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　　（續(xù)上期）

　　差異之因

　　一、生產(chǎn)力和社會發(fā)展水平的影響

　　如前所述，“職業(yè)安全衛(wèi)生”的理念、“工人（工會)參與”、“勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制”，凡此種種，都是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的產(chǎn)物。雖然建國以來特別是改革開放以來，我國社會生產(chǎn)力有了巨大發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了由解決溫飽問題到總體上達(dá)到小康的歷史性跨越。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，正在穩(wěn)步推進(jìn)政治體制的改革。但是，一方面我國人口多、底子薄，發(fā)展很不平衡，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的狀況并沒有從根本上改變；另一方面，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善，社會發(fā)展方面存在不少問題。總之，我國今天遠(yuǎn)沒有走出社會主義初級階段，仍然是一個發(fā)展中國家。因此，在理念、立法、機(jī)制等方面存在問題不足為怪。

　　二、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的影響

　　當(dāng)前，我國已經(jīng)從社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，勞動關(guān)系發(fā)生了深刻變化，在職業(yè)安全衛(wèi)生（生產(chǎn)安全）方面也有充分反映。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)公有（全民所有或集體所有），企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動（包括職業(yè)安全衛(wèi)生工作）都在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過政府各行政管理部門統(tǒng)一計劃、實(shí)施、檢查和調(diào)節(jié)，基本上可以使職業(yè)安全衛(wèi)生工作與經(jīng)濟(jì)活動同步。各方利益一體化（統(tǒng)一在國家利益之中），職工權(quán)益問題沒有顯現(xiàn)出來。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)施公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府不再直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生工作由本單位負(fù)責(zé)。在激烈的市場競爭中企業(yè)必然追求效益優(yōu)先，利潤至上。在政府不再直接“干預(yù)”，立法、執(zhí)法與監(jiān)管跟不上的情況下，弱化甚至放棄職業(yè)安全衛(wèi)生工作是很難避免的結(jié)果。其直接后果就是生產(chǎn)過程的職業(yè)危害嚴(yán)重，傷亡事故和職業(yè)病高發(fā)，職工的生命安全和身體健康得不到保障，其合法權(quán)益受到侵害，這方面的案例不勝枚舉。這說明原有的理念、工作機(jī)制已經(jīng)不適合，需要變革，以適應(yīng)新體制的要求。

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制條件下的職業(yè)安全衛(wèi)生工作中，國家（政府）、用人單位和職工為維護(hù)己方利益，三方之間不可避免會出現(xiàn)矛盾，然而三方的共同利益——國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的發(fā)展目的——為三方協(xié)調(diào)一致提供了必備的基礎(chǔ)。因此《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》所規(guī)定的“政府、用人單位、工會三方協(xié)調(diào)機(jī)制”應(yīng)當(dāng)成為我國的正確選擇。

　　然而，從1978年黨的十一屆三中全會開始撥亂反正起，至今不過30來年；1992年黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，迄今已有15年，但在歷史的長河中只是瞬間，要完成從理念到機(jī)制上的轉(zhuǎn)變，豈非易事。需要一個過程，需要各方面不懈的艱苦努力。

　　三、“部門立法”的影響

　　當(dāng)前，我國相當(dāng)多的法律由“部門立法”，即法律的起草由主管相關(guān)業(yè)務(wù)的行政部門操作。單純從業(yè)務(wù)角度分析，行政部門直接起草法律草案可能更接近實(shí)際，操作性較強(qiáng)。但是其弊端也顯而易見：一是可能存在局限性，考慮問題不全面，甚至偏頗；二是易受部門利益和其他負(fù)面因素影響，可能有失公平、公正。特別是涉及多個領(lǐng)域及多方利益的法律，其弊端更為明顯。從勞動安全衛(wèi)生立法到生產(chǎn)安全立法的歷史沿革和幾度演變可以看出“部門立法”的影響。勞動安全衛(wèi)生立法始于勞動行政部門，成于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易綜合管理部門，最后以《安全生產(chǎn)法》定名，歷經(jīng)21年。在這個過程中，該法的定位、內(nèi)容的變化自不必說，但其明顯的部門痕跡令人深思。國家立法隨政府行政管理部門職能的變化而變化，法律的調(diào)整范圍也因部門的職能所限產(chǎn)生局限，以致一事多法或法政不一。建國以來我國職業(yè)安全衛(wèi)生一直由勞動行政部門負(fù)責(zé)施政，施政思路著眼于勞動保護(hù)，并且與國際勞工組織在該領(lǐng)域的合作已成慣例。1998年政府機(jī)構(gòu)改革時，將生產(chǎn)安全監(jiān)督管理職責(zé)劃歸國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會。其后，雖然生產(chǎn)安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有所變化、升級，其著眼于生產(chǎn)安全的施政思路卻沿襲至今。行政主管部門的變化導(dǎo)致立法理念、思路、內(nèi)容的變化，這是有目共睹的。

　　幾點(diǎn)建議

　　一、立法方面

　　1．創(chuàng)造條件，制定《職業(yè)（勞動）安全衛(wèi)生法》，回歸勞動法律體系

　　職業(yè)（勞動）安全衛(wèi)生立法的基本思路：

　　（1）立法目的：為了保障勞動者在生產(chǎn)勞動（職業(yè)活動 ）中的安全與健康，依據(jù)《勞動法》，制定本法。

　　（2）適用范圍：在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織（統(tǒng)稱“用人單位”）和與之形成勞動關(guān)系的勞動者。

　　（3）主要內(nèi)容：作為一部全面性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律，《職業(yè)安全衛(wèi)生》的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括：

　　* 國家職業(yè)安全衛(wèi)生方針、基本原則和基本制度；

　　* 政府、用人單位（企業(yè)聯(lián)合會）、職工（工會）三方協(xié)調(diào)體制；

　　* 政府的管理與監(jiān)察職責(zé)與權(quán)力（應(yīng)對現(xiàn)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整、重建）；

　　* 用人單位的責(zé)任與權(quán)利，重在強(qiáng)化其保障責(zé)任；

　　* 勞動者的權(quán)利與義務(wù)及工會的職權(quán)，重在保障勞動者的合法權(quán)益；

　　* 與職業(yè)安全衛(wèi)生相關(guān)地位及人員（如建筑承包商、產(chǎn)品及材料等的供應(yīng)商、設(shè)計人員、工程技術(shù)人員等）的責(zé)任；

　　* 法律責(zé)任

　　* 授權(quán)制定《實(shí)施細(xì)則》及必要的配套法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。

　　另外，應(yīng)在現(xiàn)行《勞動保障監(jiān)察條例》中增加勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察內(nèi)容：

　　由于眾所周知的原因，現(xiàn)行國家勞動監(jiān)察法規(guī)——《勞動保障監(jiān)察條例》中沒有勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察內(nèi)容，這是一項(xiàng)重大缺失，與《勞動法》不配套（《勞動法》中設(shè)有“勞動安全衛(wèi)生”專章），應(yīng)予以糾正。

　　2．調(diào)整、重建管理體制及監(jiān)察體制

　　（1）管理體制

　　職業(yè)安全衛(wèi)生管理的責(zé)任主體是企業(yè)。為加強(qiáng)行業(yè)管理，應(yīng)采取措施，使行業(yè)協(xié)會（特別是高危行業(yè)協(xié)會）切實(shí)發(fā)揮作用。

　　（2）監(jiān)察體制

　　建國以來我國一直由勞動行政部門行使職業(yè)安全衛(wèi)生“國家監(jiān)察”職權(quán)，1998年政府機(jī)構(gòu)改革后，客觀上“國家監(jiān)察”職能已經(jīng)消失。為切實(shí)做好職業(yè)安全衛(wèi)生工作，更全面、更有力地保障勞動者安全健康合法權(quán)益，需要建立職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察工作體制。按照“兩分兩合”的原則，設(shè)立國家職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察機(jī)構(gòu)。“兩分”是指：執(zhí)法監(jiān)察與行政管理職能必須分離；職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察與涉及公共安全問題的監(jiān)管職能分離。“兩合”是指：職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)察職能（包括與之有關(guān)的設(shè)備設(shè)施、檢驗(yàn)檢測）由統(tǒng)一部門行使；職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察與工傷保險結(jié)合。

　　三、建立政府、用人單位、職工三方協(xié)調(diào)體制

　　目前，我國設(shè)有政府、用人單位（企業(yè)聯(lián)合會）、職工（工會）三方協(xié)調(diào)體制，然而其協(xié)調(diào)內(nèi)容尚未將“職業(yè)安全衛(wèi)生”包括在內(nèi)。可以考慮按照《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》第15條的規(guī)定要求，根據(jù)我國實(shí)際情況，建立一個由政府、工人組織（工會）和雇主組織三方組成的中央機(jī)構(gòu)，以保證職業(yè)安全衛(wèi)生“國家政策的一貫性和實(shí)施該政策所采取措施的一貫性”。筆者設(shè)想：能否以“三方機(jī)制”的原則組建“國家職業(yè)安全衛(wèi)生委員會”。

　　四、開展對職業(yè)安全衛(wèi)生立法、體制、機(jī)制等問題的調(diào)研

　　1．解放思想、開闊思路、言路，不因循現(xiàn)有法律、體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)和工作格局；不囿于部門利益，一切從如何做好“職業(yè)安全衛(wèi)生”工作出發(fā)，以求得共識。

　　2．由于職業(yè)安全衛(wèi)生涉及多個領(lǐng)域與各方利益，宜由國家立法部門牽頭，以“三方機(jī)制”原則組織政府、企業(yè)家組織、工會及關(guān)心此問題的社會力量，以各種形式廣泛參與，集思廣益。

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