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　　突發事件應對法出臺過程

    突發事件應對法曾經以緊急狀態法的名稱列入十屆全國人大常委會立法規劃。

    2003年12月，全國人大常委會公布了十屆全國人大常委會立法規劃，在憲法及憲法相關法欄目的第二項提出要制定緊急狀態法。

    隨后，清華大學公共管理學院和上海市法制辦分別接受國務院法制辦委托，著手起草立法草案建議稿。

    2005年3月，國務院第八十三次常務會議討論草案時，將名稱改為突發事件應對法。有關人士表示，改名之原因在于立法資源的配置必須著眼于當前最急迫的社會需求。

    在經過3次審議之后，2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議經表決通過突發事件應對法，并決定于2007年11月1日起施行。

    “不管是民間議論還是官方話語，都一致將第四季度事故易發、多發看成規律。能否擺脫第四季度事故多發魔咒，已成為安全生產工作亟需破解的問題……”

    10月31日，國家安全生產監督管理總局網站上刊登的《第四季度事故往往多發拭目以待今年能否扭轉》一文引人注目。

    文章披露，10月23日，在傳達貫徹黨的十七大精神會議上，“有備而言”的國家安監總局局長李毅中一口氣列舉了最近3天中發生的重特大事故。

    10月23日，黑龍江省呼蘭縣一“三無”農用船因嚴重超載翻沉，10名準備渡河收莊稼的農民，7人命赴黃泉，3人下落不明。

    10月22日，山西省陽泉市蔭營煤礦生活區內道路隧道改擴建時發生塌陷，5戶民宅陷落，至少13人死亡。

    10月21日，更是禍不單行。9時，重慶市秀山縣一非法煙花爆竹作坊發生爆炸，造成17人死亡，2人下落不明，15人受傷。21時50分左右，福建省莆田市一“多合一”鞋面加工作坊發生火災，造成37人死亡、20人受傷。

    短短3天時間，4起重特大事故，事發黑晉渝閩四地，涉及沉船、塌陷、爆炸、火災四種類型。

    這篇文章的刊出，與從11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》似乎形成了某種巧合。這部被稱為“龍頭法”和“兜底法”的應急管理法律，把事故災難與自然災害、公共衛生事件和社會安全事件，一起列為突發事件的四大類型。

    更為重要的是，突發事件應對法對以前處置突發事件中存在的5個較大的難點問題作出了明確規定，成為攻克這些難關的利器。

    攻破難關之一

    “謊報瞞報”成“高壓線”絕不可觸

    根據突發事件應對法的規定，有關單位和個人報送、報告突發事件信息，都應做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。

    在國家安監總局的網站上，有一個“事故快報”專欄，專欄滾動播報，最新更新的日期是10月29日。

    作為一個對全國安全生產“負總責”的部門，“事故謊報、瞞報”一度是令這個部門頭痛的問題。

    今年6月底至7月初，陸續有群眾向湖南省和郴州市有關部門及國家安監總局舉報，湖南省郴州市臨武縣有一起13人死亡的礦難被瞞報。這起事故發生在5月24日，當時礦主報告該起事故死亡2人。

    調查初期，有關方面向事故調查組提供了死亡7人的傷亡人員名單。經調查發現，該起事故的死亡人數仍有疑點，調查組責成有關方面對該起事故的具體死亡人數進行進一步核查。隨后在有關部門督促下查明，這起礦難實際死亡人數為13人。

    國家安監總局的“一把手”———局長李毅中更是對“事故瞞報、謊報”切齒痛恨。

    今年5月10日，李毅中在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上回答記者提問時指出，今年3月以來，全國有9起煤礦重特大事故經核實是瞞報的，占煤礦重特大事故五分之一。李毅中表示，對瞞報事故，要加大依法打擊的力度。

    實際上，突發事件應對法在法律責任一章中就給地方政府設置了多條“高壓線”，“遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的”正是其中之一。

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    攻破難關之二

    打造一個“主動說話”的政府

    確保公眾知情權的立法思想也在突發事件應對法中得到了體現。根據該法，政府處置突發事件時，應統一、準確、及時發布有關事態發展和應急處置工作的信息。法律明確規定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息。”

    “別人說不如自己說，被動說不如主動說，打造一個‘主動說話’的政府。”在廣東省深圳市新聞發言人培訓班的講臺上，深圳市市長許宗衡說，及時準確的新聞發布是危機處理工作的重要組成部分。

    為了打造一個“主動說話”的政府，廣東省想培養一批新聞發布“名嘴”，爭取政府新聞發布定時定點舉行，還公布了省直單位和各地市新聞發言人和新聞助理的手機號碼。

    手機短信、媒體傳播、新聞發布會……信息公開透明成為處理突發事件的“第一原則”。

    “在突發事件的處理中，政府一定要爭取輿論的主動權。”清華大學公共管理學院教授薛瀾認為，“要爭取最快、最新的信息由政府發布。”

    今年8月17日，國務院新聞辦發表了近1.6萬字的《中國的食品質量安全狀況》白皮書，全面介紹了食品生產和質量概況、食品監管體制和監管工作、進出口食品的監管、食品安全法律法規和技術保障體系、食品安全的國際交流與合作等情況。

    有專家評論，這是一次成功的“危機公關”。當時，國外某些媒體出現了對中國產品質量和食品安全問題的不實報道，讓“中國制造”蒙上陰影，白皮書的發表進行了有力還擊。

    今年8月10日至11日，廣東省湛江市遭遇兩百年一遇的罕見特大暴雨。8月12日凌晨4時，“湛江大暴雨要引發大地震”的謠言不脛而走。當天上午8時25分，正在現場指揮氣象防災的廣東省氣象局副局長林獻民決定，利用氣象部門的手機短信應急服務平臺，向湛江民眾發送辟謠短信。16分鐘后，辟謠短信以每小時50萬條的速度，發送到湛江市140萬手機用戶：“湛江市地震局、氣象局特別提醒您：近日沒有發生地震，今天凌晨4點鐘左右，湛江市雷州烏石、北和、覃斗等地出現地震謠傳，請大家不要恐慌！”謠言止于真相，短信發出后，恐慌迅速平息。

    今年5月，“海南香蕉含類似SARS病毒”的謠言流傳，當地香蕉一度跌至每斤1毛錢。補貼、優惠、收購、辟謠……在政府的積極應對下，香蕉價格最終實現了恢復性上漲。

    談起這次“香蕉保衛戰”，海南省省長羅保銘特別強調：“在市場經濟條件下，各級政府要處處留心媒體上傳來的各種信息、信號，特別是與民生息息相關的信息、信號，善于與媒體溝通，學會跟媒體合作，從而更好地借助和發揮媒體的監督、激勵、鼓舞、鞭策和推動作用，這也是新形勢下政府的重要工作。”

    國務院法制辦有關負責人此前曾明確表示：“增強突發事件信息的透明度，主要責任在政府，關鍵是要強化政府在這方面的義務，促使政府及時準確發布信息，為新聞媒體報道突發事件信息做好服務、提供方便。這些規定的目的是為了督促政府及時向社會尤其是向新聞媒體提供統一、真實、準確的突發事件信息，增加政府工作的透明度，使政府成為一個責任政府、透明的政府。”

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    攻破難關之三

    嚴厲問責制納入法制化軌道

    分析人士指出，許多問題的癥結都在于責任制不落實，處理上失之于寬、失之于軟。因此才要重典治亂，落實責任制，這是矛盾的主要方面。

    而在突發事件的處理中，“道歉”和“問責”成為了高頻詞。

    今年5月至6月，山西省洪洞縣的“黑磚窯”事件成為輿論的焦點。在“黑磚窯”事件通報會上，山西省政府主要負責人向受到傷害的農民工及其家屬道歉，并向全省人民道歉。

    道歉之后，“問責”更彰顯出政府承擔責任的決心。

    “黑磚窯”事件中，有95名黨員干部、公職人員受到黨紀政紀處分，其中涉及縣處級領導干部18人，鄉科級干部40人。

    今年5月底，太湖藍藻暴發，無錫市自來水出現臭味，導致一場影響全市的供水危機。江蘇省委主要領導明確表示，要采取最嚴厲的整治手段“鐵腕治污”，哪里出了問題，“就要對哪里的領導實行問責制”。之后，宜興部分企業仍然在頂風作案，直接向太湖排放污水，無錫市政府及時處理了5名相關人員。

    法律界人士稱，此次突發事件應對法的實施意味著嚴厲的問責制將被法律化。

    在總結實踐經驗的基礎上，突發事件應對法明確了各級政府應對各類突發事件的責任，對不同級別、不同種類和不同嚴重程度的突發事件進行處置的主體、權限都作了規定。

    對于政府和有關部門沒有采取預防措施、導致發生嚴重突發事件的，未按規定及時采取措施處置突發事件或者處置不當、造成后果等多種情形，突發事件應對法都規定了明確的法律責任。直接負責人可能受到撤職或者開除等行政處分，有的還要被追究刑事責任。

    攻破難關之四

    用小錢防病而不是用大錢治病

    2003年12月23日，重慶市開縣天然氣井發生特大井噴事故導致243人死亡，信息不暢、應對不及時是主要原因；2006年3月25日，開縣再次發生天然氣泄漏，由于當地及時啟動應急預案，萬余名群眾緊急轉移，沒有出現人員傷亡。

    類似的事故，不同的結果。實踐證明，應對突發事件，“預案”、“預警”是關鍵。

    有關專家表示，凡事預則立，不預則廢。預防、預警可以說是應對突發事件的基礎和前提，因為政府應急管理的目的就是“用小錢防病”，而不是“用大錢治病”。

    在中國人民大學行政管理學系教授毛壽龍看來，突發事件應對法的一個主要特點就是“居安思危、預防為主”。

    正如毛壽龍所說，與“預防”有關的內容在法律中格外突出。法律不僅要求國務院制定國家突發事件總體應急預案，國務院有關部門制定國家突發事件部門應急預案，還要求地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府的有關部門結合本地區的實際情況，制定相應的突發事件應急預案。應急預案制定機關還應當根據實際需要和情況的變化“適時修訂”。

    實際上，“應急預案”早已進入公眾視野。2006年，以《國家突發公共事件總體應急預案》為龍頭的106項國家預案和31個省、市、自治區總體預案相繼出臺，國務院法制辦有關人士曾對此評價說，“這標志著全國應急預案框架體系基本形成”。

    今年10月7日，第16號強臺風“羅莎”在浙江省與福建省交界處登陸。按照《國家自然災害救助應急預案》，民政部緊急啟動四級救災應急響應，并派出工作組緊急趕赴災區。

    為防止“羅莎”正面襲擊，早在國慶長假期間，浙江全省就緊急行動起來，轉移危險地帶群眾112萬人。溫州市、縣、鄉、村各級干部紛紛取消休假歸崗，不少在外旅游、休假的黨員干部甚至連夜坐飛機趕回。到10月6日12時，除生病請假者外，全市四級干部全部到崗到位，積極做好防臺準備，落實各項防御措施。

    而在去年，我國更是遭遇了多年以來最嚴重的自然災害。“碧利斯”、“格美”、“桑美”接踵而至，浙江、福建等省在忙于應對強臺風的襲擊時，特大旱災則持續“烤”驗著重慶、四川……

    在超強臺風“桑美”即將正面襲來前夕，溫州市及時啟動應急預案。

    “臺風來了，請村民們聽到廣播后，馬上轉移到村老人活動中心。”急促的廣播聲不斷在浙江省溫州市蒼南縣霞關鎮上空響起。

    為對付“桑美”，當地氣象部門調動了應急移動監測車，運用雷達等手段，準確定位了“桑美”臺風登陸點。福建、浙江等地政府部門還利用手機發布百萬條公益短信，讓民眾知曉即將到來的災情信息，通知大家抗災避險。

    這場“有準備之戰”，大大減少了50年以來最為暴虐的超強臺風所帶來的損失，成功地實現了50余萬人的生死大轉移。

    “從政府公共管理角度看，對可預見的突發事件，各級政府應該作出預案準備，通過多種渠道，及時向公眾通報災害消息，要對可能出現的問題作出具體的應急安排。”曾參與中國首部“國家突發公共事件總體應急預案”相關起草工作的薛瀾教授說。

    此外，突發事件應對法還明確，我國將建立健全突發事件信息系統和預警制度。

    處置非典的經驗證明，突發事件的早發現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。

    據此，突發事件應對法規定：國務院建立全國統一的突發事件信息系統。縣級以上地方各級人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，匯集、儲存、分析、傳輸有關突發事件的信息，并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業機構和監測網點的突發事件信息系統實現互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作。

    預警機制不夠健全是導致突發事件發生后處置不及時、人員財產損失比較嚴重的一個重要原因。為了從制度上解決這個問題，突發事件應對法規定：國家建立健全突發事件預警制度。可以預警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。

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    攻破難關之五

    “授權+限權”巧妙化解矛盾

    在應對突發事件時，有一個矛盾無法回避：如何做到既賦予政府強制權力，保證其有足夠的、必要的應急措施，同時又堅持在特殊狀態下依法辦事，最大限度地減少因行使應急措施而對公民合法權益造成的損害？

    突發事件應對法用一個加法巧妙地解決了這一矛盾，即“授權+限權”。

    法律規定，自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的政府可以“禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所”，可以“封鎖危險場所，劃定警戒區，施行交通管制以及其他控制措施”等；而社會安全事件發生后，政府有關部門和公安機關則被賦予了“強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人”等多項必要應急措施。

    在賦予政府必要處置權力的同時，法律還規定了諸多剛性約束，以防止某些行政機關濫用權力，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。

    “我們有一個基本的認識，情況越緊急、越復雜，越要注意對公民權利的保護。”國務院法制辦有關負責人表示。

    根據法律規定，有關政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產，但法律同時明確，“被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”。

    “突發事件應對法的立法理念，就是在有效控制危機，維系社會共同利益的同時，盡量將對公民權利和自由的影響壓縮到最低的程度。”曾參與突發事件應對法起草的清華大學公共管理學院教授于安說。

    還需攻破之難關

    抓緊制定配套制度落實法律

    2006年，在超強臺風“桑美”即將正面襲擊溫州之時，外來務工人員集中的雙昆村的村干部吳炳光一大早就騎著摩托車穿梭在村里，動員人們轉移。

    然而，幾個住在泥房里的湖北籍務工者居然對前往勸說轉移的村干部說：“這里風不大，雨也沒什么，挺安全的，還需要轉移嗎？”

    “就是臺風來了又怎么樣，我們沒見過臺風，正想看看它是什么模樣呢！”

    溫州市一位社會學者因此感嘆：“災害并不可怕，市民防災避險法律意識和自救自護知識的缺失才真正可怕。在一定程度上，科盲、法盲們的冒險舉動也在無形中抵消著政府為防災抗災所付出的巨大努力。”

    國務院法制辦負責人日前就突發事件應對法答記者問時指出，通過廣泛宣傳，“讓社會公眾充分了解這部法律，提高全社會應對危機的能力，強化全社會的危機意識和責任意識”，正是貫徹實施突發事件應對法需要抓緊的工作。

    有著多年防臺風應急處置經驗的一位基層負責人說，現行法律法規對緊急狀態下的臺風大轉移并無詳細具體的規定，防臺預案和轉移命令往往要求在某某時間前將危險區域人員轉移至安全地帶。但對什么是“安全地帶”，卻沒有具體標準可依照，這就給基層干部在具體實施中帶來困難。此外，被轉移的人們可以聽政府的號令，也可以不聽；用來安置的學校與其他公共場所可以接收轉移過來的群眾，也可以不接收。還有諸如被轉移群眾的吃飯與飲水問題如何解決，被轉移人群中發生流行病怎么處置之類的問題，都還缺少配套制度。

    因此，這位基層負責人建議，應該對如何處理包括臺風登陸等突發性事件作出盡可能明確、詳細的規定。

    但有學者認為，突發事件應對法不可能窮盡所有的問題，它規定的是“基本的應急管理法律規則和法律程序”。

    對此，國務院法制辦負責人表示，“要抓緊研究制定有關配套制度，比如應急財產征收、征用補償制度、應急物資儲備保障制度、突發事件監測和預警制度等”。同時，“落實好健全應急指揮機構及其辦事機構，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所”，“為突發事件應對法的實施提供有力的體制、機制保障”。

    “突發事件應對法施行后，我國會建立起一套完備統一的突發事件應對體系。”許多專家對此充滿樂觀。

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