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——淺析《生產安全事故報告和調查處理條例》

　　《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第493號，以下簡稱《條例》）于2007年4月9日頒布，自2007年6月1日起施行。國務院1989年3月29日公布的《特別重大事故調查程序暫行規定》和1991年2月22日公布的《企業職工傷亡事故報告和處理規定》（以下簡稱兩規定）同時廢止。在〈條例〉實施一周年之際，結合工作實際，對〈條例〉予以淺析，敬請各位專家、領導予以指正。

　　一、《條例》出臺的背景

　　生產安全事故報告和調查處理的程序、相關責任分配，以及責任追究直接影響到事故報告調查處理的效果。《特別重大事故調查程序暫行規定》和《企業職工傷亡事故報告和處理規定》曾對規范事故報告和調查處理發揮了重要作用，但是，隨著社會主義市場經濟的發展，安全生產領域出現了很多新情況、新問題。生產經營單位的所有制形式多元化，組織形式多樣化，其內部管理和決策機制也隨之發生了變化，這從程序上給安全生產監督管理提出了新的課題。各級政府特別是地方政府在安全生產工作中負有越來越重要的職責，要求各級政府及其多個行業主管部門的職責權限需要進一步明確和界定。近年來生產安全事故多發，特別是礦山、危險化學品、建筑施工、道路交通等行業、領域事故多發的勢頭沒有得到根本遏制，許多事故是因為人為過錯導致的，并且許多事故因報告和調查處理不當造成了更大經濟損失，社會影響大。社會各屆對于生產安全事故報告和調查處理的關注度越來越高，強烈呼吁采取更加有效的措施，進一步規范事故報告和調查處理，要求從嚴處罰事故報告調查過程中的違法違紀行為。《條例》就是在這樣的大背景下醞釀生成的。

　　二、《條例》的突出特點

　　針對事故報告和調查處理工作錯綜復雜局面，《條例》確立的事故報告、事故調查、事故處理、責任追究等四項法律制度帶有基本性和長遠性，從程序、責任上實現了事故報告和調查處理工作的規范化、制度化、法律化。該《條例》突出三大特點：嚴格程序，明確責任，重典治亂。

　　（一）、嚴格程序

　　1、注意與有關法律、行政法規相銜接，維護法制統一。

　　在我國，具有中國特色的社會主義法律體系應該是以憲法為統帥、法律為主干，同時包括行政法規、地方性法規、民族地方的自治條例和單行條例等規范性文件在內的、由三個層次的法律規范所組成的協調統一的整體。

　　全國人大常委會于2002年6月29日通過《安全生產法》，確立了有關安全生產的基礎制度和要求。2006年6月29日通過《刑法修正案（六）》對《刑法》有關危害生產安全犯罪的條款作了補充修改和完善，增加了不報、謊報安全事故罪。最高人民法院、最高人民檢察院也聯合發布司法解釋，對不報、謊報安全事故及其他幾項有關危害生產安全犯罪的主體范圍、處罰原則、定罪標準和量刑情節作了明確解釋和規定。

　　《安全生產法》在認真總結多年來事故調查處理經驗的基礎上，對事故調查處理的基本原則和主要任務作出了規定。《條例》的制定與施行，可謂與時俱進，與《安全生產法》、《刑法修正案（六）》、《行政處罰法》、國務院《關于進一步加強安全生產工作的決定》等法律、行政法規相互銜接、協調一致，共同構建起力保安全生產的強大法律體系。

　　2、進一步明確適用范圍，統一、細化事故分級，便于操作。

　　安全生產涉及行業多，范圍廣。在制定《安全生產法》時，因道路交通、鐵路交通、水上交通、民用航空等流動作業的安全問題以及消防安全問題各有明顯的特殊性，有關法律、行政法規又已分別作了比較全面的規定，最終，全國人大常委會作出決定，只是幾種特殊行業的特殊情況適用特別法，有關法律、行政法規沒有規定的，仍然適用《安全生產法》。《條例》同樣采用列舉排除的方法，明確規定，除環境污染事故、核設施事故、國防科研生產事故外，所有生產經營活動中發生的造成人身傷亡或者直接經濟損失的生產安全事故的報告和調查處理，全部適用本條例。

　　多年來，國務院各部委對生產安全事故的等級劃分各行其是，從稱謂到分級五花八門，煤礦、建筑、交通、化工、電力、消防各不相同，給工作安排和理論研究都帶來很大不便。本《條例》從更高的法律層次，按照事故造成的傷亡人數或者直接經濟損失，將事故劃分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故4個等級。明確屆定范圍、統一標準，符合實際、便于操作。

　　（二）明確責任

　　1、進一步明確規范生產安全事故的報告和調查處理過程中各方責任

　　《條例》進一步落實了事故的報告責任，事故現場有關人員、事故發生單位的主要負責人、安全生產綜合監管部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門，以及有關地方人民政府，都有報告事故的責任。要求有關部門建立值班制度，建立完善信息報送渠道，受理事故報告和舉報。《條例》明確了事故調查組的職責、職權、組成原則、組成單位以及事故調查組成員應當具備的基本條件。明確規定了事故報告的內容、時限以及事故調查報告的內容和提交時限。事故報告后出現新情況的，還應當及時補報。明確了事故調查報告的批復主體和批復的期限，進一步強調各級人民政府對安全生產工作的領導職責，特別是地方各級人民政府要對本行政區域內的安全生產負總責。

　　2、堅持“政府統一領導、分級負責”的原則，妥善解決綜合監管與行業監管的分工與協作。

　　生產安全事故報告和調查處理涉及眾多行業或者領域，涉及各級政府及其多個部門的職責，現行有關法律、行政法規對一些行業或者領域事故的報告和調查處理已經作了相應規定。如《安全生產法》、《建筑法》、《道路交通安全法》等法律都對有關生產安全事故責任人的行政處罰作出了規定，但有時難免出現矛盾或者沖突。有時，在事故的處理過程中，安全生產綜合監管部門與事故單位的行業主管部門，分別依據不同的法律同時行使處罰權，尤其多見的是罰款處罰權。鑒于《行政處罰法》所確立的“一事不二罰”原則，形成兩家行政機關爭執不下、釀成行政復議或者訴訟的尷尬局面，給政府形象帶來不良影響。

　　本次《條例》的制定，突出了各級人民政府對加強安全生產工作所負有的領導職責，堅持“政府統一領導、分級負責”的原則，對不同等級事故組織事故調查的責任分別作了規定。同時，也充分考慮和兼顧了民航、鐵路、交通等行業領域的特殊性及其事故報告與調查處理的現行體制和做法。

　　《條例》規定，縣級以上人民政府應當嚴格履行職責，及時、準確地完成事故調查處理工作；可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。但事故調查組組長由負責事故調查的人民政府指定，并主持事故調查組的工作。在上級人民政府或者有關部門開展事故調查處理工作時，事故發生地人民政府應當支持、配合，并提供必要的便利條件；同時要求參加事故調查處理的部門和單位應當互相配合。事故調查報告由負責組織事故調查的人民政府批復。有關機關按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關責任人員進行行政處罰，對有關國家工作人員進行處分。

　　《條例》厘清和界定了各級政府及其多個行業主管部門的職責權限，促使各級政府及其各個職能部門在國務院的統一領導下，各盡其能，各負其責，切實履行安全監管職能，實現全國安全生產狀況的進一步好轉。

　　（三）重典治亂，嚴懲事故報告調查處理過程中違紀違法行為和事故責任單位、責任人

　　近年來，一些事故單位的負責人和對生產安全事故負有監督管理職責的人員在事故發生后擅離職守或者逃匿，弄虛作假、瞞報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，造成人員傷亡和財產損失進一步擴大，安全責任無從嚴格落實，社會各界反應強烈。

　　《安全生產法》對此違法行為雖然也分別規定了相應的法律責任，但沒有很好地利用行政處罰這一有力手段來解決問題，只規定了給予生產經營單位主要負責人降職、撤職的處分，混淆了僅限于國家機關的行政處分與社會組織內部實施的紀律處分，束縛了這一法律條文的適用范圍，給某些違法行為人逃避制裁留下可機乘空隙。

　　針對遲報、漏報甚至謊報、瞞報事故的問題，《條例》規定，不但對事故發生單位主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，最高可處上一年年收入60%至100%的罰款；而且對事故發生單位亦可處以重罰，最高可處100萬元以上500萬元以下的罰款。充分發揮了《行政處罰法》所授予的罰款設定權，開創了《安全生產法》所規定罰款額度的最高值。另外，《條例》規定，對負有責任的事故發生單位依法暫扣或者吊銷其有關證照，對其負有事故責任的有關人員，依法暫停或者撤銷其與安全生產有關的執業資格、崗位證書。既有財產罰，又有資格罰。

　　《條例》還規定，根據事故的具體情況，事故調查組由有關人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門、監察機關、公安機關以及工會派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加。由行政機關與司法機關聯合執法，嚴懲事故責任人和逃匿、瞞報、謊報事故、失職瀆職等嚴重違法犯罪行為。事故發生地公安機關根據事故的情況，對涉嫌犯罪的，依法立案偵查，采取強制措施和偵查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安機關可以迅速追捕歸案。

　　三、對《條例》幾點不成熟的商榷意見

　　通過對《條例》的學習，結合實際執法過程，略感《條例》也還存在些許不足。首先縣一級的安全生產監督管理部門是我國安全生產行政監管的最基層，是接觸被監管、被處罰對象最多最廣的行政層級，《條例》的立法工作從程序上還是缺失了這一龐大層次的參與討論，面對全國各地各行業復雜多變的安全形勢，難免導致在條款細則上存在瑕疵。在今后的修訂工作中，應當充分接納縣級安全生產監督管理部門參與，集思廣益，使安全生產法律法規日益完善。其次，由與事故級別相應的各級人民政府負責組成聯合調查組對事故展開調查，并形成調查處理意見，但同時報同級人民政府審查批復，這雖然在一定程度上強化了各級政府對安全生產工作的責任，但有悖于行政執法的層級性，使矛盾集中于同級人民政府。再次，聯合調查組由人民政府負責組建，并非當恰當地遣詞為“邀請”同級人民檢查院派人參加，但又屆定事故發生后由安全生產監督管理部門負責“通知”相關部門，并且還包含 “通知”同級人民檢查院，應屬欠妥。

　　四、結語

　　《條例》對程序進一步嚴格，統一、細化了事故級別劃分標準，并明確了政府、綜合監管部門、負有監管責任的相關單位、生產經營單位以及事故相關個人的責任，使事故報告調查處理有依據有次序進行。而對事故責任的嚴厲追究、處罰力度的加重，使《條例》更有權威性，可謂安全生產的一把利劍，能更好地處理生產安全事故，從事故處理效果來遏制事故發生，保障安全。隨著我國經濟社會的發展，安全生產的復雜形勢對《條例》會提出更多更新的要求，《條例》將會得到進一步修改和完善。

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