命期間，雇員的勞動時間、勞動工資以及其他勞動條件均由雇主與雇員簽訂的“合同”確定，國家的法律只保護簽訂“合同”的自由，而并不保護雇員應在良好的勞動條件下勞動。雇員常常被迫忍受惡劣的待遇，加上當時的工廠體制不健全，工人的生命安全、健康根本沒有保障。工人階級為此進行了堅決的斗爭，要求采取立法措施以保護工人在這方面的權益，他們的斗爭，引起社會的關注和支持，資方不得不做出讓步。由于當時棉紡工廠的勞動條件尤為惡劣，工時長，工資低，雇傭的多為女工和童工，于是在1802年，英國議會首先通過了一項限制紡織廠童工工作時間的《學徒健康與道德法》，這是英國，也可以說是世界上產生的第一

    個重要的職業安全健康法規。隨后，在1833年英國頒布了世界上第一個《工廠法》，該法對工人的勞動安全、衛生、福利作了規定，成為“工廠立法”時期的先驅。

     19世紀中葉以后，在資本主義社會里自由競爭占著統治地位，隨著資本主義經濟的繼續發展和各國工人運動的普遍高漲，職業安全健康立法也逐步發展起來。一些主要資本主義國家步英國的后塵，不得不加入“工廠立法”的行列。美國的職業安全健康立法最先是在州級進行的，當時美國由于3年內戰(1861—1864年南北戰爭)，工廠里一片混亂，勞動條件極為惡劣，令人悚然的傷亡事故悲劇時有發生。1877年在馬薩諸塞州頒布了美國的第一個《工廠檢查法》，該法的頒布大大推動了其他各州職業安全健康法規的制定工作。日本在1868—1873年明治維新期間，資本主義發展較迅速，1877年大膠府首先制定了《制造廠管理規程》，1897年日本政府應15個府、縣的請求，草擬了《職工法》，后改名為《工廠法》，但因議會更迭，拖至1914才予通過并頒布。

     20世紀初期到70年代，正處于資本主義發展到壟斷資本主義階段，這一時期的工業生產已形成現代工業。科學技術的發展使生產面貌日新月異，但隨著新技術、新工藝、新設備的應用，在職業安全健康方面也帶來許多新的風險和問題。為適應生產的發展，不斷修改原來的《工廠法》，例如：英國在1937年、1948年、1959年、1961年四次修改《工廠法》；日本于1923年修改《工廠法》。有的國家把職業安全健康法規作為單獨一章納入到《勞動法》的范疇內，例如：日本在第二次世界大戰以后新頒布的《勞動基準法》(即《勞動法》)中，把“安全衛生”作為第5章，共14條編入該法內n在第二次世界大戰(1939—1945年)結束后，隨著經濟、生產的不斷發展和高、新、尖端技術的運用，一些國家愈來愈感到只制定、頒布單一的、零星的，僅適用于某一特定范圍的職業安全健康法規，已不能適應工業發展的需要，必須把職業安全健康作為一個極重要的問題，單獨制定一個統一的、綜合的、全面的安全健康基本法，這就是70年代相繼制定和頒布《職業安全健康法》的原因。

     “職業安全健康”是在西方國家通用的術語，所謂“安全”是對急性傷害而言，是指工作

    (或勞動)中不發生對人體的急性傷害事故，如墜落、電擊、機械傷害等。所謂“健康”是對慢性損害而言，是指防止工作中人體受各種有害的因素的損害，即要保障人的身體健康。各國或地區在所制定的“安全健康法”的前面綴以不同的定語，如“職業”、“勞動”、“勞工”等，詞義雖有所區別，但法的實質都是一樣的。

     國外最早頒布《職業安全健康法》的是美國。美國在試圖推行《工人補償法》以刺激企業投資，改善勞動條件遭到失敗以后，又開始考慮制定以推行安全健康標準為核心的《職業安全健康法》。1968年1月，約翰總統提出制定一個統一的、綜合的、全面的職業安全和健康計劃，包括立法工作。但由于他即將下野和當時美國國內反對越南戰爭的示威活動扭轉了國會的注意力，另一原因是他們的計劃遭到工業界和雇主的反對，因而該提案末獲通過。到了1970年，工傷事故和職業性危害日益嚴重，尤其是鈾礦工人的悲慘遭遇震撼了全國。在這種嚴峻的現實面前，國會經激烈的爭辯后，通過了全美統一的《職業安全健康法》，于1970年12月29日由尼克松總統簽署后生效。這樣，改變了過去只由各州制定安全健康法規的局面，從而加強了對各州的職業安全健康工作的領導。

     繼美國之后，1972年，日本勞動省在中央勞動基準審議會的建議下，提出了單獨的《勞動安全衛生法》(草案)，經國會通過后生效，1972年6月8日頒布《勞動安全衛生法》。在該法中仍然強調需與《勞動基準法》保持一致性。

     中國的臺灣地區在1974年4月16日也頒布《勞工安全衛生法》。這是臺灣地區在學習美國和日本的經驗后，結合自己的實際情況快速制定出來的。

     英國在1970年有不少社會組織和機構，特別是工會對國內已有的有關安全健康的法規是否足以保障所有勞動者的安全健康提出疑問。因此，以羅賓爵士為首的委員會對所有有關安全健康的法規進行了研究，1972年羅賓委員會提出報告，建議制定一個統一的、適用于所有雇員的安全衛生法來替代已有的、為數眾多卻顯得零星的有關安全衛生的法規，加強監察力量，明確雇員的權利和義務，此建議被采納。英國于1974年10月1日、1975年1月1日、1975年4月1日分3批頒布了《勞動安全衛生法》的全部條款。雖然比美國、日本晚了幾年，但是這一法規是當時最全面、最嚴謹的，稱之為法中有法，措施有力，規定詳細，成為不少國家借鑒的“藍本”。

     繼上述國家和地區之后，1974年12月1日，聯邦德國頒布了《職業安全法》，1978年加拿大頒布了《職業健康與安全法》，1979年芬蘭頒布了新的《職業健康法》，另外，墨西哥(1978)、玻利維亞和委內瑞拉(1979)也頒布了《安全衛生法》……。這一時期可稱為是“安全健康立法”時期。

     資本主義國家頒布的職業安全健康法是關于勞動安全與健康問題的基本大法，又多是授權法，即該法規定授權其大臣、部長或機構可根據需要制定從屬性法規，例如：條例、規程等，毋須再經國會審議等繁雜立法手續。這樣，可以加速立法進程，及時發揮法律效力，解決存在的問題。現在英、美等國已根據職業安全健康的要求制定了許多條例，形成了較為完整的安全健康法規體系。

     20世紀70年代以后是不斷修訂和修改已頒布的職業安全健康法的階段，其實施方式有兩種：一種是如日本，每隔幾年，將該法重新修訂、頒布一次，日本的《勞動安全衛生法》于1975年、1977年、1980年、1983年、1985年、1988年重新修訂、頒布過6次；另一種如英、美，發布公告，通知對該法的哪一條款做了修改及修改的內容，而不再去重新修訂法的全文，重新頒布。預計隨著社會、經濟、生產的不斷發展，安全健康法定會有新的發展。

     2．我國職業安全健康法規的發展

     中國最早的勞動安全和安全生產相關的法規，是1922年5月1日在廣州召開的第一次勞動大會提出的《勞動法大綱》，其主要內容要求資本家合理地規定工時、工資及勞動保護等。

     新中國成立50多年來，在黨中央和國務院的關懷和領導下，我國的職業安全健康立法工作發展迅速，取得了很大進展。縱觀50多年的發展歷程，職業安全健康立法工作與國家的命運緊密聯系，經歷了一個曲折的過程，大致可分為以下幾個階段。

     第一階段：初建時期(1949—1957年)

     新中國成立前期，由中國人民政治協商會通過的《共同綱領》中明確規定：“保護青工、女工的特殊利益”，“實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛生設備”。在我國的第一部《憲法》中明文規定：“國家通過國民經濟有計劃的發展，逐步擴大勞動就業，改善勞動條件和工資待遇以保證公民享受這種權利”。對改善勞動條件和建立工時休假制度也都做出明確規定。

     新中國成立后，在廢除[日的勞動法的同時，開始制定新的、真正符合勞動人民利益的職業安全健康法規。據不完全統計，僅在國民經濟恢復時期，由中央產業部門和地方人民政府制定和頒布的各種安全生產法規就有119種。1956年5月，國務院正式頒布了《工廠安全衛生規程》、《建筑安裝工程安全技術規程》和《工人職員傷亡事故報告規程》，即“三大規程”，以及《關于進一步加強安全技術教育的決定》、《關于編制安全技術安全生產措施計劃的通知》、《工業企業設計暫行衛生標準》等法規和規章，使對安全生產一些基本問題的處理，初步有了法律依據。這些法規在新中國成立初期，對我國的安全生產和保證勞動者的安全與健康起到了重要作用。

     第二階段：調整時期(1958—1966年)

     雖然在“一五”期間，職業安全健康法規剛剛取得好的效果，許多事故隱患被排除，生產環境得到改善。但從1958年下半年，出現了盲目冒進的苗頭，由于“大躍進”時期忽視科學規律，冒險蠻干，只講生產，不講安全，大量削減安全設施，傷亡事故又明顯上升，造成新中國成立以來傷亡事故的第一個高峰。自1961年開始的調整中，安全工作也轉入正軌，安全生產工作也得到了相應的發展。安全生產檢查從一般性的檢查發展為專業性和季節性的檢查，推動了安全生產工作向經常化和制度化的方向發展，機械防護、防塵防毒、鍋爐安全、防暑降溫、女工保護等勞動保護工作有了顯著成效。1963年我國進入國民經濟三年恢復調整時期，在這一時期我國先后發布了《工業企業設計衛生標準》、《關于加強企業生產中安全工作的幾項規定》、《國營企業職工個人防護用品發放標準》等一系列安全法規、規章，使安全生產法制工作得到了進一步加強。

     隨著社會主義改造的不斷深人和有計劃的經濟建設的展開，·全國開展了安全生產大檢查，開展安全生產教育、嚴肅處理傷亡事故、加強安全生產責任制等工作，形成了廣泛的安全生產群眾運動，全國職工傷亡事故逐年下降，這是安全生產工作的良好起步階段。

     第三階段：動亂時期(1966—1978年)

     經過三年調整，剛剛好轉的局面由于十年動亂又被破壞。在“文化大革命”時期，安全生產工作被認為是“活命哲學”而受到批判，因此，使工業生產秩序混亂，勞動紀律渙散，安全管理工作出現倒退，傷亡事故急劇上升，形成了新中國成立以來的第二個事故高峰，這是安全生產工作遭受破壞和倒退的階段。

     第四階段：恢復發展時期(1978—1990年)

     1978年12月召開的中國共產黨第十一屆三中全會，確立了改革開放的方針。隨著思想上的撥亂反正和生產秩序的逐步恢復，安全生產工作迎來了第二個春天。

     黨中央、國務院對安全生產工作非常重視，先后發出了中央(78)76號文件和國務院(79)

    100號文件，即《中共中央關于認真做好勞動保護工作的通知》和《國務院批準國家勞動總局、衛生部關于加強廠礦企業防塵防毒工作的報告》，要求各地區、各部門、各廠礦企業必須加強勞動保護工作，保護職工的安全和健康。尤其是對“渤海二號平臺”等事故的嚴肅處理，強化了領導干部的安全生產意識；確定了“安全第一，預防為主”的方針；初步建立了職業安全法規體系、安全監察體系和檢測檢驗體系；安全生產責任制得以逐步落實；職業安全健康的科研、教育工作也得到長足發展，同時，在勞動保護、安全生產方面加強了國際合作與交流。

     國家和各級政府陸續制定并頒布了一系列職業安全健康法規。1979年4月，國務院重申認真貫徹執行《工廠安全衛生規程》、《建筑安裝工程技術規程》、《工人職員傷亡事故報告規程》和《國務院關于加強企業生產中安全工作的幾項規定》。1979年全國五屆“人大”二次會議頒布了《中華人民共和國刑法》，其中明確了對交通、運輸、工礦、林場、建筑等企業、事業單位，因違反規章制度，強令工人違章作業而造成重大事故的責任者的懲辦，并規定了量刑標準。1997年3月14日，第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂的《中華人民共和國刑法》(新刑法)，對安全生產方面的犯罪做了更為明確具體的規定。

     1982年2月，國務院頒布了《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》和《鍋爐壓力容器安全監察條例》等規范性文件，要求加強礦山及鍋爐、壓力容器的安全生產工作。1983年5月，國務院又批轉了勞動人事部、國家經委、全國總工會《關于加強安全生產和勞動安全監察工作的報告》，對勞動安全監察提出了具體要求。1984年7月，國務院發布了《關于加強防塵防毒工作的決定》，對企業、事業單位治理塵毒危害和改善勞動條件的經費開支渠道，對于嚴禁企業、事業單位或它們的主管部門轉嫁塵毒危害問題，以及關于加強防塵防毒的監督檢查和領導等問題，都做了明確規定。1987年1月，衛生部、勞動人事部、財政部、全國總工會聯合發布了《職業病范圍和職業病患者處理辦法的規定》，規范了對職業病的管理，并將九大類99種職業病列為法定職業病。

     此外，全國有28個省、自治區、直轄市“人大”或人民政府頒布了地方勞動保護條例。從1981年開始，國家有關部門加快了安全生產方面的國家標準的制定、頒布進程，先后制定、頒布了二系列勞動安全健康的國家標準，為安全生產工作提供了法定的技術依據，也使職業安全健康法制建設在技術方面得以落實。

     第五階段：逐步完善時期(1991年至今)

     進人“八五”時期，隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建立與完善，我國職業安全法制建設也加快了進程。1991年3月，國務院發布了《企業職工傷亡事故報告和處理規程》的第75號令，嚴肅了對各類事故的報告、調查和處理程序。1992年4月3日頒布實施的《工會法》，把黨中央對工會工作的方針和主張予以具體化、法律化，為工會適應新的歷史時期的需要，更好地維護職工安全健康權益提供了法律依據和保障。1992年4月3B，《中華人民共和國婦女權益保障法》的頒布，對女職工的勞動保護提出了明確要求。1994年7月5日，八屆人大八次常務會議通過了《中華人民共和國勞動法》，它的頒布和實施，標志著我國勞動保護法制建設進入了一個新的發展時期。《勞動法》以保護勞動者合法權益為立法宗旨，不僅規定了勞動者享有的權利，同時規定了用人單位的義務和對勞動者保護的相應措施，為保護勞動者安全健康的合法權益提供了有力的法律保障。為了貫徹落實《勞動法》，國務院、原勞動部、全國總工會等部門制定了配套法規規章。在加強事故多發行業的管理方面，國家還陸續制定了《礦山安全法》、《煤炭法》、《鄉鎮企業法》、《消防法》等法律、法規，這些法律、法規的頒布和實施，對推動我國的安全生產工作發揮了重要作用。為了貫徹執行安全生產法規，由國家有關行政主管部門依據《中華人民共和國標準化法》規定，由標準主管部門審批和發布了一批安全生產和勞動安全健康標準。這些從技術條件或管理業務方面提出的比較具體的定量標準，是處理有關職業安全健康專業技術問題的技術規范。

     在“九五”期間，采取了各種措施，初步建立起與社會主義市場經濟體制要求相適應的職業安全健康法規體系和標準體系；堅持中央和地方兩級立法并舉的原則，加快了職業安全法規和制度的補充、完善，制定和修訂安全生產方面的國家標準和行業標準100余項；加強執法監察，糾正、懲誡違反安全生產法律、法規的行為，保證各項法律法規的正確實施，真正做到有法必依，執法必嚴，違法必究。安全生產工作取得了很大成績，出現了前所未有的大好局面。

     盡管在這一時期也有過一些波折，諸如由于礦業秩序的混亂，鄉鎮企業、“三來一補”和私營企業等對職業安全健康工作的忽視，造成嚴重的傷亡事故，但這是在經濟發展過程中出現的問題。從經驗上看，我國的傷亡狀況穩中有降。總的來看，這一時期我國安全生產工作屬于進一步改善和迅速發展、提高的階段。

     國際勞工組織在1999年4月召開的第15屆世界職業安全健康大會上，已把我國列入發展中國家勞動傷亡率較低的國家之列。

     新的法規：

     自1936年我國政府批準了第一個國際勞工公約——《確定準許兒童在海上工作的最低年齡公約》開始，至今我國政府批準的國際勞工公約已達20個。

     3．職業安全健康法制建設的發展趨勢

     國家在安全生產管理方面最主要的職能是組織立法和執法。對用人單位而言，最重要的生產經營行為之一是遵守和執行國家有關職業安全健康法規和政策。守法是每個公民的義務，更是用人單位的首要職責。用人單位要以國家法規、政策作為安全生產工作的基本標準，要將其融入企業管理的具體操作中去，這是用人單位必須達到的最起碼的水平。此外，還應在法規指導下根據自身條件把工作做得更好。企業領導人必須熟悉有關法規規定，并將其作為指導企業安全生產管理工作的準則。

     21世紀，人類的職業安全健康立法將體現出如下趨勢和特點：

     (1)職業安全健康法規由專門化走向綜合化，從分散逐步發展為體系。

     (2)職業安全健康法規的任務更突出預防性，更強調超前和本質安全化的特點。

     (3)職業安全健康立法的目標體系更趨明確。立法的目標不但包含防止生產過程的人員傷亡，還包括避免生產過程的危害(職業病)以及生產資料的安全保障和社會財產損失的控制等方面。

     (4)職業安全健康立法的層次體系更為全面。國際通用的職業安全健康法規(ILO法規、建議書、國際勞工公約等)、各國的國家職業安全健康法規、世界范圍及本國的行業職業安全健康法規(石油、核工業等)、地區職業安全健康法規(歐盟、亞太等)等，得到全面發展。

     (5)職業安全健康立法的功能體系更為合理。建議性法規，如ILO—OSH：2001職業安全健康管理體系導則；強制性法規，一般各國制定的國內職業安全健康法規都屬此類；承擔不同法律功能的法規，如法律、技術標準、行政法規、管理規章等，各守其責，發揮各自的功能和作用。

     根據國家有關部門的規劃，我國的職業安全健康法制建設將有如下發展：

     (1)在職業安全健康領域已頒布了《中華人民共和國職業病防治法》，于2002年5月1日正式實施。目前，我國的有關部門正在加緊起草《安全生產法》。此兩法的頒布將會使我國的安全生產和職業安全健康法制進入一個嶄新的時代。

     (2)隨著我國政府機構改革的深化和職能的到位，我國加入“WTO”，面對新的形勢、新的要求和新的運行模式，對新中國成立以來頒布的各類職業安全健康法規，需要按機構改革的職責分工和執法主體的變化，進行修訂和完善；各類職業安全技術標準需要系統清理；國家安全生產方面的法規，如《勞動法》、《礦山安全法》、《消防法》等需要制定配套規程和條例；各省市、行業的法規、條例等也需要進行完善和修訂。

     (3)充分發揮現有職業安全健康法規的效力。50年來，我國制定和頒布的職業安全健康法律、法規是長期生產實踐和各類事故經驗的總結，是企業和職工用生命與健康為代價換來的珍貴財富，也是安全科學實驗的結晶。因此，企業如何守好法，個人和員工如何遵守法和用好法，國家如何立好法、執好法，將需要進一步改善和提高。