[摘　要] 中小城市數量眾多、分布廣泛，其城市管理水平、硬件設施、應急管理人員素質參差不齊，面臨著應對突發(fā)公共事件的嚴峻挑戰(zhàn)。本文結合中小城市實際情況，概括了中小城市突發(fā)公共事件具有典型的前沿性、多樣性、高發(fā)性、復雜性和關注性等特點，提出中小城市突發(fā)公共事件應急管理應保持常態(tài)運轉、制訂系統(tǒng)全面的處置預案、著力提升科技水平、堅持果斷處置與靈活處理相結合、始終把握信息發(fā)布的主動權等對策。

　　[關鍵詞] 中小城市；突發(fā)公共事件；應急管理；特點

　　中小城市，是指市區(qū)非農業(yè)人口在50萬以下的地級市和縣級市，它在我國數量眾多、分布廣泛。目前，我國正處于向城市化高速邁進階段，城市數量已由1949年的136個發(fā)展到670多個，其中中小城市占88%以上。[ 1 ]城市化進程加快，給城市管理帶來新課題，面臨著應對突發(fā)公共事件的嚴峻挑戰(zhàn)。中小城市與大城市和農村相比具有自己典型的特征，分析中小城市突發(fā)公共事件的特點，研究其應急管理對策，對加強我國城市應急管理具有廣泛而現實的意義。

　　一、中小城市突發(fā)公共事件的特點

　　中小城市獨特的區(qū)域位置、人口構成、承載功能，使它與大城市和農村比，突發(fā)公共事件除了具有突發(fā)性、公共性、危害性等共同特征外， [ 2 ]還具有自己典型的特點。

　　1. 城市與農村交匯，決定了中小城市突發(fā)公共事件的前沿性。我國中小城市是城市與農村的交匯處，處于城市的下端、農村的上端，既具有城市的功能，又與農村緊密相聯，是突發(fā)公共事件的前沿地帶，絕大多數突發(fā)公共事件都發(fā)生在中小城市。我國人均GDP正處于1000 美元至3000 美元的發(fā)展階段，是“經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期”[ 3 ] ，也是危機頻發(fā)時期，而承擔城市和農村雙重載體的中小城市首當其沖，將面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。當前，我國每年因安全事故、自然災害以及社會治安等突發(fā)公共事件造成的經濟損失高達6550億元，并有約20萬人被奪去生命，其中80%以上發(fā)生在城市城區(qū)。

　　2. 農業(yè)、工業(yè)、商業(yè)共融，決定了中小城市突發(fā)公共事件的多樣性。中小城市是人口相對密集的區(qū)域，同時又融合了各類經濟形態(tài)。它既有占基礎地位的或傳統(tǒng)或現代的農業(yè)，又有日益發(fā)揮支柱作用的工業(yè)，還有活力顯現的商貿、物流、服務等產業(yè)。產業(yè)齊全集中，人流物流密集，使中小城市突發(fā)公共事件呈現多樣性，突發(fā)公共事件所包涵的類型，在中小城市都會發(fā)生。

　　3. 設施與技術落后，決定了中小城市突發(fā)公共事件的高發(fā)性。目前，我國中小城市大都處于急劇擴張階段，城市管理與公共服務卻相對滯后。與大城市相比，中小城市基礎設施落后，技術手段匱乏，防災救災能力和水平不高，人員素質參差不齊，城市應急體系較為脆弱，導致突發(fā)公共事件呈高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢。由于缺少有效的預防和應對自然災害手段，洪澇、旱災和地震造成的損失呈增長趨勢；由于生產安全技術落后，安全事故居高不下，億元GDP生產安全事故死亡率達到0. 558；由于防疫不到位、衛(wèi)生條件差，公共衛(wèi)生形勢嚴峻，影響人民健康和安全的公共事件時有發(fā)生。在城市化進程加快的情況下，如果城市安全功能不能及時跟進，中小城市突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率、密度、范圍及影響還會日益加大。

　　4. 經濟與政治交織，決定了中小城市突發(fā)公共事

　　件的復雜性。中小城市因為群體面廣，有農民、工人、個體工商業(yè)者，也有城市居民和外來流動人群，人口情況復雜，從事一、二、三產業(yè)都有，且相互關聯。這就使中小城市突發(fā)公共事件往往不是單一的，會引起連鎖反應。另外，從中小城市突發(fā)公共事件的誘發(fā)因素看，它大多是各種矛盾相互交織的結果，總是呈現出一果多因、牽一發(fā)動全身的復雜狀態(tài)。以各地近年來頻繁發(fā)生的群體性上訪事件為例，有的是因為征地、拆遷等侵占群眾利益引發(fā)的，有的是企業(yè)改制沒有處理好職工就業(yè)、養(yǎng)老保險等問題引發(fā)的，還有的是因為環(huán)境污染、安全事故處理不當引發(fā)的，更有個別是因為黑惡勢力和非法宗教蠱惑操縱而引發(fā)的。因此，必須把握中小城市突發(fā)公共事件的本質，抓住根本，兼顧各方面因素。

　　5. 宏觀和微觀結合，決定了中小城市突發(fā)公共事件的關注性。中小城市處在宏觀和微觀的結合點上，具有承上啟下的作用。它既是國家各項宏觀政策落實到基層工作的中轉站，又是基層工作實踐反饋到宏觀決策的重要渠道，它所發(fā)生的突發(fā)公共事件不僅會引起當地廣大群眾的普遍關心，也會引起高層及全社會的關注，極易造成廣泛的社會影響。同時，大眾傳媒系統(tǒng)的多樣化和快捷化，加快了信息的傳播，中小城市發(fā)生的突發(fā)公共事件往往很快成為各類新聞媒體報道的焦點，而且會迅速傳遍全社會各個角落，成為社會和公眾談論的熱點話題。

　　二、中小城市突發(fā)公共事件應急管理對策

　　所謂危機，就是“危險中蘊藏著機遇”，或“危險與機遇并存”。危機發(fā)生后，只要措施得當、處置得力，就可以有效糾正社會系統(tǒng)和結構的不安全因素，促進良性運行。應對中小城市突發(fā)公共事件，關鍵是根據其特點，抓住關鍵，突出重點，制定和完善應急管理思路、方法。

　　1. 中小城市突發(fā)公共事件的前沿性，要求應急管理工作保持常態(tài)運轉。當前，許多中小城市對身處突發(fā)公共事件前沿認識不足，危機意識不強，往往是等到突發(fā)公共事件發(fā)生了才去采取措施，事件平息后又“好了傷疤忘了痛”。“面對任何危機，你首要的目標是盡快結束危機，而比這更重要的是要做到防患于未然”。[ 5 ]現在，很多中小城市尚未建立應急管理常設機構，危機發(fā)生后便臨時成立工作小組應付危機，造成了應急管理工作上的極大被動。因此，當務之急，是要盡快建立和完善專門的、常設的、權威的突發(fā)公共事件應急管理部門和專業(yè)隊伍，并保持常態(tài)運轉。

　　中小城市應急管理機構，平時主要是制定應急管理預案，完善和實施預防危機發(fā)生的各項措施，總結應急管理經驗教訓。一旦爆發(fā)突發(fā)公共事件，應急管理機構立即被全面激活，成為應對突發(fā)公共事件的指揮中心，負責指揮、協(xié)調各種應急管理機構和社會資源。同時，要建立高效的、多元化的應急救援隊伍，充分整合公安、武警、預備役民兵等作用，經常組織演習，突發(fā)公共事件發(fā)生后及時投入到抗災救援行動中去，做到召之即來，來則能戰(zhàn)，戰(zhàn)則必勝。

　　2. 中小城市突發(fā)公共事件的多樣性，要求應急管理工作制訂系統(tǒng)、全面的處置預案。中小城市突發(fā)公共事件具有多樣性，應急管理工作既不能象農村那樣偏重于自然災害，也不能象大城市那樣偏重于公共秩序和安全，必須是全面的、系統(tǒng)的，應該包攬各種可能發(fā)生的突發(fā)公共事件。中小城市在制訂突發(fā)公共事件預案時，應寧細勿缺，盡量周到、周全。同時，要善于整合各類社會資源，合理調度分配，形成既有各災種獨立有效應對，又有各救災資源能夠整合協(xié)調、形成合力的應急管理工作機制。

　　3. 中小城市突發(fā)公共事件的高發(fā)性，要求應急管理工作著力提升科技水平。針對中小城市突發(fā)公共事件高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，必須以先進的科學技術進行預防和控制。一方面，要在城市管理中注入更多的科技手段，加強基礎設施建設，提高應急裝備水平，加快高危行業(yè)技術改造，搞好衛(wèi)生防疫，提高災害預測預報能力。另一方面，要發(fā)揮科技在應急管理中的作用。首先，大力普及防災救災知識和衛(wèi)生防疫常識，提高群眾應急管理的意識，提高群眾自救互救和應急處置的能力，在災害高發(fā)季節(jié)和災害發(fā)生期間，可以通過廣播、電視、報紙，利用手機群發(fā)等方式，迅速將防災自救知識傳播給公眾；其次，建立反應靈敏的信息管理系統(tǒng)，使信息搜集、信息傳遞、信息識別科學、準確、快速；第三，成立應急管理專家組織，發(fā)揮專業(yè)技術人員在信息研判、決策咨詢方面的作用。另外，借鑒廣西南寧市經驗，運用先進技術裝備應急管理指揮系統(tǒng)，要配備集中監(jiān)控系統(tǒng)、衛(wèi)星圖像實時傳送系統(tǒng)、車輛定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)等高科技手段，以提高快速反應和有效應對能力。

　　4. 中小城市突發(fā)公共事件的復雜性，要求應急管理工作堅持果斷處置與靈活處理相結合。突發(fā)公共事件的復雜性表現在:一是一種事件可能轉化為另一種事件，引發(fā)的問題是各種矛盾綜合作用的結果；二是一種事件可能隱含著諸多因素，如單一自然災害衍生出事故災難或公共衛(wèi)生事件，個體矛盾處置不當演變?yōu)槿后w性事件。這就要求在應急管理中，一方面要果斷處置，盡快控制局面，維護正常秩序；另一方面要靈活處理，認真梳理可能出現反復的各種誘發(fā)因素，分別采取針對性措施，避免矛盾轉化和遺留隱患。根據專家對我國社會矛盾的特點和經濟形勢發(fā)展的分析，預計今后中小城市群體性事件在量上有繼續(xù)上升的趨勢。[ 6 ]對群體性事件的應急管理尤其要注重以人為本原則、及早化解原則、依法處理原則、慎用警力原則，以果斷而靈活的處置方法，及時讓事態(tài)平息下來，把問題解決好。

　　5. 中小城市突發(fā)公共事件的關注性，要求應急管理工作始終把握信息發(fā)布的主動權。中小城市發(fā)生突發(fā)公共事件的傳播有一個突出特點，有效處置的突發(fā)事件通常不會引發(fā)媒體興趣和社會關注，一旦處置不力，便可能立即使得平時邊緣化的中小城市立即成為整個社會關注的焦點，所謂“好事不出門，壞事傳千里”。引起關注，既是好事，能促進事件的處理、問題的解決、經驗教訓的吸取，但也有不利的一面，極易傳播錯誤信息，誤導公眾視聽，干擾事件的正常處理。這就要求應急管理工作中加強信息管理，牢牢把握主動權。政府和應急管理部門應主動加強與媒體的溝通，發(fā)揮媒體在應急管理中的積極作用，向公眾傳遞及時、準確、客觀、全面的信息，否則一旦喪失話語權，政府的公信力和權威性將面臨質疑，謠言將大行其道，更加不利于突發(fā)事件的處理。新聞傳播學揭示過一個規(guī)律:沒有你的聲音，就會有別人的聲音。因此，中小城市應建立新聞發(fā)言人制度，以我為主提供情況，防止因封鎖信息而謠傳誤傳，因失實報道而影響穩(wěn)定。