一、政府在突發公共事件治理中的運作邏輯

　　政府在突發共事件治理中發揮功能的邏輯進路是：

　　1．國家目的論

　　在洛克的社會契約理論中，國家即政府權力的性質“不是，并且也不能是專斷的”，人民交給國家的權力也只能是“自然法所給予他的那種保護自己和其余人類的權力”。…國家存在的目的只能是公共福祉。費希特認為，社會的目的是保障自由，改善人類。他還認為，社會和國家不是一回事兒，國家不是目的本身，而純粹是手段。洪堡也認為，國家本身不是目的，國家的基本任務是保障人的自由。在他看來，人在國家里處于中心的位置。而利益法學派的代表人物耶林認為，國家也是人們自覺的、有目的的活動的產物，國家是“滿足個人需要的組織”。國家從屬于社會，國家是隨著社會產生、存在而產生和存在的，國家必須為社會的利益服務。他甚至預言，國家將來要融于社會之中。1776年的美國獨立宣言宣稱：“我們認為下面這些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予他們一些不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利，為了保障這些權利，人類才在他們中間建立政府”。在突發公共事件治理中政府發揮積極功能乃是其必然義務。

　　2．政治秩序論

　　國家的存在本身是一種秩序，在突發公共事件中，如果不能妥善地處理，國家不能及時、有效地控制和消除事件，那么就有可能導致社會的動蕩、騷亂乃至政府的更迭。化解威脅和有效地維護社會秩序是國家合法性或說政府正當性的重要源泉。因此，政治系統的維持或說生存需要國家在突發性公害危機中承擔不可推卸的義務和責任。著名公法學家狄驥認為：“用最常用的名詞來說，國家追求的目的有三項：維持本身的存在；執行法律；促進文化，即發展公共福利、精神與道德的文明。”從狄驥對國家目的的界定來看，我們也可以把這三種國家的目的看成國家擔負的義務或者說國家的功能。在突發公共事件中社會往往失序，偷盜、搶劫、投機倒把、弄虛作假等違法犯罪現象往往增多，從而既損害人民的利益，也危及統治秩序。此時突發公共事件可能會演變成危機，甚至升級，直到宣布緊急狀態。穩定政治秩序本身既是國家生存的需要，也是一種重要的公共利益，因此也是國家對公民承擔的一項義務，是其重要功能。

　　3．人權理論

　　作為一個偉大的名詞，對人權盡管可能有不同的看法，卻無人能否認其價值。這是一個走向權利的時代，是一個人權越來越受到認真對待和尊重的時代。人權盡管不是所向無敵，但確實具有無法抵御的道德和精神力量。人類是個共同體，在突發性公害危機中我們會更加能感受到人與人之間的密切關系。“社會責任”原則賦予共同體一種團體的權力權，該權利使共同體有資格通過其利益的代理人，在維護和增進社會利益所必需的限度內，去組織和調控其成員的活動。這些代理人就是共同體的政府。作為人類共同體的代理人，政府理當尊重和保障人權，在突發性公害危機中更是如此。誠如學者所云，每一個政府無論它是否承認普遍道德的要求，都必須服從他們。普遍道德不僅要求政府負有義務去竭力保護其管轄下的每個人的人權，而且要求政府負有義務，始終尊重并因此決不以任何形式侵犯與它發生交往的任何人的人權。人權理念要求突發性公害危機中對公民負起責任，擔負義務。

　　二、政府在突發公共事件治理中的功能

　　在突發公共事件治理中，政府除了要履行平常時期的職能以外，還應履行一些緊急時期的特別職能。

　　1．平等保護

　　平等保護是法律平等原則的具體化。由于平等的特殊的重要性，平等既是一項基本權利，又是憲法的一項基本原則。一部具有正當性的法律必須擁有相應的平等保護條款。一般說來，平等保護要實現兩個法律目標：“保護我們的權利不受政府侵犯以及通過政府保護我們的權利不受其他公民侵犯”與此相關的，平等保護往往通過四種渠道來完成：第一，限制政府特權；第二，法治原則；第三，法律援助；第四，平等救護。在突發性公害危機中，政府對公民的救助應該是平等的，也就是不因民族、種族、性別、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限等差異而有所區別；法律對任何公民的合法權利都應給予平等的保護，對任何公民的侵權違法行為都應毫無例外地予以追究。

　　2．維持秩序

　　維持秩序也就是提供安全。薩姆納和凱勒認為：“政府的基本職能就是作為社會協調的保障，在其權力范圍內維持和平和秩序。”秩序的本質是文化，價值系統是秩序的靈魂。國家應體現的基本職能是提供秩序。秩序是社會正常運轉的基本保證，沒有秩序，就沒有社會。如果在突發公共事件中國家不能有效地維持秩序，給人們提供安全和穩定，不能制服一小撮歹徒，那么國家就會變成無法狀態，人人自危，結果人人都會起來武裝自己，回到霍布斯所描述的“自然狀態”，而所謂的自然狀態是普遍和無休止的“一切人反對一切人的戰爭”狀態，在其中沒有法律、沒有道德、沒有文明，“人們不斷處于暴力、死亡的恐懼和危險中，人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽”。在突發性公共事件中，如果不能有效地擔負起維護社會安寧，保障人民生活的重任，國家可能就會陷入混亂無序、分崩離析的境地。新奧爾良災難期間社會的失序與政府未能采取充分的應急措施包括實施緊急狀態確保社會秩序有關。

　　3．治理危機

　　國家合法地壟斷了政治權力，有權必有責，權責應相稱。在突發公共事件中，如果能妥善地處理好危機，那么國家的整合將更有效，社會的凝聚力會增強，統治的合法性也將強化，人民和國家的關系將大為改善。相反，如果不能有效地控制和消除危機，不滿、隱患和混亂將會加深，成為政治不穩定的根源。當然，危機的有效治理不能等待危機爆發階段才進行，應該在危機的征兆階段、潛伏期就有效地進行防范，使損失最小化。比如卡特里那颶風對新奧爾良的侵襲并非毫無征兆，據英國《獨立報》報道，早在該事件發生的4年多以前，美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)就曾警告說：新奧爾良可能面臨“災難性的”颶風襲擊，但美國總統布什卻對這一警告置之不理，一心只顧增加反恐預算。結果是：用于防范洪災的預算被壓縮了80％，加強防洪堤建設保護新奧爾良市的工程37年里首次被擱置，為預發洪災后撤離災民所設定的規劃也被丟棄在一邊。防患于未然是非常重要的；對危機的防范和應對具有同等重要的地位。

　　4．緊急救助

　　所謂緊急救助即在緊急情況下，由國家主管當局組織人力、物力和財力，幫助受損失的公民、法人或非法人單位恢復生產，重建家園。分為救助生命和幫助被救助人維持生存與恢復生產兩個階段。如前所述，緊急救助的實施不以緊急狀態為前提，也不以危機的爆發為前提，只要按照預測將發生災難，就應當采取危機管理措施包括向公民提供緊急救助。在新奧爾良遭受滅頂之災時，美國政府也實施了緊急救助，如美國政府為每位災民發放了2000美元作為臨時生活費用，還宣布將對低收入和殘障人士給予事業保險和醫療救助等緊急救援政策，并準備了30萬套簡易住宅等。在突發性公害危機中，不同的災難會給受難者帶來不同的困難，國家有義務安置他們的住處和生活，確保他們能有吃住，孩子能上學，有病能醫治，甚至提供心理治療，使他們從災難的恐怖和痛楚中恢復過來。

　　5．傳播信息

　　政府信息公開與公民的知情權(被認為是公民的基本人權)其實是同一個問題的不同側面。政府作為公共權力的行使者，其能力和資源豐富，對信息的掌握應當更豐富和權威，由其傳遞危機管理的信息無疑具有優越性。這也是政府的義務。政府應當及時地盡可能大范圍地公布災害的發生、范圍、救助的辦法、逃生的手段和減災抗災的措施等，為公民更好地應對災害提供指導。“陽光是最好的消毒劑”。而信息公開則是流言的最好的克星。在唐山大地震、“非典”等突發性公危機期間，都曾經有許多流言并引起恐慌等惡果。對付流言，一方面是加強打擊，依法處理，更重要的是公開信息，謠言自然不攻自破，同時也有利于公民按照政府公開的權威信息積極應對災難和危機。

　　6．社會整合

　　面對災難，國家理應高度重視，全面應對，包括進行社會動員抗災救助，以避免社會動蕩和政府危機。在“卡特里娜”颶風肆虐時，美國國家警衛隊2.1萬名隊員的三分之一都投入了救災行動，他們幫助災區進行保安、營救以及促進當地法律執行等任務。五角大樓還派出大量軍用船艦、卡車以及醫療救助隊，并派遣大約60架直升機執行搜救、損失評估以及分配物資等工作。政府還應直面危機，強化與公眾的溝通，避免公眾的誤解，更好地整合社會。事實上，面對危機的時刻，恰恰是政府以行動取信于民的契機，同時也是民眾、政府之間齊心協力、共度難關、重建信任的契機。抓住這一契機，會把壞事變成好事，或者把危機的不利后果最小化。

　　三、政府在突發公共事件治理中的作用機制

　　面對突發性公共事件，政府及其相關組織和個人采用不同的應急處理方法，往往會有不同的結果產生。危機管理和緊急救助必須在危機黃金時間內，采取適宜的措施，避免或降低危機所帶來的有形與無形的損失，讓國家、企業或其他組織早日正常運營。那么，在突發性公共事件發生時，國家如何才能實施有效的危機治理?

　　1．要建立具有高度權威性的危機管理和緊急救助機構

　　我國應當建立危機(含自然災害、緊急事態和緊急救助等方面)應急管理機構。事實上，面對重大災難，要涉及眾多資源的整合與調度，包括資金、物資、人員(軍隊、醫生、專家)等，僅靠一般的部門權威不足。“他山之石，可以攻玉”。如俄羅斯在應對各種突發事件方面積累了豐富經驗，于1994年成立俄聯邦民防、緊急情況與消除自然災害后果部，簡稱緊急情況部，并于1995年和1997年分別成立了下屬的緊急情況保險公司、緊急情況監測和預測機構。在日本，以首相為會長的“中央防災會議”一直在制定對策。韓國為了預防災害，有一個常設性的機構，“中央災害對策本部”，隸屬于行政自治部，發生大災時韓國政府還會立即成立中央政府級的“非常對策本部”。我國應建立一個由國務院主要領導人(副總理或國務委員)牽頭的處理包括自然災害在內的各種突發性公害危機的綜合協調部門，可稱為危機管理委員會。該機構可以獨立設置，隸屬于政府機構序列；也可以設立一個議事協調機構性質的危機管理委員會，不單獨設立一個行政部門，而只是把相關部門的力量和資源進行整合。

　　2．完善危機管理及緊急救助法制

　　危機治理和緊急救助應該法治化。通過立法來完善由應急處理主體、緊急行政措施、應急處理法律后果、緊急救助的主體、方式、措施以及違法行為的法律責任等構成的應急處理機制。我國雖然已經制定了若干突發事件應急處理的規定，但它們散見于各項有關法律、法規和規章中，而且大多是針對單一災種、事件或疾病的，還沒有形成綱領性的突發事件應急處理基本法；我國在相當的程度上和范圍內，在應對突發公共事件方面，政策和行政手段還代替著法律的功能。應該制定《危機管理法》或者《災害救助法》，用以處理各種突發性公害危機，為危機管理法制化提供基礎。同時。由于中國地域遼闊，有些災害和危機帶有地方性，因此，各級地方政府制定能反映本地實際的災害救助法規、規章等規范性文件非常重要。對救災救援不力的官員要追究法律責任。而對救災救助有功人員應予表彰和鼓勵，為此應以法律設立療養扶助金、休養扶助金、殘廢扶助金、喪葬扶助金等。

　　3．完善緊急救助計劃和行動預案

　　我國還缺乏處理突發性公害危機的基本應急計劃，各級政府在應對緊急情況時基本上是無計劃、無準備的，長期以來采取的都是“應急處理／危機處理”而不是“應急管理／危機管理”，前者總是到了出現問題才想起來向領導請示，想起來出臺緊急法規法律，想起來救治傷員等等。凡事預則立，不預則廢。應制定突發公共事件應急處理計劃，并通過立法加以確定；將防災的經費納入各級國民經濟和社會發展計劃，建立救災基金。救災應急預案是應對突發性災害的緊急行動方案。救災應急預案體系應該包括總體預案、分災種預案和分部門預案。要通過制訂預案，明確緊急救助系統的組織結構，包括縱向組織層次和橫向職能部門的設置及相應的職責、權利和義務。

　　4．要建立一支高素質的緊急救援隊伍和完善整合社會救災救助的機制

　　要建立專業化與非專業化相結合的緊急救助隊伍。一是要根據災情分布特點，建立可以高度集中指揮的區域性災害緊急救援專業隊伍，平時對承擔救災任務的部隊進行救援知識培訓和訓練，并配備先進的能適應各種復雜條件的災害緊急救援裝備。我國可以考慮由武警部隊、消防警察及軍隊根據災情的程度單獨或者聯合承擔相應的救助任務。二是要建立由相關專業人員組成并接受過培訓的緊急救援隊伍。由醫療、電力、通訊、機械施工等方面的專業人員組成。三是要建立城市社區和農村基層救災反應隊伍，在第一時間對災民提供緊急救助。這是由災害的突發性、地域性決定的。四是要加強對公眾的救援知識的宣傳和培訓，提高其自救和互救能力。此外，還應廣泛動員民間組織和其他的社會力量參與對突發公共事件的治理，建立符合中國國情的災害保險制度，從而為國家財政分包一部分不可預料的風險損失的社會保障形式。緊急救助應該多層面、多渠道、多元化。

　　5．強化公民的危機意識與應急自救能力

　　危機教育、憂患意識、應急自救能力必須從平時起步，娃娃抓起。動用一切傳播手段和教育途徑，樹立防災減災抗災意識，使“防患于未然”、“人無遠慮，必有近憂”的突發事件防范思想家喻戶曉。比如對于卡特里娜颶風的到來，美國早有預測，然而市民們將信將疑。2005年初的一次民意調查顯示，只有近三分之一的人愿意在三級以上颶風警報時疏散。因此，在2005年8月29日“卡特里娜”登陸時，大部分市民依舊抱著僥幸心理躲在家中而不是及時疏散。而官方機構盡管發出了警報，也沒有做好防浪堤被洪水擊破的準備，洪水進入城市后也反應遲緩。因此，廣泛普及災害知識和減災的基本技能，提高每一個人避災、抗災的能力，增強社會防災、抗災、救災的能力極其重要。日本每年都要以大樓、街道和社區為單位，組織消防和抗震演習，而且每年9月1日都舉行有日本首相和各有關大臣參加的全國規模的防災訓練和宣傳。正是這些宣傳和訓練造就了日本人從小就對應付地震等災害訓練有素，防災意識和能力也特別強。

　　6．強化多元監督機制

　　如何保證抗災救助的高效率?要加強對國家權力的監督制約機制，使之更好地服務于人民的福祉。人民是國家權力的最終所有者，理當有權監督憲法和法律的實施以及國家權力的行使過程是否正當。國家不得隨意限制或剝奪公民的自由和財產。在突發性公害危機中，對于國家的職權，應該嚴格限制，而對其職責，則應該擴張解釋。全國人大及其常委會是國家的最高權力機關及其常設機關，應該在危機的消除與處理中發揮重要作用，包括監督權力的行使。遺憾的是，在“非典”斗爭中，其職能沒有充分地發揮。同時還應該加強民主黨派、新聞媒體及其他組織的政府監督。