1.引言
在1983年，我國的安全生產(chǎn)管理工作確定了“企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)宏觀管理體制，該管理體制對我國安全生產(chǎn)工作起到了積極的促進作用，使安全生產(chǎn)在思想上、制度上都更加系統(tǒng)化、明朗化。但是，隨著我國改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的建立，該管理體制的概念和許多內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢。為此，筆者曾在文獻[1]中論述過我國現(xiàn)行的安全生產(chǎn)管理體制的問題，并建議放棄使用“安全生產(chǎn)管理體制”的概念，轉(zhuǎn)而使用“安全生產(chǎn)運行機制”的概念，此后，引起了一些同仁的關(guān)注。隨著我國《安全生產(chǎn)法》頒布并實施，筆者認(rèn)為有必要對這一問題給予較為詳細(xì)的論述和探討。
必須指出，“安全生產(chǎn)管理體制”是存在的，今后也一直會存在。但這種“管理體制”應(yīng)該是指安全生產(chǎn)管理中有關(guān)各方的制約關(guān)系、權(quán)力和義務(wù)的劃分、管理組織制度等的一種綜合體系。因此，安全生產(chǎn)管理體制的概念應(yīng)用在國家對安全生產(chǎn)進行管理的各級部門之間的關(guān)系上，而不應(yīng)該應(yīng)用在過去的國家、行業(yè)、企業(yè)和職工之間的關(guān)系上。
在計劃經(jīng)濟時期，我國的生產(chǎn)模式是從國家到行業(yè)到企業(yè)再到職工，形成一個層次化的行政組織管理系統(tǒng)，企業(yè)相當(dāng)于國家的一個部門，職工是國家的工作人員。在此系統(tǒng)中，每個層次各司其職，各有其責(zé)，而安全管理亦是如此。在這種背景下，提出安全生產(chǎn)管理體制的概念是完全合理的。但在當(dāng)今市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)模式完全與計劃經(jīng)濟條件下的不同：生產(chǎn)的主體——企業(yè)，不再受國家和行業(yè)的指令性控制，轉(zhuǎn)而受到市場運行機制的控制；企業(yè)管理人員不再是國家干部，職工也不再是國家工作人員。總之，過去的國家直接管理的生產(chǎn)組織系統(tǒng)已經(jīng)不復(fù)存在。這樣，再使用安全管理的宏觀的“體制”概念就不合適了。
2安全生產(chǎn)運行機制及其構(gòu)架
為了保持過去安全生產(chǎn)管理體制中合理的思想和工作方法，可以使用相對更為合理的“安全生產(chǎn)運行機制”的概念，或者也可以使用“安全生產(chǎn)管理機制”。
所謂“機制”，從漢語的涵義來看，是泛指一個工作系統(tǒng)的組織或組織部分之間相互作用的過程和方式。由此套用到安全生產(chǎn)運行機制的概念上來，則可以將其定義成：與安全生產(chǎn)工作正常運行有關(guān)的各部分(即國家、企業(yè)、員工、社會組織等)之間的相互關(guān)系和相互作用的方式。
從該定義看出，運行機制的概念強調(diào)的是安全生產(chǎn)系統(tǒng)的各組成部分之間處于何種關(guān)系以及如何相互作用，不存在諸如組織結(jié)構(gòu)、管理權(quán)限劃分等在管理體制中所含有的內(nèi)容，從而更準(zhǔn)確地反映了當(dāng)前安全生產(chǎn)工作系統(tǒng)的本質(zhì)。
綜合考慮我國安全生產(chǎn)工作系統(tǒng)所涉及的部分，可以將我國安全生產(chǎn)運行機制中的關(guān)系歸納為五方面。
借用原來安全生產(chǎn)管理體制的描述模式，可以用20個字來簡單描述這個運行機制，即“國家監(jiān)督，部門責(zé)任，企業(yè)自律，職工維權(quán)，中介服務(wù)”。
3安全生產(chǎn)運行的5個子機制
安全管理運行機制的5個方面分別構(gòu)成5個“子機制”。
3．1國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機制
安全生產(chǎn)運行機制中的“國家監(jiān)督”即指國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機制。從字面上理解，“監(jiān)督”的含義是“監(jiān)視和督促”，而“監(jiān)察”的含義是“監(jiān)督和考察(檢查)”，監(jiān)察中包含了監(jiān)督。但是在實際應(yīng)用中，監(jiān)督概念的外延要比監(jiān)察概念的外延寬泛。行使監(jiān)察職能的主體一般只能是國家或法律授權(quán)的專門機構(gòu)。對于同一被監(jiān)察對象的同一事務(wù)，不能有兩個或兩個以上的監(jiān)察機構(gòu)對其監(jiān)察。目前在我國，監(jiān)察的概念主要指國家監(jiān)察機關(guān)依照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定對政府部門及其工作人員所實施的監(jiān)察。而對于被監(jiān)督的對象來說，卻可以有一個以上的監(jiān)督主體。例如：在企業(yè)安全生產(chǎn)的問題上，可以有來自負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門的監(jiān)督，來自其他有關(guān)部門的監(jiān)督，還可以有群眾的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督，等等。
此處所謂的“國家監(jiān)督”，專指國家授權(quán)某政府機構(gòu)代表國家行使對安全生產(chǎn)進行綜合監(jiān)督管理的職能。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定：由各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。根據(jù)這個描述，“國家監(jiān)督”的含義與過去安全管理體制中的“國家監(jiān)察”的含義類似。但是，筆者認(rèn)為，與純粹的“監(jiān)察”相比，這里“監(jiān)督”的概念至少應(yīng)該包括3個方面含義：安全監(jiān)察、指導(dǎo)和服務(wù)。
(1)安全監(jiān)察：就是國家安全生產(chǎn)監(jiān)察，是由國家授權(quán)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對各類具有獨立法人資格的生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督和檢查，用法律的強制力量推動安全生產(chǎn)方針、政策的正確實施。
(2)指導(dǎo)：就是國家負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門通過制訂和發(fā)布相應(yīng)的安全生產(chǎn)方針、政策、要求、規(guī)劃、措施等，給生產(chǎn)經(jīng)營單位搞好安全生產(chǎn)工作指明方向和道路。
(3)服務(wù)：就是國家負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門通過向社會提供國內(nèi)外生產(chǎn)安全信息咨詢，為安全素質(zhì)較高的人才創(chuàng)造更有利的就業(yè)機會，開展安全宣傳教育和文化活動，促進安全科學(xué)技術(shù)技研究和安全防護產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而幫助生產(chǎn)經(jīng)營單位提高安全管理工作的水平。
總之，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機制就是國家負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門通過監(jiān)察、指導(dǎo)、服務(wù)等工作過程和方式，為生產(chǎn)經(jīng)營單位搞好安全生產(chǎn)創(chuàng)造一個良好的大環(huán)境，以促進生產(chǎn)經(jīng)營單位實現(xiàn)安全生產(chǎn)的“自律”。
3．2政府部門安全生產(chǎn)責(zé)任機制
“部門責(zé)任”是指建立、健全政府主管部門的安全生產(chǎn)責(zé)任機制，即與安全生產(chǎn)有關(guān)的各級政府部門和權(quán)力機關(guān)，以及這些部門的責(zé)任人，對企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負(fù)有直接或間接的責(zé)任。這里的部門包括了對企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)有“監(jiān)察”責(zé)任的部門。
責(zé)任與權(quán)利是相對應(yīng)的。各級政府部門和權(quán)力機關(guān)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動具有審批權(quán)、許可權(quán)、審查權(quán)、認(rèn)證權(quán)、驗收權(quán)、處罰權(quán)等。在這種種權(quán)力中，有些與企業(yè)的安全生產(chǎn)直接相關(guān)，有些與企業(yè)的安全生產(chǎn)間接相關(guān)。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。”第五十四條還規(guī)定：“依照本法第九條規(guī)定對安全生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門(以下統(tǒng)稱負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對涉及安全生產(chǎn)的事項需要審查批準(zhǔn)(包括批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊、認(rèn)證、頒發(fā)證照等，下同)或者驗收的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序進行審查；不符合有關(guān)法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不得批準(zhǔn)或者驗收通過。對未依法取得批準(zhǔn)或者驗收合格的單位擅自從事有關(guān)活動的，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報后應(yīng)當(dāng)立即予以取締，并依法予以處理。對已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷原批準(zhǔn)。”《安全生產(chǎn)法》的上述條款明確規(guī)定了國務(wù)院和地方各級人民政府對安全生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門所應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，同時，在該法的第七十七條中規(guī)定了這些部門所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
《安全生產(chǎn)法》的頒布實施為“部門責(zé)任”的機制提供了依據(jù)和保障。國務(wù)院頒布的《特大勞動安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》的行政法規(guī)以及各省級人民代表大會或政府制定的《重大勞動安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》的地方法規(guī)，也是建立“部門責(zé)任”機制的重要法律基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，僅有這些法規(guī)還不夠，應(yīng)進一步制定各級政府和相關(guān)部門在企業(yè)勞動安全問題上的權(quán)限、職責(zé)，建立起完善的責(zé)任制。
3．3生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)自律機制
“企業(yè)自律”就是要建立生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的自律機制。這里企業(yè)是廣義的概念，即我國境內(nèi)的一切獨立經(jīng)濟實體和行政實體，既包括一般概念的企業(yè)(工廠等)，也包括事業(yè)單位、服務(wù)性機構(gòu)等。
企業(yè)自律的完整含義應(yīng)該包括，企業(yè)在安全生產(chǎn)中的“自我約束”和“自我激勵”兩個方面。
企業(yè)安全生產(chǎn)自我約束的實現(xiàn)離不開外部作用力，這種外部作用力主要有兩種：其一是在良好的法治環(huán)境下，企業(yè)的安全生產(chǎn)行為和表現(xiàn)必須滿足安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求；其二是在完善的市場競爭條件下，企業(yè)的安全生產(chǎn)行為和表現(xiàn)應(yīng)該滿足同行業(yè)企業(yè)之間公平競爭的需要，即企業(yè)的安全投入水平應(yīng)該保持在同行業(yè)的基本要求之上。一般說來，公平競爭的基礎(chǔ)必須是遵法守法，但是由社會公平而導(dǎo)致的企業(yè)自我約束的要求可高于法律的要求或補充法律的欠缺。
企業(yè)安全生產(chǎn)自我激勵就是企業(yè)在安全生產(chǎn)過程中制定超越法律法規(guī)的要求或超越自我現(xiàn)狀的目標(biāo)并有效實施，不斷完善安全管理和安全技術(shù)改造，自覺地持續(xù)改進安全績效，逐步達(dá)到安全生產(chǎn)管理的最佳境界。自我激勵的關(guān)鍵是企業(yè)的負(fù)責(zé)人對安全生產(chǎn)的價值要有充分的認(rèn)識以及將這種認(rèn)識付諸行動的決心。當(dāng)前在我國正普遍實行的職業(yè)安全健康管理體系認(rèn)證的工作，是企業(yè)實現(xiàn)安全生產(chǎn)自我激勵的有效途徑之一。
企業(yè)自我激勵的高級階段應(yīng)該是建立完善的企業(yè)安全文化。完善的企業(yè)安全文化的標(biāo)志是：“安全第一”已不是一句空泛的口號，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者所具有的對安全的遠(yuǎn)見和安全價值觀在企業(yè)中被充分共享；企業(yè)中絕大部分員工始終如一地、自覺地、積極地參與到強化安全生產(chǎn)的事務(wù)當(dāng)中；安全成為企業(yè)組織管理的“血脈”，安全工作成為一切工作的有機組成部分和保障；不安全的作業(yè)條件和不安全行為被企業(yè)中所有的人都認(rèn)為是不可接受的并且被公開反對。在這種情況下，職工的安全素養(yǎng)達(dá)到了很高的境地。
企業(yè)自律的基本要求是實現(xiàn)企業(yè)在良好法治環(huán)境下的自我約束，這是每一個企業(yè)都必須做到的，《安全生產(chǎn)法》的制定和實施，就是實現(xiàn)企業(yè)基本自律的法治保障。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該進一步實現(xiàn)企業(yè)自律機制中的自我激勵。
3．4職工群眾安全生產(chǎn)維權(quán)機制
“職工維權(quán)”是指企業(yè)職工群眾在生產(chǎn)勞動過程中，依據(jù)法律法規(guī)，對自身應(yīng)該享有的安全和健康權(quán)利自覺地進行維護。國家通過制訂法律、監(jiān)督法律和執(zhí)行法律，保護職工在生產(chǎn)勞動中的權(quán)利；企業(yè)必須遵守國家法律，避免法律制裁而保障職工的安全生產(chǎn)權(quán)利。靠國家和企業(yè)保護職工在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全生產(chǎn)權(quán)利僅是一方面，職工還應(yīng)該主動維護自己的合法權(quán)益。
按照新頒布的《安全生產(chǎn)法》第三章“從業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的職工(從業(yè)人員)享有的安全生產(chǎn)保障權(quán)利主要有：
(1)知情權(quán)，即有權(quán)了解其作業(yè)場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施和事故應(yīng)急措施；
(2)建議權(quán)，即有權(quán)對本單位的安全生產(chǎn)工作提出建議；
(3)批評、檢舉、控告權(quán)，即有權(quán)對本單位安全生產(chǎn)管理工作中存在的問題提出批評、檢舉、控告；
(4)拒絕權(quán)，即有權(quán)拒絕違章作業(yè)指揮和強令冒險作業(yè)；(5)緊急避險權(quán)，即發(fā)現(xiàn)直接危及人身安全的緊急情況時，有權(quán)停止作業(yè)或者在采取可能的應(yīng)急措施后撤離作業(yè)場所；
(6)依法向本單位提出要求賠償?shù)臋?quán)利；
(7)獲得符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動防護用品的權(quán)利；
(8)獲得安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的權(quán)利。
職工維權(quán)的方法一般有兩種：
第一種是職工通過自己的合法組織如工會、職工代表大會等來進行，所采取的維權(quán)手段與過去的“群眾監(jiān)督”方法相類似，這種維權(quán)機制仍然可以稱為“群眾監(jiān)督”機制。《安全生產(chǎn)法》第七條規(guī)定：“工會依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。”該法第五十二條還規(guī)定：“工會對生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)，侵犯從業(yè)人員合法權(quán)益的行為，有權(quán)要求糾正；發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位違章指揮、強令冒險作業(yè)或者發(fā)現(xiàn)事故隱患時，有權(quán)提出解決的建議，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)及時研究答復(fù)；發(fā)現(xiàn)危及從業(yè)人員生命安全的情況時，有權(quán)向生產(chǎn)經(jīng)營單位建議組織從業(yè)人員撤離危險場所，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須立即作出處理。”“工會有權(quán)依法參加事故調(diào)查，向有關(guān)部門提出處理意見，并要求追究有關(guān)人員的責(zé)任。”
第二種是職工自己通過司法的手段來進行安全生產(chǎn)權(quán)利的保障，如法律仲裁、訴訟等，這種手段可以是職工的個人行為，不必經(jīng)過工會或職工大會等組織。利用法律手段維權(quán)應(yīng)該說是職工維權(quán)意識的進步，也是更加積極有效的手段。但這種維權(quán)方法可能給行為人帶來較多的麻煩和不便。此外我國的安全生產(chǎn)法治環(huán)境也有待完善。
實際上，職工維權(quán)機制正體現(xiàn)了廣大職工從“要我安全”向“我要安全”的轉(zhuǎn)變。
3．5安全生產(chǎn)社會中介服務(wù)機制
勞動安全中介服務(wù)的概念是近幾年提出的，尤其在1998年國務(wù)院機構(gòu)改革以后，這一思路已被付諸實施。所謂安全中介服務(wù)，是指具有執(zhí)業(yè)資格的個人或者獨立法人，以自己的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，在勞動安全工作中為政府、企業(yè)甚至職工個人提供有償性的咨詢、科研、調(diào)查、教育培訓(xùn)、檢測檢驗、評價、技術(shù)措施改造等服務(wù)，協(xié)助政府開展安全監(jiān)督與管理，促進企業(yè)安全管理水平的提高。
安全中介服務(wù)正常開展的前提是：必須由國家通過制定有關(guān)的法律、法規(guī)，對安全中介服務(wù)的機構(gòu)(組織)設(shè)立原則、從業(yè)人員資格認(rèn)證、提供服務(wù)者與服務(wù)對象之間的關(guān)系、服務(wù)過程與業(yè)務(wù)范圍、法律責(zé)任等作出明確的規(guī)定，逐步建立起按市場機制運行的勞動安全領(lǐng)域的社會化中介服務(wù)體系。
《安全生產(chǎn)法》對安全生產(chǎn)中介組織的設(shè)立及職責(zé)進行了原則的規(guī)定。該法第十二條規(guī)定：“依法設(shè)立的為安全生產(chǎn)提供技術(shù)服務(wù)的中介機構(gòu)，依照法律、行政法規(guī)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，接受生產(chǎn)經(jīng)營單位的委托為其安全生產(chǎn)工作提供技術(shù)服務(wù)。”第六十二條規(guī)定：“承擔(dān)安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備國家規(guī)定的資質(zhì)條件，并對其作出的安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗的結(jié)果負(fù)責(zé)。”在《安全生產(chǎn)法》第七十九條中，對安全中介服務(wù)組織機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了較為詳細(xì)的規(guī)定：“承擔(dān)安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗工作的機構(gòu)，出具虛假證明，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，沒收違法所得，違法所得在五千元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款，沒有違法所得或者違法所得不足五千元的，單處或者并處五千元以上二萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五千元以上五萬元以下的罰款；給他人造成損害的，與生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。
“對有前款違法行為的機構(gòu)，撤銷其相應(yīng)資格。”
中介服務(wù)可以向政府、企業(yè)和職工提供科學(xué)的、公正的、有效的服務(wù)，實現(xiàn)社會資源的共享和最佳配置。中介服務(wù)的領(lǐng)域可以包括金融、工傷保險、科學(xué)技術(shù)、教育培訓(xùn)、法律咨詢、檢測檢驗、事故調(diào)查、安全評價、體系認(rèn)證等各個方面。
安全中介服務(wù)機制應(yīng)該是市場經(jīng)濟條件下我國安全生產(chǎn)運行機制中不可缺少的部分。
4結(jié)論
在當(dāng)前安全生產(chǎn)新形勢下，尤其是在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局大力抓緊抓好3件大事、6個體系、5個創(chuàng)新的過程中，應(yīng)該認(rèn)真研究“安全生產(chǎn)運行機制”的內(nèi)涵，逐步完善“國家監(jiān)督，部門責(zé)任，企業(yè)自律，職工維權(quán)，中介服務(wù)”這5個子機制。安全生產(chǎn)運行機制綜合了與安全生產(chǎn)有關(guān)的各個方面的作用和相互關(guān)系，使得安全生產(chǎn)宏觀管理工作具有更加清晰的脈絡(luò)。在運行機制的5個子機制中，國家監(jiān)督機制是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)，部門責(zé)任機制是安全生產(chǎn)的保障，企業(yè)自律機制是安全生產(chǎn)的核心，職工維權(quán)機制是安全生產(chǎn)的根本，中介服務(wù)機制是安全生產(chǎn)的支柱。筆者認(rèn)為，只要積極認(rèn)真地推行這個運行機制，使我國安全生產(chǎn)管理工作建立在更加科學(xué)合理的基礎(chǔ)之上，進一步提高我國安全生產(chǎn)管理水平。
