工傷保險制度作為我國法制體系的重要內容，對于維護用人單位和勞動者權益發揮著重要作用。隨著2004年《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）的施行，標志著我國工傷保險制度逐步完善，勞動者工傷賠償的保障力度進一步加強。但在具體實施過程中有很多弊端和問題顯現出來：工傷職工不能及時得到賠償金，有的甚至在法律上找不到救濟的途徑，嚴重影響了勞動關系的和諧，不利于社會穩定。現筆者針對工傷保險制度存在的問題進行相應的法律思考。

　　一、我國現行工傷保險制度存在的問題

　　（一）強制措施力度不夠。

　　1、對用人單位不辦社會保險缺乏硬性制裁措施。我國《勞動法》、《勞動合同法》、《條例》都明確規定了用人單位必須為勞動者繳納社會保險費。但對用人單位不為勞動者繳納社會保險費的違法行為缺乏硬性制裁措施�！秳趧臃ā返谝话贄l規定“用人單位無故不繳納社會保險費的，由勞動行政部門責令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金�！薄渡鐣�保險費征繳暫行條例》第二十三條、《社會保險費征繳監督檢查辦法》第十二條規定“繳費單位未按規定辦理社會保險登記的，情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以1000元以上5000元以下的罰款；情節特別嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以5000元以上10000元以下的罰款”。在上述規定中，勞動保障行政部門對用人單位不給勞動者繳納工傷保險費的制裁措施僅僅是“責令限期繳納、加收滯納金、罰款”，對于擁有強大經濟實力的用人單位而言，這些措施顯然缺乏力度，不能起到足夠的威懾作用，造成用人單位不能積極的為職工辦理工傷保險，這種現象在非公有制企業尤為突出。

　　2、對用人單位不申請工傷認定缺乏剛性的懲罰措施。《條例》第十七條規定“用人單位應當自事故發生之日或被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區勞動行政部門提出工傷認定申請”。可見，用人單位提出工傷認定申請是其法定義務。權利可以放棄，但義務必須履行，否則就應當承擔相應的法律責任。對此《條例》規定“用人單位未在第一款規定的時限內提出工傷認定申請，在此期間發生符合條例規定的工傷待遇等有關費用由該用人單位負擔”。在現實中，不能按規定提出工傷認定的往往是沒有為職工繳納工傷保險費的用人單位，工傷待遇本來就只能由該用人單位承擔。所以，《條例》規定由用人單位承擔在此期間發生符合條例規定的工傷待遇等有關費用的懲罰措施對其毫無意義，不能有效的制裁用人單位未按規定申請工傷認定的違法行為。

　�。ǘ�）缺乏配套規定，雇工享受工傷保險待遇的權利形同虛設�！稐l例》第二條規定“中華人民共和國境內的各類企業的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規定享受工傷保險待遇的權利。有雇工的個體工商戶參加工傷保險的具體步驟和實施辦法，由省、自治區、直轄市人民政府規定”。按照《工傷保險條例》的規定，個體工商戶也需要為其雇工繳納工傷保險費，雇工有享受工傷保險待遇的權利。但在實踐中，由于省、自治區、直轄市人民政府沒有制定相應的配套規定，雇工無法參加工傷保險，致使雇工享受工傷保險待遇的權利成為虛空，無法實現。

　　（三）程序繁瑣，維權成本高。 按照《條例》的規定，職工獲得工傷保險待遇需經過工傷認定、勞動能力鑒定、勞動仲裁，甚至到法院起訴。如果勞動者與用人單位沒有簽訂勞動合同，還需要在工傷認定之前先確認勞動關系。根據相關法律、法規規定，工傷認定、勞動能力鑒定的期限各是2個月，勞動仲裁的期限是45天，一審期限是六個月，二審期限是三個月，但要走完這些程序少則需要一年二個半月，多則要二年以上的時間。因為當事人對工傷認定的決定不服，可以提起行政復議、行政訴訟。由于程序煩瑣、時間過長，部分受傷害職工被拖得精疲力盡，甚至中途放棄。

　�。ㄋ模┏�期申請工傷認定，工傷待遇難以保障。 工傷認定是獲得工傷保險待遇的先決條件，同時工傷認定也是勞動保障行政部門的行政職權�！稐l例》規定，申請工傷認定的期限用人單位是30日，勞動者是一年。如果用人單位和勞動者都沒有在規定的期限申請工傷認定，那么勞動保障行政部門就會以超過受理時效為由裁定不予受理。如果沒有工傷認定決定就無法進入勞動能力鑒定，即使申請勞動爭議仲裁，也會因證據不足而無法得到保障。在實踐中，對于沒有取得工傷認定決定的，一些人民法院也會適用司法不干預行政的慣例，認為法院無權認定工傷，判決駁回工傷職工的訴訟請求。

　　（五）第三人侵權工傷事故，勞動者難以獲得雙重賠償。由于《條例》沒有對因第三人侵權造成工傷事故怎樣獲得救濟進行明確規定。一些地方在制定《〈工傷保險條例〉實施辦法》時，曲解立法精神、設置障礙，限制勞動者獲得工傷保險賠償的權利。例如：湖南省《關于工傷保險工作若干問題的意見》規定“職工由于交通事故引起的工傷，以及職工工傷涉及其他人身損害賠償的，應按照有關規定先取得人身損害賠償。獲得人身損害賠償總額低于工傷保險待遇的，根據所在單位是否參加工傷保險統籌，由工傷保險基金或所在單位核定補足差額部分”�？梢�，該《意見》突破了上位法的規定，限制了工傷職工獲得雙份賠償的權利。

　　二、原因分析

　�。ㄒ唬┯萌藛挝缓蛣趧诱哒J識不到位。造成工傷保險參保率不高，用人單位和勞動者認識不到位是其重要原因。追求利潤是企業的目標。一些用人單位認為為職工繳納工傷保險，增加了自己的用工成本，從而減少了企業的利潤。為了追求經濟效益、片面追求利益最大化而不重視職工的合法權益，不為職工辦理工傷保險。其實，工傷保險制度創設的目的一方面是為了保障工傷職工的醫療救治和經濟補償；另一方面是為了分散用人單位的用工風險�？梢�，國家要求用人單位為勞動者依法繳納社會保險費對用人單位來說也是有積極意義的。但有些用人單位往往心懷僥幸，認為自己的企業發生工傷事故的可能性小，參加工傷保險不劃算。由于用人單位對工傷保險認識不足，造成用人單位參保積極性不高，即使勉強參保，中途退�，F象也十分嚴重。此外，也有因為勞動者不配合而沒有辦理工傷保險的。鑒于農民工流動性強，工作不固定，認為只有把錢放進自己的口袋才放心，其自身缺乏對工傷保險的正確認識、維權意識差，給工傷保險擴面工作帶來負面影響。

　�。ǘ�）守法成本高于違法成本。 成本比較是人們做出決策的重要依據。如果守法的成本比違法的成本還高，作為追求經濟效益的用人單位當然會選擇不去守法。由于我國法律對用人單位不為勞動者繳納社會保險費、不按期申請工傷認定等違法行為缺乏硬性制裁措施，懲罰力度不夠，不能起到足夠的威懾作用，故一些用人單位寧愿選擇不為勞動者辦理工傷保險、不為勞動者申請工傷認定等違法行為。

　�。ㄈ�）地方政府弱化對勞動者權益的保護。 由于工傷保險一般實行市級統籌，工傷保險是否啟動，覆蓋范圍多大，往往取決于地方政府的想法。社會保險經辦機構雖具體承辦工傷保險事務，但畢竟要根據省、自治區、直轄市人民政府的規定，征收工傷保險費。有些地方政府為了吸引外資、搞活地方經濟，往往對投資方給出一些承諾、提供某些保護。這就決定了地方政府在一定程度上可能“縱容”企業或雇主在社會保險方面的違法、違規行為，犧牲勞動者的合法權益。有些勞動保障行政部門很少去企業實地調查、檢查，根本不了解企業用工、工資等實際情況。導致一些用人單位不報、少報應保人數，降低繳費基數，不為勞動者申請工傷認定。地方政府及相關職能部分的消極態度助長了一些用人單位不守法行為的滋生。

　�。ㄋ模┓ㄖ菩麄魅趸�、普法工作缺位。近年來，立法速度在加快，但法制宣傳、普法工作沒有很好的落實。特別是在一些落后地區，很多的勞動者根本不知道自己可以享受工傷保險待遇、用人單位應該為自己辦理工傷保險；更不知道應該怎樣去維護自己的權益。對法律的無知，造成對自己權益的漠視，權益被侵害不知道去舉報、投訴，發生事故或職業病不能在規定的期限申請工傷認定。

　　（五）缺乏上位法的明確規定，導致司法中的分歧。

　　1、因超過申請時效不能取得勞動保障行政部門工傷認定的職工是否喪失了救濟的途徑，能否在“先仲裁、后訴訟”后得到工傷保險待遇，這是工傷保險頗有爭議的焦點問題。但是，一直以來，國務院、最高人民法院、勞動保障行政部門都沒有出臺相應的規定對此進行明確，導致各個法院判決不一，有駁回當事人訴訟請求的，也有判決用人單位承擔工傷保險待遇的。

　　2、因第三人侵權造成工傷，《條例》沒有明確應該怎樣實現賠償。有人主張是可以獲得雙份賠償的；有人主張差額填補。在司法實踐中，也確實出現了這兩種意見分歧，造成司法混亂。一些地方制定《實施辦法》時就要求勞動者先行向第三人主張人身損害賠償，在存在差額的情況由工傷保險基金或用人單位補足差額。

　　三、完善工傷保險制度的建議

　�。ㄒ唬┩晟葡嚓P法律制度及配套規定。由于立法的局限性，任何法律的出臺都不可能是完美的。因此，對實踐中存在的爭議需要通過立法、司法解釋或部門規章加以明確。

　　1、各省應盡快制訂相應的“關于有雇工的個體工商戶參加工傷保險的實施辦法”。 為有效貫徹執行《條例》的規定，切實保障雇工獲得工傷保險待遇的權利，各省、自治區、直轄市應按照《條例》的授權，盡快制訂相應的“關于有雇工的個體工商戶參加工傷保險的實施辦法”。惟有這樣，地方工傷保險機構要求有雇工的個體工商戶辦理工傷保險才有法可依，雇工的權利才能得到切實的維護。

　　2、明確超期工傷認定的救濟途徑�！稐l例》規定工傷認定是獲得工傷保險待遇的先決條件，且是勞動保障行政部門的職權；同時又規定對于超過一年的工傷事故不能被認定為工傷。那么，這是否意味著超過一年的工傷事故不能獲得工傷賠償呢？筆者認為，超期申請工傷認定的，只是喪失了通過行政途徑獲得工傷保險待遇的權利，工傷職工可直接以用人單位侵權為由提起民事訴訟，要求用人單位承擔支付工傷保險待遇的責任。理由如下：

　　（1）申請工傷認定是用人單位的法定義務，否則將承擔支付工傷待遇等費用的責任�！豆�傷保險條例》第十七條第一款明確規定申請工傷認定是用人單位的一項法定義務。如果未能履行此項義務，是需要承擔相應的法律責任的。對此，《工傷保險條例》第十七條第四款規定“用人單位未在本條例第一款規定的時限內提出工傷認定申請，在此期間發生符合本條例規定的工傷待遇等有關費用由該用人單位負擔”。而對于勞動者來說，在一年內申請工傷認定是法律賦予其的一項權利，即使勞動者未能主張也不應承擔相應的不利后果。

　　（2）勞動關系作為一種特殊的民事法律關系，理應受到民事法律的調整。工傷職工發生工傷事故，因為用人單位沒有向勞動保障行政部門提出工傷認定申請，致使工傷職工喪失享受工傷保險待遇，造成職工遭受經濟損失。根據民法理論，用人單位的違法行為已然對職工構成侵權，用人單位應依法向工傷職工承擔侵權賠償責任。

　�。�3）“不屬于工傷”的舉證責任在用人單位，否則應承擔舉證不能的法律后果。根據《工傷保險條例》第十九第二款的規定，用人單位應承擔“不 屬于工傷”的舉證責任。如果因用人單位未按期提出工傷認定申請，而導致無法進行工傷認定的。按照舉證規則，就應當由用人單位承擔舉證不能的法律后果。在這種情況下，只要工傷職工向人民法院提交證據證實用人單位存在沒有向勞動保障行政部門提出工傷認定的違法事實，且用人單位沒有證據證明職工遭受的事故不符合《工傷保險條例》應當認定工傷的條件，人民法院就應當根據《民法通則》第106條的規定，確認用人單位侵權違法行為成立，并參照工傷待遇標準確定工傷職工的經濟損失，判令用人單位予以賠償。

　　3、明確第三人侵權工傷事故的雙重賠償制度。因第三人侵權造成工傷，產生了三個主體：企業（工傷保險基金）、勞動者（受害者）、第三人（侵權人），兩個法律關系：工傷保險賠償和侵權民事賠償。國家設置工傷保險制度的目的是為了保障工傷職工的醫療救治和經濟補償。根據《條例》的規定，用人單位應當為勞動者繳納社會保險費，工傷職工有權獲得工傷保險賠償、享受工傷待遇。因此，只要客觀上存在工傷事故，就會在用人單位和勞動者之間產生工傷保險賠償關系，而不論事故發生的原因是什么。同時，基于第三人侵權事實的存在，受傷職工作為受害者，與侵權人之間形成了侵權之債的法律關系。作為受害者，有權向侵權人主張人身損害賠償。由于二者是兩個不同的法律關系，即使勞動者已經獲得了工傷保險賠償，也不能免除侵權人的責任�？梢�，勞動者之所以能夠獲得雙份救濟是基于雙重主體身份，在這種情況下，用人單位（工傷保險基金）和第三人應當依法承擔各自所負的賠償責任，不因受傷職工（受害者）先行獲得了一方賠償、實際損失已得到全部補償而免除或減輕另一方的責任。

　　4、簡化程序。 鑒于工傷保險待遇賠償程序繁瑣，不利于有效維護勞動者的合法權益。建議相關部門對《工傷保險條例》等法律、法規進行修訂完善，以簡化工傷職工獲得工傷保險待遇的程序，更好的維護勞動者的合法權益。

　　（二）加大宣傳力度，增強用人單位自覺參保的意識。

　　為強化用人單位和勞動者依法參加工傷保險的意識，勞動保障部門不僅要開展上街咨詢、散發宣傳單的活動，還要通過廣播、電視、報刊等媒體進行工傷保險政策的宣傳，營造參加工傷保險利國利民的濃厚氛圍，做到家喻戶曉、人人皆知。對高危行業和事故多發用人單位進行重點關注，切實解決企業負責人及其從業人員認識上的不足和觀念上的誤區，增強用人單位繳納工傷保險費的積極性。同時，發動群眾參與擴面，把發動群眾、提高群眾的自我保護意識作為擴面的重要舉措�？傊�，通過政策宣傳，讓企業和勞動者從“要我參�！背蔀椤拔乙獏⒈！钡淖杂X行動，讓勞動者和用人單位對工傷認定的條件、標準、程序、待遇以及各種時限有所了解，避免出現因不懂、不知而造成的認定難問題，進而維護企業和勞動者的合法權益。

　�。ㄈ�）加大執法力度，嚴懲違法用人單位。隊伍建設是保障。通過加強勞動保障執法隊伍的建設工作，全面提高隊伍素質，提高服務水平。執法部門要不斷深入基層、深入企業耐心細致的開展工作，了解工傷保險實施的基本情況，有步驟、有針對性的幫助企業規范勞動用工、依法參加社會保險；幫助勞動者依法維護自己的權益。對存在違法違規行為的用人單位，必須依據相關法律法規進行嚴管重罰，增加用人單位的違法成本。在執法的過程中要突出重點、抓住難點、以點帶面。對企業用工人數多、擴面難度大的企業要重點突破，強制參保，防止企業之間的觀望、攀比心理發生。只有這樣，方能營造良好的勞動保障執法環境。

　�。ㄋ模┙�立弱勢群體維權機構。鑒于民工整體素質不高、與用人單位相比處于弱勢地位及工傷保險索賠程序復雜，很多的農民工不知道如何維護自己的合法權益。因此，需要組建弱勢群體維權機構，免費為農民工等弱勢群體提供法律援助，幫助他們獲得相應的工傷保險待遇�？紤]到工傷保險涉及的面廣，建議弱勢群體維權機構由律師、工會成員、勞動保障執法人員共同組成，以利于工作的開展。工傷保險制度的設立對企業和勞動者都是有利的，對于構建和諧勞動關系具有重大意義。盡管工傷保險制度在實施過程中存在一些問題，但終究會隨著社會的發展而不斷完善。