摘 要：依法行政是依法治國的重要部分。有資料表明，在數(shù)以千計的法律法規(guī)中，屬行政執(zhí)法范疇的占了八成以上。毫無疑問，要實施依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，就必須花大力氣抓好行政執(zhí)法工作。目前，我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展的黃金時期，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法開展的好壞是決定能否保證人民生命健康，保證經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，關(guān)乎社會穩(wěn)定的大事。本文簡述了目前中國安全生產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)情況和執(zhí)法監(jiān)督情況，分析了目前中國安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中遇到的問題，并對提出了對策，展望了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督的發(fā)展趨勢。
關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；行政執(zhí)法；問題；對策
1.引言
近年來，隨著我國體制改革和經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督體制發(fā)生了重大的變化，以前使用近半個世紀(jì)較為成熟的行業(yè)管理模式被打破，行業(yè)監(jiān)管模式被淡化甚至退出。隨之在九十年代末期出現(xiàn)了我國重特大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的局面，在國內(nèi)和國際上都產(chǎn)生了不良的影響。進(jìn)入21世紀(jì)，我國國家領(lǐng)導(dǎo)人對安全生產(chǎn)工作高度重視，隨著依法治國理念的進(jìn)一步深化，2002年6月29日，九屆全國人大委員會第二十八次會議正式通過了具有重要意義的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，為我國的依法監(jiān)管安全生產(chǎn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。2005年，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（副部級）正式升格為安監(jiān)總局（正部級），其監(jiān)管職能和權(quán)威進(jìn)一步加強。
依法行政是依法治國的重要部分。毫無疑問，要實施依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，就必須花大力氣抓好行政執(zhí)法工作。國家安監(jiān)總局成立后，全國各省市相繼將安監(jiān)局升格為政府組成部門，制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章，并設(shè)置了相應(yīng)的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機構(gòu)，隨著依法治理的深入開展，行政執(zhí)法工作取得了很大的成績，我國安全生產(chǎn)形勢得到了一定的改觀。但是，由于我國在基礎(chǔ)和綜合立法方面仍較一些發(fā)達(dá)國家落后較多、執(zhí)法環(huán)境有待改善等問題，導(dǎo)致安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督效率不高，無法做到從上到下全方位的監(jiān)督制約機制。
2.目前安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題
2.1法律法規(guī)建設(shè)不配套
安全生產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)不配套，是目前影響安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督工作開展的反映較為集中的問題之一，在近幾年全國人大代表提案中屢有提及，安全生產(chǎn)法規(guī)是國家法律體系的重要組成部分，是保護勞動者的生命安全和身體健康，保護國家和社會財產(chǎn)安全，保障社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的法令、規(guī)程、條例規(guī)定等法律文件的總稱。
新中國成立以來，在“安全第一、預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)方針指引下，我國相繼頒布實施了有關(guān)安全生產(chǎn)、勞動保護方面的主要法律法規(guī)約400余項，與此同時，國家還制定、頒布了200余項安全健康方面的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，特別是2002年實施的《安全生產(chǎn)法》更是大大推動了我國安全生產(chǎn)的進(jìn)程，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國的安全法制建設(shè)仍然存在很大差距，工業(yè)發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了約一個世紀(jì)的發(fā)展，建立了較為完善、有效的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系。他們將《工廠法》、《勞動法》和《職業(yè)安全健康法》作為規(guī)范企業(yè)行為，維護勞動者權(quán)益，保障安全生產(chǎn)的基本、綜合性法律，并圍繞基本法，制定了一系列配套的支持性條例、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)等，形成了較為完善的、配套的體系化法規(guī)。
目前，我國雖已出臺了《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等基礎(chǔ)性法規(guī)，但是相關(guān)配套法規(guī)和細(xì)則還不健全，法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容還有待完善，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定未及時跟上，并且有些法規(guī)之間存在重復(fù)和交叉等現(xiàn)象，致使現(xiàn)行法規(guī)的執(zhí)行效果大打折扣。
2.2安全生產(chǎn)法規(guī)的執(zhí)行落實不力
2.2.1成立時間短，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不起
執(zhí)法人員素質(zhì)是決定法律執(zhí)行效果的重要因素。目前，我國整個安全生產(chǎn)監(jiān)察系統(tǒng)調(diào)整后成立時間較短，由于開展工作的需要和體制等原因，大量沒有安全生產(chǎn)監(jiān)管工作經(jīng)驗和專業(yè)知識的新鮮血液充實到各地安監(jiān)系統(tǒng)，導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管人員素質(zhì)特別是執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，各地安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作普遍處于摸索階段，監(jiān)管效力低下，執(zhí)法水平不高。
2.2.2體制轉(zhuǎn)換下，執(zhí)法意識不強
在我國，由于計劃經(jīng)濟下政府長期采用行政管理手段而不是法律手段來管理企業(yè)的安全生產(chǎn)工作，并且我國是一個有著幾千年封建史的國家，封建專制意識濃厚，官本位思想、特權(quán)思想盛行。這些東西正是法治的大敵。導(dǎo)致部分執(zhí)法人員仍未能快速轉(zhuǎn)變觀念，對法律法規(guī)的執(zhí)行不到位，國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)難于嚴(yán)格實施，表現(xiàn)出“嚴(yán)不起來，執(zhí)行不下去”的現(xiàn)象。
2.3安全生產(chǎn)法律法規(guī)適應(yīng)性不強
日本是目前國際上職業(yè)安全健康法規(guī)體系較為完善的國家之一，作為其安全生產(chǎn)的基本法規(guī)《勞動安全與健康法》，自1972年頒布以來已經(jīng)歷經(jīng)多達(dá)10余次的修改，幾乎每隔2～3年就修定一次；美國在近20年來對其900多項標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改和完善。其他工業(yè)較發(fā)達(dá)的國家也都建立了有效、及時、動態(tài)的修改、更新和完善機制。在我國，法規(guī)和規(guī)章的修改、完善和更新存在明顯的滯后現(xiàn)象，70年代甚至建國初期頒布的一些法律法規(guī)雖然當(dāng)時起到了相當(dāng)大的作用，但隨著我國逐步的改革開放，和社會機制的改變，有些法律法規(guī)已不能夠適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要；同時由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，法律法規(guī)在不同地區(qū)的適應(yīng)性也存在明顯差異，這些都限制了安全生產(chǎn)法律法規(guī)的可執(zhí)行性。
2.4企業(yè)安全文化薄弱，全社會法制觀念不強
隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，我國目前已經(jīng)成長起來一批具有國際競爭力的大型企業(yè)，這些企業(yè)在參與全世界市場的競爭過程中，通過引進(jìn)和學(xué)習(xí)工業(yè)發(fā)達(dá)國家企業(yè)的先進(jìn)管理和經(jīng)營理念，已經(jīng)逐步擁有了自己企業(yè)文化，其中就含有安全文化，安全文化是以提高人的安全意識為目的的文化，他要求各類生產(chǎn)經(jīng)營單位要以“安全第一、預(yù)防為主”為安全生產(chǎn)方針，在企業(yè)建立預(yù)防型、科學(xué)型和系統(tǒng)化的安全管理模式，制定和實施有效的各種事故應(yīng)急預(yù)案，通過職工培訓(xùn)、企業(yè)宣傳等種手段，提高職工的安全認(rèn)識和安全素質(zhì)，最終達(dá)到保障員工生命安全的最終目的。但是，已形成安全文化的企業(yè)目前仍然屬于少數(shù)，有些企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)存在著較為嚴(yán)重的無視國家法律法規(guī)、有法不依、單純追求經(jīng)濟利益的傾向。企業(yè)安全文化的推廣在我國仍然處于初級階段。
從歷史上看，我國是一個有著幾千年封建史的國家，并且目前中國經(jīng)濟和教育發(fā)展不平衡，與工業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，我國的安全法制觀念淡薄，存在著“不學(xué)法，不懂法，有法不依”的現(xiàn)象。
3. 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督存在問題對策建議
3.1加強和完善安全生產(chǎn)法規(guī)層次體系建設(shè)
圖3-1 安全生產(chǎn)法規(guī)層次體系
行政執(zhí)法監(jiān)督，法律建設(shè)是根本。根據(jù)我國的立法體系的特點，以及安全生產(chǎn)法規(guī)體系的調(diào)整，初步形成了國家根本法、國家基本法、安全生產(chǎn)與職業(yè)基本和綜合性法、專門安全法規(guī)、國務(wù)院安全行政法規(guī)、國家和行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)、地方行政法規(guī)、部門、地方安全規(guī)章的由高到低的安全生產(chǎn)法律層次體系。要加強和完善安全生產(chǎn)法規(guī)層次體系建設(shè)，首先要及時完善和更新安全生產(chǎn)和職業(yè)基本和綜合性法規(guī)建設(shè)，即符合我國國情接軌又與國際工業(yè)發(fā)達(dá)國家逐步接軌，更加突出預(yù)防性、適用性；其次要加強國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展，大量新技術(shù)、新機械被引進(jìn)，要及時制定各類安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保法律法規(guī)監(jiān)督的及時跟上；第三，國家要制定系統(tǒng)的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系發(fā)展規(guī)劃，分階段，持續(xù)推進(jìn)法律、法規(guī)體系的優(yōu)化。
3.2優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法質(zhì)量
要達(dá)到安全生產(chǎn)立法質(zhì)量和執(zhí)法效率、水平，協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的發(fā)展，安全生產(chǎn)法治就必須從“立法建章”為主的初級階段上升到追求“執(zhí)法質(zhì)量”的高級階段，使安全生產(chǎn)法治環(huán)境和條件進(jìn)入理想的狀態(tài)。目前，我們優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法質(zhì)量可以通過：1、加強社會法制教育，增強人民法制意識。這里的法制教育分為社會宣傳和學(xué)校的學(xué)生安全教育，在工業(yè)發(fā)達(dá)國家，從小學(xué)開始，安全教育就作為一個重要內(nèi)容進(jìn)入學(xué)生的課程安排，而目前，我國在學(xué)生中進(jìn)行安全教育過于薄弱，內(nèi)容單一，實用性不強，這些都急需改進(jìn)；2、加強行政執(zhí)法人員培訓(xùn)，充實專業(yè)高素質(zhì)人才進(jìn)入執(zhí)法隊伍。目前，國家對安全生產(chǎn)工作日益重視，安全生產(chǎn)作為一項重要內(nèi)容寫入了“十一五規(guī)劃”，但由于我國所處的歷史發(fā)展階段，生產(chǎn)力水平較低，安全投入歷史欠帳太多，且安全監(jiān)督檢查隊伍仍然相對薄弱，可以說，在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國仍將處于安全生產(chǎn)事故高發(fā)的，安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻的局面，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍依然將已發(fā)展為主。在充實執(zhí)法隊伍方面，應(yīng)以安全工程、法律、化學(xué)、礦山、機械等相關(guān)專業(yè)人才為主要方向，并加強對現(xiàn)有隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核，持續(xù)提高執(zhí)法水平。在這方面，青島市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局從2006年開始，每季度派出一批局內(nèi)的年輕工作人員到市內(nèi)大型企業(yè)安全管理部門進(jìn)行掛職鍛煉，通過深入企業(yè)基層實踐學(xué)習(xí)，熟悉了企業(yè)的生產(chǎn)實際情況，達(dá)到快速適應(yīng)崗位要求的目的，是一個很好的探索。
3.3重視規(guī)范性文件質(zhì)量
由于我國的行政體制特點，行政機關(guān)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件中，除行政法規(guī)、規(guī)章以外，還有其他行政規(guī)范性文件，他們是抽象行政行為的重要組成部分。這些文件不屬于行政立法，但是依然在我國公共管理中具有重要的地位和作用，行政機關(guān)的大量行政行為是直接根據(jù)行政規(guī)范性文件作出的，所以說，重視規(guī)范性文件的質(zhì)量，對行政執(zhí)法監(jiān)督的開展，具有重要意義，必須予以重視。
4.結(jié)論
安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)問題的研究，是一項長期的實踐和綜合性工作，需要通過不斷的實踐探索，盡管目前行政執(zhí)法監(jiān)督工作存在一些問題，但是，應(yīng)該看到，通過不斷開展執(zhí)法監(jiān)督檢查，安全生產(chǎn)法律法規(guī)的影響正在日益擴大，安全生產(chǎn)監(jiān)察權(quán)威正在日益提高，企業(yè)對安全生產(chǎn)工作的認(rèn)識日益提高，安全生產(chǎn)正在持續(xù)走向法制化、正規(guī)化。只要堅持不斷加強行政執(zhí)法監(jiān)督的質(zhì)量和力度，必能對我國安全生產(chǎn)的整體好轉(zhuǎn)起到重要作用。
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